La loi organique relative aux lois de finances va-t-elle vraiment renforcer le rôle du Parlement ?

La ques­tion de savoir si la loi orga­nique rela­tive aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF) ren­force ou non le rôle du Par­le­ment est sou­vent consi­dé­rée comme une évi­dence : la LOLF n’a-t-elle pas été votée pour mettre fin à une ordon­nance de 1959, née à l’é­poque du par­le­men­ta­risme ratio­na­li­sé ? Et en effet, les pou­voirs dont dis­pose désor­mais le Par­le­ment sont consi­dé­rables sur le papier (cha­pitre I).
Pour autant, on peut se deman­der si le Par­le­ment par­vien­dra à sai­sir la chance qui lui est offerte de réno­ver en pro­fon­deur ses mis­sions et ses pra­tiques. » Être ou ne pas être « , telle est la ques­tion qui se pose pour le Par­le­ment. Et il en va de l’a­ve­nir de la réforme de l’É­tat et du contrôle bud­gé­taire (cha­pitre II).

I. Dans les textes, la LOLF donne certes au Parlement les moyens de renforcer considérablement son rôle

Confor­mé­ment à la volon­té du légis­la­teur orga­nique, la LOLF met à la dis­po­si­tion du Par­le­ment un grand nombre d’ou­tils juri­diques nou­veaux, qui visent à ren­for­cer consi­dé­ra­ble­ment son rôle, aus­si bien pour ce qui est de l’au­to­ri­sa­tion bud­gé­taire pro­pre­ment dite, qu’en amont – où il est davan­tage asso­cié aux choix bud­gé­taires – et en aval – où il peut exer­cer un contrôle appro­fon­di des finances publiques.

Même si ces dif­fé­rents élé­ments sont sou­vent bien connus, il peut être utile de les rap­pe­ler briè­ve­ment ici pour en sai­sir toute la portée.

1) Les pouvoirs accrus du Parlement en matière d’autorisation budgétaire

Grâce à la LOLF, la por­tée du débat sur la loi de finances au Par­le­ment est tri­ple­ment réno­vée par rap­port à la situa­tion qui pré­va­lait antérieurement :

• la dis­cus­sion bud­gé­taire porte, chan­ge­ment essen­tiel, sur les fina­li­tés de l’ac­tion publique, la loi de finances étant pré­sen­tée selon les mis­sions de l’É­tat, elles-mêmes com­po­sées de pro­grammes de poli­tique publique aux­quels sont asso­ciés des objec­tifs et des indi­ca­teurs, des­ti­nés à mesu­rer les coûts et les per­for­mances des administrations ;
• le Par­le­ment dis­pose d’un droit d’a­men­de­ment élar­gi, puis­qu’il peut désor­mais, tant qu’il n’aug­mente pas les cré­dits d’une mis­sion, majo­rer ou mino­rer les cré­dits des pro­grammes qui la com­posent, voire créer ou sup­pri­mer des programmes ;
• le conte­nu des lois de finances et donc le péri­mètre de l’au­to­ri­sa­tion par­le­men­taire sont éten­dus à de nom­breux domaines du fait soit de l’ap­pa­ri­tion d’ou­tils nou­veaux (par exemple l’ins­tau­ra­tion d’une comp­ta­bi­li­té patri­mo­niale de l’É­tat ou d’un compte des pen­sions), soit de l’in­té­gra­tion d’ou­tils bud­gé­taires qui ne don­naient pas for­mel­le­ment lieu à auto­ri­sa­tion (fonds de concours, pré­lè­ve­ments sur recettes, etc.), soit encore de l’in­ter­dic­tion de cer­taines pra­tiques extra­bud­gé­taires (cas des taxes para­fis­cales notamment).

