Management public, où est le problème ?

Cet article s’ef­force de don­ner un éclai­rage sur le carac­tère pérenne des dif­fi­cul­tés que l’on ren­contre pour réfor­mer en pro­fon­deur la ges­tion publique. Il part de l’i­dée que le méta­mo­dèle de ges­tion publique plus ou moins adop­té par l’en­semble des pays indus­tria­li­sés se heurte à des carac­té­ris­tiques robustes de l’ac­tion publique dans ces mêmes États et que le dépas­se­ment de cette anti­no­mie ne peut s’ef­fec­tuer que par deux voies, dif­fi­ciles l’une et l’autre.

La réforme de la ges­tion publique est ins­crite à l’a­gen­da depuis des dizaines d’an­nées. En France, le mou­ve­ment Orga­ni­sa­tion et Méthode, la Ratio­na­li­sa­tion des choix bud­gé­taires (RCB), le renou­veau du ser­vice public ont consti­tué dans le pas­sé quelques-unes des ten­ta­tives pour chan­ger le mode de ges­tion de nos admi­nis­tra­tions. À l’é­tran­ger la suc­ces­sion des réformes n’a pas été moindre. Aux États-Unis par exemple, les admi­nis­tra­tions et agences fédé­rales ont connu le Plan­ning, Pro­gram­ming, Bud­ge­ting, Sys­tem (PPBS), la direc­tion par objec­tif (MBO), le bud­get à base zéro (ZBB) avant le Govern­ment Per­for­mance Review Act (GPRA) de 1993 tou­jours en vigueur.

Il est dif­fi­cile, même avec le recul des ans, de dis­cer­ner dans ces réformes ce qui était une volon­té authen­tique de chan­ge­ment de ce qui ne consti­tuait qu’un tri­but ren­du à l’air du temps. D’au­tant que la volon­té de chan­ge­ment réelle de quelques inno­va­teurs hauts fonc­tion­naires ou même res­pon­sables poli­tiques a pu, au moment même où elle se mani­fes­tait, se diluer dans un océan de scep­ti­cisme du reste des diri­geants des admi­nis­tra­tions publiques.

Sans nier des avan­cées réelles on ne peut que consta­ter que la grande muta­tion de la ges­tion publique est, dans un pays comme le nôtre, encore pour demain.

Le fait que la réforme a été pra­ti­que­ment depuis trente ans tou­jours à l’a­gen­da, que la néces­si­té d’une » nou­velle » ges­tion publique est consi­dé­rée comme allant de soi par les orga­nismes inter­na­tio­naux (OCDE en par­ti­cu­lier) et que les résul­tats aient été pour l’ins­tant rela­ti­ve­ment miti­gés nous paraissent sou­le­ver deux ques­tions fon­da­men­tales : existe-t-il un modèle de mana­ge­ment public auquel la réforme réité­rée devrait tendre ? Quels sont les obs­tacles qui se seraient oppo­sés, jus­qu’i­ci, à une véri­table réus­site de la réforme ?

Un métamodèle de gestion publique

Le modèle vers lequel il s’a­gi­rait de tendre n’a jamais été à notre connais­sance véri­ta­ble­ment expli­ci­té ni par les aca­dé­miques pour qui être nor­ma­tif est pra­ti­que­ment un déshon­neur, ni par les pra­ti­ciens inno­va­teurs qui se contentent sou­vent de règles appa­rais­sant comme de bon sens. On peut cepen­dant noter quelques valeurs constantes qui défi­ni­raient les grands prin­cipes de la réforme.

Déjà à l’é­poque de la RCB il était ques­tion de sub­sti­tuer à une » nomo­cra­tie » ou gou­ver­ne­ment par les règles, une » téléo­cra­tie » ou gou­ver­ne­ment par les objec­tifs. Depuis la même idée est réap­pa­rue sous les formes de gou­ver­ner pour des résul­tats (gover­ning for results) ou encore de mana­ge­ment de la per­for­mance. La nou­velle loi orga­nique sur les lois de finances (LOLF) met expli­ci­te­ment l’ac­cent sur cette valeur en exi­geant de chaque minis­tère la mise sur pied d’ob­jec­tifs et d’in­di­ca­teurs de per­for­mance. On est dans une logique met­tant l’ac­cent sur la fonc­tion­na­li­té de l’ac­tion publique et insis­tant sur la légi­ti­ma­tion de celle-ci par le fait qu’elle atteint les objec­tifs pré­vus (effi­ca­ci­té) et sans consom­ma­tion exces­sive de moyens (effi­cience). Effi­ca­ci­té et effi­cience consti­tuant les deux vec­teurs de la performance.

