Règles de la concurrence et développement économique en Europe
Dans le domaine économique et compte tenu du fait que l’Europe a été constituée fondamentalement sur le principe d’un marché élargi, la politique de la concurrence appliquée est déterminante pour la prospérité et même la survie de l’ensemble qu’elle constitue.
L’Europe vit en 2020 plusieurs crises simultanément : le Brexit résulte de décisions spécifiques, sinon à notre continent du moins à une île qui lui est voisine ; la crise de la Covid-19 a été planétaire mais a eu un impact particulier sur nos économies. À ces deux crises s’ajoute la préoccupation des limites climatiques, qui paraît beaucoup plus uniformément comprise en Europe occidentale qu’ailleurs dans le monde. La construction du « monde d’après » est à l’ordre du jour : ces trois crises peuvent être l’occasion de repenser le fonctionnement de la politique européenne de la concurrence.
REPÈRES
Sur le principe, les règles de la concurrence contribuent au développement économique. Elles visent en effet à éviter que des sociétés en situation de monopole ou d’oligopole s’endorment et ne déploient des efforts que pour faire payer au consommateur le prix le plus élevé. Dès la décennie 1980, deux phénomènes ont rendu plus complexe l’appréciation du niveau de concurrence : l’évolution technologique a brouillé les frontières entre différents marchés et rendu plus difficile l’appréciation de leurs limites, tandis que l’ouverture des frontières a élargi le champ des concurrents potentiels. L’existence des Gafa et le fait que le premier équipementier mondial dans le domaine des télécommunications soit maintenant chinois montrent l’ampleur et la rapidité des évolutions connues ces vingt dernières années. Ces évolutions modifient l’analyse du risque de monopole.
Les économies de marché protègent la concurrence, qui est un aiguillon indispensable au développement économique
Dans les pays à économie de marché, le principe selon lequel le consommateur doit payer un prix rendu juste par le libre jeu de la concurrence et ne doit pas subir d’abus de position dominante de la part d’une entreprise puissante est largement partagé. L’existence même d’une concurrence est en un sens la différence essentielle entre économie de marché et économie dirigée. Aux USA, la volonté de réglementer par la loi les abus de position dominante et de s’assurer du bon fonctionnement de la concurrence a trouvé sa première concrétisation il y a plus d’un siècle, sous la forme de la loi antitrust adoptée en 1890 à l’initiative du sénateur John Sherman.
En Europe le traité de Rome met en tête de sa troisième partie, qui définit « la politique de la communauté », les « règles de la concurrence » (chapitre 1er du titre I). Le premier article de ce chapitre interdit les ententes, le suivant sanctionne les abus de position dominante. Le Traité ne contenait en revanche pas de règle sur le contrôle des concentrations. Il est possible qu’en 1958, et compte tenu de la place dominante des multinationales américaines sur l’économie de l’époque, les auteurs et les signataires du Traité n’aient pas envisagé que des fusions de sociétés européennes puissent rapidement constituer une menace pour la concurrence à l’échelon de l’Europe.
« Des fusions de sociétés européennes peuvent constituer
une menace pour la concurrence à l’échelon de l’Europe. »
Des outils de contrôle des fusions existaient néanmoins à l’échelle des États constituant alors la CEE. Le plus célèbre est le Bundeskartellamt, créé en Allemagne à l’initiative des Alliés dans l’intention d’éviter que le poids des cartels dans l’économie allemande atteigne à nouveau son niveau d’avant-guerre. L’activité du Bundeskartellamt découle de la loi contre les restrictions à la concurrence (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB) adoptée en Allemagne en 1958. Un peu plus de trente ans plus tard, en 1989, le droit de l’Union européenne a donné à la Commission un pouvoir de contrôle et d’autorisation des concentrations « de dimension communautaire » (règlement n° 4064⁄89 relatif au contrôle des opérations de concentrations entre entreprises, révisé en 2004).
L’ouverture des frontières et l’évolution technologique ont rendu plus difficile l’appréciation de l’intensité de la concurrence
Le règlement de 1989 sur le « contrôle des opérations de concentrations entre entreprises » donnait à la Commission européenne la faculté d’interdire des fusions d’entreprises et prévoyait que la décision de la Commission s’appuyait sur l’appréciation de la « création ou du renforcement d’une position dominante ».