2) L’information et la participation du Parlement en amont de la loi de finances

La LOLF per­met éga­le­ment d’as­so­cier davan­tage le Par­le­ment aux choix bud­gé­taires du gou­ver­ne­ment en amont du débat sur la loi de finances. Trois ren­dez-vous impor­tants ont ain­si été ins­ti­tu­tion­na­li­sés et renforcés :

• le Par­le­ment est désor­mais infor­mé des pers­pec­tives plu­ri­an­nuelles des finances de l’en­semble des admi­nis­tra­tions publiques, notam­ment dans le cadre du rap­port éco­no­mique, social et finan­cier qui accom­pagne le pro­jet de loi de finances de l’an­née. De ce fait, il est asso­cié à la défi­ni­tion du pro­gramme de sta­bi­li­té que doit pré­sen­ter le gou­ver­ne­ment dans le cadre de l’U­nion éco­no­mique et monétaire ;
• dès l’ou­ver­ture de la ses­sion ordi­naire en octobre, le Par­le­ment peut débattre sur l’é­vo­lu­tion des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires, sur la base d’un rap­port du gou­ver­ne­ment qui ne porte pas uni­que­ment sur la fis­ca­li­té de l’É­tat, mais aus­si sur la fis­ca­li­té locale et sur les pré­lè­ve­ments sociaux ;
• encore plus en amont, au prin­temps, un débat d’o­rien­ta­tion bud­gé­taire est orga­ni­sé au Par­le­ment, sur la base d’un » rap­port pré­li­mi­naire » de la Cour des comptes rela­tif aux résul­tats de l’exé­cu­tion de l’exer­cice anté­rieur et d’une infor­ma­tion très com­plète de la part du gou­ver­ne­ment, dont le rap­port traite notam­ment des mis­sions et des objec­tifs envi­sa­gés dans la pro­chaine loi de finances et du cadre plu­ri­an­nuel des finances publiques.

3) En aval, un pouvoir de contrôle et d’évaluation en matière de finances publiques

La LOLF donne une por­tée nou­velle au contrôle par­le­men­taire en matière de finances publiques, qui résulte de la place faite désor­mais à l’exa­men de l’exé­cu­tion du bud­get pré­cé­dent et des pou­voirs d’in­ves­ti­ga­tion spé­ci­fi­que­ment recon­nus aux com­mis­sions des finances.

Le rôle que peut exer­cer le Par­le­ment sur l’exé­cu­tion bud­gé­taire est ren­for­cé à plu­sieurs titres :

• en cours d’an­née, le Par­le­ment doit être infor­mé, le plus sou­vent de façon préa­lable, des modi­fi­ca­tions appor­tées à l’au­to­ri­sa­tion bud­gé­taire (régu­la­tion et mou­ve­ments de cré­dits divers). Qui plus est, en la matière, les facul­tés du pou­voir exé­cu­tif sont plus stric­te­ment enca­drées qu’au­pa­ra­vant et sou­mises à une rati­fi­ca­tion en loi de finances sur laquelle la Cour des comptes donne son avis ;
• en fin de ges­tion, le Par­le­ment peut exer­cer un véri­table contrôle des per­for­mances réa­li­sées par les admi­nis­tra­tions, et les com­pa­rer aux objec­tifs pré­vus. Des rap­ports annuels de per­for­mance sont en effet pré­sen­tés à l’ap­pui de chaque pro­gramme à l’oc­ca­sion de la loi de règle­ment, et ana­ly­sés dans un rap­port dépo­sé conjoin­te­ment par la Cour des comptes ;
• sur les aspects comp­tables, le Par­le­ment dis­pose d’une infor­ma­tion plus rapide (red­di­tion des comptes avant le 1^er juin), plus utile (comp­ta­bi­li­té d’exer­cice en droits consta­tés, et non de simples encaissements/décaissements), plus com­plète (pré­sence notam­ment d’un compte de résul­tat et d’un bilan) et plus fiable (fai­sant l’ob­jet d’une cer­ti­fi­ca­tion par la Cour des comptes).

Enfin, en ce qui concerne les com­mis­sions des finances, la LOLF rap­pelle solen­nel­le­ment qu’elles » suivent et contrôlent l’exé­cu­tion des lois de finances « , mais sur­tout qu’elles » pro­cèdent à l’é­va­lua­tion de toute ques­tion rela­tive aux finances publiques « . Dans ce domaine de com­pé­tence très vaste, elles pro­cèdent à des contrôles sur pièces et sur place et à des audi­tions. Elles peuvent béné­fi­cier de l’as­sis­tance de la Cour des comptes dans le cadre de leurs mis­sions d’é­va­lua­tion et de contrôle, et lui deman­der la réa­li­sa­tion d’en­quêtes spé­ci­fiques sur la ges­tion des ser­vices ou orga­nismes qu’elle contrôle.