Liée à la recherche de la per­for­mance est celle de la cohé­rence. La per­for­mance demande en effet une irri­ga­tion suf­fi­sante de chaque admi­nis­tra­tion par les objec­tifs stra­té­giques de celle-ci et donc une décli­nai­son des objec­tifs stra­té­giques en une série d’ob­jec­tifs opé­ra­tion­nels sus­cep­tibles de per­mettre à tous les niveaux une mobi­li­sa­tion des efforts du per­son­nel. Cette recherche de la cohé­rence, for­ma­li­sée dans les entre­prises par les dif­fé­rentes formes de mana­ge­ment ou direc­tions par objec­tifs, a été trans­po­sée au niveau des admi­nis­tra­tions sous la forme de struc­tures d’ob­jec­tifs et de pro­grammes à l’é­poque de la RCB, de direc­tion par objec­tifs en diverses occa­sions, elle s’in­carne aujourd’­hui dans l’ar­chi­tec­ture mis­sion, pro­gramme, action, sous-action, requise par la loi organique…

Asso­ciée aus­si à la recherche de per­for­mance est l’i­dée d’une délé­ga­tion ren­for­cée – le pos­tu­lat étant que » la cen­tra­li­sa­tion ça ne marche pas « . Cette délé­ga­tion pou­vant être une délé­ga­tion de fac­to au pro­fit par exemple des bureaux d’ad­mi­nis­tra­tion cen­trale comme une délé­ga­tion de jure au pro­fit de ser­vices décon­cen­trés de l’État.

Recherche de la cohé­rence et volon­té de délé­guer amènent à une for­ma­li­sa­tion des attentes. Dans le pas­sé les centres de res­pon­sa­bi­li­té et les contrats locaux, aujourd’­hui les diverses formes de contrac­tua­li­sa­tion, demain les Pro­jets d’a­mé­lio­ra­tion de la per­for­mance (PAP) exi­gés des minis­tères tra­duisent cette idée de for­ma­li­sa­tion des attentes à l’é­gard des dif­fé­rents niveaux de la sphère admi­nis­tra­tive ou des enga­ge­ments pris par eux.

Per­for­mance, cohé­rence, délé­ga­tion, for­ma­li­sa­tion, le tout n’a de sens que si des infor­ma­tions per­ti­nentes et fiables sur les résul­tats et les coûts aux­quels ils ont été obte­nus existent d’où l’in­sis­tance mise sur les sys­tèmes de contrôle de ges­tion et leurs com­po­santes comp­ta­bi­li­té ana­ly­tique, indi­ca­teurs de repor­ting.

Ce pro­gramme de moder­ni­sa­tion que l’on peut consi­dé­rer comme un méta­mo­dèle incarne une forme de ratio­na­li­té domi­nante dans nos socié­tés et sup­po­sée s’im­po­ser à un haut degré dans la grande entre­prise contem­po­raine ren­contre en tant que tel peu d’op­po­si­tions de prin­cipe. Tout juste cer­tains cercles syn­di­ca­listes assez hos­tiles à toute forme de chan­ge­ment de l’ad­mi­nis­tra­tion y voient-ils une forme de pri­va­ti­sa­tion – pré­ci­sé­ment en rai­son de sa paren­té intel­lec­tuelle avec la ges­tion pri­vée -, mais ils se révèlent, en la matière, assez mino­ri­taires. Le pro­blème vient de ce que la mul­ti­pli­ci­té des vagues de réformes révèle la dif­fi­cul­té de la mise en œuvre d’un véri­table chan­ge­ment dans le mana­ge­ment de nos administrations.

Cette dif­fi­cul­té vient pour nous du fait que l’hy­po­thèse fonc­tion­na­liste plus ou moins impli­cite de l’ac­tion publique sur laquelle se fondent les mou­ve­ments de réforme est trop pauvre, trop réduc­trice de la réa­li­té de l’ac­tion publique.

Une action publique qui ne vise pas seulement à des résultats au regard d’objectifs préétablis

L’ac­tion publique, dans les pays démo­cra­tiques, paraît struc­tu­rée par trois caté­go­ries d’exi­gence que la vie poli­tique impose à nos décideurs.

• La pre­mière est d’o­pé­rer une réduc­tion d’at­tentes, c’est-à-dire de ne rete­nir qu’une par­tie des demandes – innom­brables, chan­geantes et pour par­tie contra­dic­toires – qu’é­mettent les dif­fé­rents groupes du corps social. Il s’a­git d’o­pé­rer des choix par­mi ces demandes et d’ob­te­nir des résul­tats concrets au regard des pro­blèmes aux­quels on a choi­si d’ap­por­ter une solution.
  Le méta­mo­dèle mana­gé­rial qui ins­pire les réformes apporte sans doute une contri­bu­tion de prin­cipe impor­tante à la réponse à cette exigence.
• La deuxième exi­gence est de ne pas pous­ser au déses­poir des groupes sociaux dont les attentes n’ont pas été pri­vi­lé­giées, de ne pas » déses­pé­rer Billan­court « . Cette deuxième exi­gence n’est pas sim­ple­ment éthique, ne tra­duit pas seule­ment une sorte de res­pect de mino­ri­tés par la majo­ri­té, elle est éga­le­ment et de façon plus tri­viale une forme d’é­vi­te­ment du risque, risque d’ex­plo­sion sociale, de para­ly­sie plus ou moins impor­tante de sec­teurs éco­no­miques, risque élec­to­ral. Pour les poli­tistes elle se tra­duit par l’é­la­bo­ra­tion de poli­tiques dont les prin­cipes, les réfé­ren­tiels vont à l’en­contre des réfé­ren­tiels domi­nants. Elle peut se tra­duire éga­le­ment par un cer­tain flou dans l’é­non­cé des choix opé­rés, par une cer­taine dilu­tion de ces choix (sau­pou­drage de cré­dits plu­tôt que cen­trage de ceux-ci)…
  Le tra­vail d’ex­pli­ci­ta­tion, de cla­ri­fi­ca­tion, d’ex­pres­sion de la ratio­na­li­té – au sens d’in­sis­tances sur les liens de cause à effet entre ce que l’ad­mi­nis­tra­tion fait et ce qu’elle vise comme résul­tat – de l’ac­tion publique inhé­rente au modèle méta­ma­na­gé­rial va direc­te­ment à l’en­contre de cer­taines formes répan­dues de réponses à cette deuxième exigence.
• La troi­sième exi­gence est, pour retour­ner l’ex­pres­sion de Max Weber, l’en­chan­te­ment du réel.