La pratique de la Commission était d’apprécier prioritairement cette position dominante à l’échelle du marché européen, alors que l’ouverture des frontières, dans les années 1980, avait déjà largement élargi le champ de la concurrence. Ce décalage entre d’un côté la logique des principes juridiques retenus et de l’autre la situation du marché mondial n’avait pas de conséquence dans les filières peu concentrées, il en avait en revanche dans les filières déjà très concentrées à l’échelon international et dans celles où une concentration internationale était en cours. Cela a conduit, sur des dossiers stratégiques, à des décisions dont la pertinence a ensuite pu être critiquée et qui, dans certains cas, ont été annulées par la Cour de justice de l’Union européenne.
« L’Union européenne s’est attachée
à faire évoluer son droit de la concurrence. »
Les deux décisions en sens inverse que constituent l’interdiction d’une fusion par la Commission européenne, puis la mise en cause de cette décision quelques années plus tard, par la Cour de justice ne se compensent malheureusement pas. Faute d’avoir réalisé leur fusion à une date donnée, les sociétés revoient en effet leur stratégie et ne peuvent, le plus souvent, pas faire renaître, plusieurs années après, leur projet initial. Cela est particulièrement évident lorsqu’une des sociétés en cause a entretemps été absorbée par un concurrent (ce qui a été, par exemple, le cas de De Havilland). L’Union européenne s’est donc attachée à faire évoluer son droit de la concurrence.
Le règlement de 1989 a été ainsi révisé en 2004 par le règlement 139⁄2004 qui substitue au critère juridique de « création ou renforcement d’une position dominante » un critère plus économique, celui « d’atteinte substantielle à la concurrence ». Les décisions de la Commission devaient en conséquence reposer sur une analyse moins formelle et une équipe d’économistes a été constituée auprès du directeur général concerné.
Des décisions contre la concentration industrielle
L’interdiction en 1991 de la fusion ATR-De Havilland aurait pu avoir sa logique dans une époque antérieure où l’essentiel de la concurrence sur le marché des avions régionaux en Europe se serait joué entre ATR et Fokker. Dans le contexte de la réorganisation mondiale de la filière qui a conduit à la constitution de Bombardier et à l’émergence d’Embraer, cette interdiction n’a pas empêché la disparition de l’activité de construction d’avions de Fokker (en 1999), on peut considérer qu’elle a retardé de vingt-six ans le moment où l’industrie aéronautique européenne a repris pied sur le marché des jets régionaux (achat de Bombardier par Airbus en 2017).
L’interdiction, en 1999, de la fusion entre Alcan, Algroup et Pechiney selon des modalités qui auraient donné aux sites européens un rôle stratégique dans le nouvel ensemble a conduit Alcan à reprendre ensuite successivement Algroup, puis Pechiney, qui a ainsi disparu (la partie aval du groupe issu de la fusion a été filialisée puis cédée ; aujourd’hui, Bpifrance est le premier actionnaire de cette société, qui a pris en 2011 le nom de Constellium). Plus récemment, en 2002, la Cour de justice européenne a remis en cause l’interdiction opposée par la Commission à différents projets de fusion, dont deux avaient une importance particulière pour l’industrie française : la fusion Schneider-Legrand et celle entre Tetra Laval et Sidel.
Le poids actuel des Gafa, des BATX et de sociétés chinoises à la pointe de la technologie commerciale modifie l’appréciation du risque de monopole
Polytechnique étant une école militaire, les lecteurs de La Jaune et la Rouge connaissent bien l’aphorisme de Napoléon Bonaparte : « La guerre est un art simple et tout d’application » ; et celui du général américain Douglas MacArthur : « Les batailles perdues se résument en deux mots : trop tard. » Les principes de la politique européenne de la concurrence sont très proches de ceux de la plupart des autres pays de l’OCDE.
Le défi auquel doit répondre la mise en œuvre de la politique européenne de la concurrence est, tout en conservant des principes qui sont largement admis, d’adapter la manière de les mettre en œuvre à l’évolution du contexte concurrentiel mondial, d’une manière suffisamment rapide pour ne pas traiter les dossiers d’une décennie avec la problématique de décennies antérieures. La préoccupation du monopole et la crainte du risque d’abus de position dominante conduisent en effet tout observateur à regarder prioritairement du côté des géants américains du numérique et du côté des géants chinois constitués ou en constitution.