Cette revue rapide met en évi­dence, si cela était néces­saire, que les moyens juri­diques dont dis­posent désor­mais les Assem­blées par­le­men­taires en matière d’in­for­ma­tion, de vote et de contrôle des finances publiques sont considérables.

Reste une ques­tion, essen­tielle, qui est de savoir si les par­le­men­taires sai­si­ront l’oc­ca­sion qui leur est don­née de sor­tir défi­ni­ti­ve­ment de la » lita­nie, litur­gie, léthar­gie » du débat bud­gé­taire ratio­na­li­sé, dont par­lait déjà le pré­sident Edgar Faure dans les années 1970, et de faire en sorte que les repré­sen­tants de la nation puissent, par-delà l’au­to­ri­sa­tion du bud­get, déci­der des fina­li­tés de l’ac­tion publique, s’as­su­rer du bon emploi des fonds publics et aiguillon­ner sans relâche la réforme et la moder­ni­sa­tion des admi­nis­tra­tions publiques.

Cette muta­tion paraît d’au­tant plus essen­tielle que notre pays se retrouve face à une crise majeure de ses finances publiques, et s’est enga­gé vis-à-vis de nos par­te­naires de la zone euro à un redres­se­ment rapide qui ne sera réa­li­sable que si, dès 2004, l’É­tat par­vient à enga­ger les réformes struc­tu­relles qui s’imposent.

II. Dans la pratique, le Parlement doit progressivement s’imposer comme le moteur de la Réforme de l’État et du contrôle des finances publiques

Je suis convain­cu que le Par­le­ment vit une période cru­ciale, qui peut se tra­duire par de pro­fondes inflexions de ses pra­tiques. Je sou­haite à ce pro­pos témoi­gner des évo­lu­tions d’ores et déjà obser­vables et évo­quer trois orien­ta­tions qu’il me paraît sou­hai­table de prendre pour que le mou­ve­ment ini­tié se poursuive.

1) Les premières évolutions positives

Le Par­le­ment est de plus en plus sol­li­ci­té sur les ques­tions du contrôle des finances publiques et de la réforme de l’É­tat. Les citoyens, à la fois contri­buables et usa­gers des ser­vices publics, attendent beau­coup de leurs repré­sen­tants, de même que le gou­ver­ne­ment, qui ne peut mener à bien les réformes néces­saires sans l’ap­pui des élus de la nation.

Cet appel au Par­le­ment est appa­ru clai­re­ment à l’oc­ca­sion de la démarche des stra­té­gies minis­té­rielles de réforme.

Pour la pre­mière fois en effet, les ministres sont venus pré­sen­ter devant le Par­le­ment les stra­té­gies de réforme de leurs minis­tères, et prendre des enga­ge­ments pré­cis sur l’é­vo­lu­tion des mis­sions et des struc­tures, sur la moder­ni­sa­tion de la ges­tion des res­sources humaines et sur l’a­mé­lio­ra­tion de la qua­li­té des ser­vices ren­dus aux usagers.

Même si la qua­li­té de ces stra­té­gies a été inégale, la démarche entre­prise s’est avé­rée posi­tive. Les audi­tions conduites par la Com­mis­sion des finances de l’As­sem­blée natio­nale et le débat public qui les a sui­vies, le 18 novembre 2003, ont mis en évi­dence le rôle moteur que le Par­le­ment peut jouer en matière de réforme de l’É­tat. Le ministre de la Fonc­tion publique, de la Réforme de l’É­tat et de l’A­mé­na­ge­ment du ter­ri­toire a, au nom du gou­ver­ne­ment, solen­nel­le­ment appe­lé les par­le­men­taires à deve­nir » les aiguillons » des réformes enga­gées, esti­mant que » l’in­for­ma­tion, la par­ti­ci­pa­tion, l’im­pli­ca­tion forte du Par­le­ment sont néces­saires pour enclen­cher le mou­ve­ment de réforme dans les admi­nis­tra­tions « .

Pour sa part, la Com­mis­sion des finances a écrit aux dif­fé­rents ministres qu’elle avait enten­dus en pre­nant acte d’une quin­zaine d’en­ga­ge­ments de réformes concrètes à mettre en œuvre en 2004. Elle effec­tue un sui­vi atten­tif de l’a­van­ce­ment de ces réformes et pro­cé­de­ra dans les pro­chains mois à de nou­velles audi­tions des ministres pour s’as­su­rer qu’ils auront res­pec­té leurs enga­ge­ments et exi­ger qu’ils en prennent de nou­veaux pour l’an­née 2005.

De façon com­plé­men­taire, une série de chan­tiers trans­ver­saux por­tant sur la réforme de l’É­tat sont sui­vis par des dépu­tés, dans les domaines sui­vants : mis­sions et struc­tures des admi­nis­tra­tions cen­trales ; ser­vices décon­cen­trés et opé­ra­teurs de l’É­tat ; contrac­tua­li­sa­tion, contrôle de ges­tion, per­for­mance ; moder­ni­sa­tion de la ges­tion des res­sources humaines ; moder­ni­sa­tion de l’a­chat public et par­te­na­riats public-pri­vé ; moder­ni­sa­tion de la ges­tion de l’im­mo­bi­lier ; sim­pli­fi­ca­tion et qua­li­té de ser­vice. L’ac­tion exer­cée par l’As­sem­blée natio­nale per­met de sou­te­nir les réformes enga­gées dans ces domaines, de pro­mou­voir les meilleures pra­tiques et de contri­buer à lever les obs­tacles qui s’op­posent à leur mise en œuvre rapide.

S’a­gis­sant de la mise en œuvre de la LOLF, les com­mis­sions des finances sont asso­ciées très en amont à la fina­li­sa­tion du pro­jet de nou­velle maquette bud­gé­taire, c’est-à-dire à la défi­ni­tion des mis­sions, pro­grammes et actions de l’É­tat. Je vois dans cette par­ti­ci­pa­tion active un signe de la muta­tion silen­cieuse qui s’o­père au Par­le­ment, et qui consti­tue un fac­teur essen­tiel d’ac­cé­lé­ra­tion des réformes dans notre pays.

2) Trois orientations souhaitables à court terme

Dans le pro­lon­ge­ment de ces pre­mières expé­riences, trois orien­ta­tions per­met­traient de don­ner à l’As­sem­blée natio­nale tout le poids néces­saire en matière de réforme de l’É­tat et de contrôle des finances publiques. Il s’a­git de rele­ver le défi de la LOLF, c’est-à-dire uti­li­ser plei­ne­ment les pou­voirs qui nous sont confiés et être à la hau­teur des enjeux en matière de réno­va­tion de la ges­tion publique et de maî­trise des dépenses.

Il me paraît sou­hai­table, en pre­mier lieu, de trou­ver les moyens de mobi­li­ser davan­tage les par­le­men­taires sur ces questions.

La réforme de l’É­tat n’in­té­resse pas la seule Com­mis­sion des finances et nous veille­rons à asso­cier des dépu­tés issus d’autres com­mis­sions per­ma­nentes à nos tra­vaux por­tant sur le contrôle des admi­nis­tra­tions et l’é­va­lua­tion des poli­tiques publiques. De même, l’exa­men des pro­grammes bud­gé­taires, avec leurs objec­tifs et leurs indi­ca­teurs de per­for­mance, inté­resse au moins autant les rap­por­teurs pour avis, issus des com­mis­sions com­pé­tentes sur les poli­tiques exa­mi­nées, que les rap­por­teurs spé­ciaux de la Com­mis­sion des finances. En nous fixant de la sorte l’ob­jec­tif de valo­ri­ser les tra­vaux autres que légis­la­tifs des dépu­tés, nous par­vien­drons à mobi­li­ser toutes les éner­gies nécessaires.

En deuxième lieu, il me semble indis­pen­sable de s’en­tou­rer d’un maxi­mum d’ex­per­tise pour acqué­rir davan­tage de professionnalisme.