Les géants américains du numérique constituent une puissance financière, économique et sociale qui n’a pas d’équivalent dans le passé récent. Au premier trimestre 2020, l’activité d’Apple lui a ainsi généré un cash-flow de 30 milliards de dollars. Au même moment, Google abordait l’année avec une trésorerie dépassant 100 milliards de dollars. En janvier 2020, la capitalisation boursière combinée d’Apple, Microsoft, Amazon, Alphabet (maison mère de Google) et Facebook a dépassé 5 000 milliards de dollars, soit deux fois la valorisation cumulée des 120 groupes cotés qui composent l’indice SBF 120 français, ou près de quatre fois la capitalisation totale du CAC 40.
« Les géants américains du numérique constituent une puissance financière,
économique et sociale qui n’a pas d’équivalent dans le passé récent. »
Cette puissance économique reste majeure même à l’échelle des USA : à eux seuls les cinq groupes dont les noms sont regroupés dans l’acronyme Gafam représentaient en avril 2020 22 % de la capitalisation totale du S&P 500. La puissance économique et financière que traduisent ces chiffres s’accompagne d’une influence majeure sur la société. Ainsi, Facebook a joué un rôle certain dans les résultats de l’élection présidentielle américaine de 2016, Google et Apple paraissent avoir joué un rôle décisif dans le choix fait par le gouvernement allemand pour le système de traçage et de prévention des contagions dans le cadre de l’épidémie de la Covid-19.
Pendant la période qui voyait émerger ces nouveaux géants américains dans le numérique, la Chine s’est intégrée dans l’économie mondiale et y a développé des firmes que leur taille, leurs performances techniques et leurs réserves financières placent au premier rang mondial. Que le déploiement d’une nouvelle génération de téléphonie mobile, la 5G, ne puisse pas se faire selon le même calendrier selon que ce déploiement s’appuie ou pas sur une compagnie chinoise n’aurait pas été imaginable il y a vingt ans et constitue néanmoins la réalité en 2020.
Ex post, on ne peut que se demander si, lorsqu’elle a accepté l’acquisition d’Instagram par Facebook et lorsqu’elle s’est opposée à la fusion des activités ferroviaires d’Alstom et de Siemens, la Commission européenne avait perçu l’ampleur et la rapidité des évolutions en cours dans la taille des géants du numérique et dans l’émergence de compétiteurs chinois dominants.
L’Europe vit, en 2020, plusieurs crises simultanément, elle ne peut que se réinventer, la politique de la concurrence sera un des volets de cette réinvention
L’année 2020 voit se cumuler en Europe les crises sanitaire et économique dues à la pandémie de la Covid-19, et une crise spécifique liée à la fin de la préparation puis, en janvier 2021, à la réalisation du Brexit. La nouvelle Commission européenne, qui a pris ses fonctions à la fin de l’année 2019, a affiché la volonté de revoir la mise en œuvre de plusieurs politiques clés de l’Union européenne.
Une consultation a ainsi été engagée en juin 2020 sur une stratégie commerciale visant à « l’autonomie stratégique ouverte » de l’Union. De même, la mise en œuvre de la politique de la concurrence pourrait être refondée pour « mettre en place une réciprocité effective » et viser « la résilience et l’autonomie ». Il s’agirait en particulier de surveiller les soutiens financiers publics dont bénéficient les sociétés étrangères susceptibles d’opérer dans l’Union européenne – en cas de subvention identifiée, la Commission prendrait des mesures de rétablissement de la concurrence.
“Viser la résilience et l’autonomie.”
Le monde bouge vite. S’organiser pour que le fonctionnement de l’alliance à 27 qu’incarne l’Union européenne bouge aussi vite que lui, c’est le défi que la Commission européenne doit relever. L’Europe s’est jusqu’à présent renforcée lors des crises qu’elle a subies. Les actions mises en œuvre en réaction à la pandémie laissent espérer qu’elle prenne à nouveau le chemin de relever les défis auxquels elle est confrontée.