Notre col­la­bo­ra­tion avec la Cour des comptes s’in­ten­si­fie, mais il nous faut encore l’ap­pro­fon­dir. La juri­dic­tion nous apporte une aide pré­cieuse dans la pré­pa­ra­tion des séances consa­crées à l’é­va­lua­tion et au contrôle ; nous exa­mi­nons avec atten­tion les suites qui ont été don­nées à ses obser­va­tions et à ses recom­man­da­tions ; nous lui for­mu­lons des demandes de contrôle, com­plé­men­tai­re­ment aux tra­vaux qu’elle a libre­ment programmés.

Mais il me paraît utile d’œu­vrer encore davan­tage au rap­pro­che­ment de nos ins­ti­tu­tions, en vue de béné­fi­cier mutuel­le­ment de nos expé­riences, de faire en sorte que les besoins des par­le­men­taires soient mieux pris en compte et de garan­tir une uti­li­sa­tion opti­male des enquêtes réa­li­sées et des rap­ports publiés.

Une col­la­bo­ra­tion plus étroite avec le Conseil des impôts devrait éga­le­ment être envi­sa­gée, par exemple en ins­tau­rant la pos­si­bi­li­té de sai­sines par­le­men­taires ou en pré­voyant le dépôt d’un rap­port annuel à l’oc­ca­sion du débat sur les pré­lè­ve­ments obli­ga­toires. De même, les contacts avec les corps d’ins­pec­tion se sont mul­ti­pliés, en par­ti­cu­lier pour ce qui est de l’au­dit des pro­grammes bud­gé­taires, et devraient conti­nuer à se développer.

Enfin, le recours à des cabi­nets d’au­dit pri­vés, notam­ment au Sénat, en vue d’ef­fec­tuer des enquêtes ou des éva­lua­tions ciblées, s’est avé­ré fruc­tueux et méri­te­rait d’être déve­lop­pé éga­le­ment à l’As­sem­blée nationale.

En troi­sième et der­nier lieu, je for­mule le vœu que la mise en œuvre de la LOLF soit l’oc­ca­sion d’in­flé­chir nos pra­tiques institutionnelles.

Il y va de l’é­qui­libre des pou­voirs entre le gou­ver­ne­ment et le Par­le­ment. Le pre­mier doit accep­ter d’en­trer dans la logique de la LOLF, quand elle per­met d’in­flé­chir les pra­tiques de la V^e Répu­blique, notam­ment en étant plus ouvert aux amen­de­ments et aux cri­tiques des par­le­men­taires. De leur côté, les dépu­tés doivent jouer, ce qui n’est pas tou­jours dans leur culture, un rôle actif dans la maî­trise des finances publiques, en pro­po­sant par exemple des amen­de­ments en réduc­tion de dépenses ou en cri­ti­quant les per­for­mances insuf­fi­santes de tel ou tel ministère.

Il y va éga­le­ment de l’é­qui­libre des pou­voirs entre majo­ri­té et oppo­si­tion, et notam­ment du rôle construc­tif que peut jouer cette der­nière. La LOLF a été pré­pa­rée et adop­tée de façon consen­suelle, il faut qu’elle soit appli­quée dans les mêmes condi­tions. La réforme de l’É­tat et l’a­mé­lio­ra­tion de la pro­duc­ti­vi­té, de l’ef­fi­ca­ci­té et de la qua­li­té de l’ac­tion publique doivent res­ter des objec­tifs par­ta­gés par tous, majo­ri­té comme oppo­si­tion, en dépas­sant les cli­vages idéo­lo­giques. Si on en croit l’ex­pé­rience par­le­men­taire des Bri­tan­niques, l’op­po­si­tion pour­rait même jouer un rôle moteur, étant par construc­tion plus libre que la majo­ri­té d’ai­guillon­ner les ministres et leurs administrations.

On le voit, les pra­tiques évo­luent dans le bon sens, même si le mou­ve­ment risque de néces­si­ter plus de temps que ne le pré­voient les textes orga­niques. Seules une vigi­lance quo­ti­dienne, une déter­mi­na­tion à toute épreuve et une conscience tou­jours plus haute du rôle que sont appe­lés à jouer les par­le­men­taires per­met­tront de venir à bout des mau­vaises habi­tudes qui ont été prises depuis plus de qua­rante années, de réfor­mer les ser­vices publics dans un sou­ci d’ef­fi­ca­ci­té et d’é­co­no­mie, et de faire de la France une démo­cra­tie moderne.

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