Le res­pon­sable poli­tique ne peut se conten­ter de faire, il faut qu’il fasse adhé­rer à un pro­jet, un des­sein, une façon de pen­ser com­por­tant obli­ga­toi­re­ment une part d’u­to­pie, une part de rêve. Cette part doit être sus­cep­tible de sor­tir de temps en temps cha­cun des strictes contraintes de son uni­vers quo­ti­dien. On note­ra, a contra­rio, que l’homme poli­tique prag­ma­tique est faci­le­ment cri­ti­qué » parce qu’il ne nous fait pas rêver « .

De cette troi­sième exi­gence découle l’im­por­tance du dis­cours, du verbe dans la vie publique. Ce n’est pas un hasard si la com­mu­ni­ca­tion moderne est l’as­pect du mana­ge­ment qui a été le plus vite et le plus com­plè­te­ment adop­té par les déci­deurs – et si les ser­vices de com­mu­ni­ca­tion sont sou­vent sor­tis de l’ad­mi­nis­tra­tion pro­pre­ment dite pour être rat­ta­chés au cabi­net, au politique.

Quant à notre méta­mo­dèle mana­gé­rial il se révèle peu per­ti­nent comme réponse à cette troi­sième exi­gence, puis­qu’il est par nature ter­ri­ble­ment prag­ma­tique et qu’il oppose la neu­tra­li­té voire la froi­deur des chiffres – qui sous le nom d’in­di­ca­teurs et d’ob­jec­tifs cibles consti­tuent sa véri­table char­pente – au lyrisme et à toutes les formes d’ap­proxi­ma­tions et d’ar­ran­ge­ment que per­met le dis­cours. Le méta­mo­dèle mana­gé­rial désa­cra­lise, démy­thi­fie, là où la sacra­li­sa­tion et là où la créa­tion et l’en­tre­tien des mythes font par­tie de la règle du jeu.

Discipliner le pouvoir ou réussir le découplage ?

Pour faire court énon­çons donc qu’il existe une anti­no­mie au moins par­tielle entre la » ratio­na­li­té » poli­tique se mani­fes­tant par les trois exi­gences que l’on vient suc­cinc­te­ment de décrire et la » ratio­na­li­té » mana­gé­riale que s’ef­force de véhi­cu­ler le méta­mo­dèle briè­ve­ment pré­sen­té plus haut. La ques­tion est alors » com­ment le méta­mo­dèle peut-il être mis en œuvre avec suc­cès ? » et la réponse pre­mière appa­raît comme » par la dis­ci­pline du pouvoir » !

Cette réponse est en appa­rence pro­vo­ca­trice autant que para­doxale puis­qu’elle paraît faire fi de la légi­ti­mi­té et elle va à l’en­contre de l’i­dée assez répan­due que la moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique est un pro­blème en grande par­tie tech­nique et consis­tant par ailleurs à conver­tir la masse des fonc­tion­naires à une culture de gestion.

Remar­quons cepen­dant que dans les réformes étran­gères les plus mar­quantes la dis­ci­pline du pou­voir s’est concré­ti­sée de façon orga­nique. La bana­li­sa­tion du fonc­tion­ne­ment en agence (par exemple en Nou­velle-Zélande) avec l’ins­tau­ra­tion d’une sépa­ra­tion de prin­cipe entre un minis­tère diri­gé par un homme poli­tique et éla­bo­ra­teur de poli­tiques et une agence diri­gée par un mana­geur et met­teur en œuvre tra­duit le renon­ce­ment du poli­tique à vou­loir maî­tri­ser l’en­semble de la chaîne de l’ac­tion publique. Elle revient fon­da­men­ta­le­ment à limi­ter le champ de la ratio­na­li­té poli­tique en restrei­gnant – en prin­cipe – l’in­ter­face entre celle-ci et la ratio­na­li­té mana­gé­riale au choix du diri­geant de l’a­gence, à son cahier des charges ain­si qu’au contrat pas­sé entre l’a­gence et le ministère.

Lorsque cette solu­tion orga­nique n’est pas rete­nue, l’ap­pli­ca­tion du modèle méta­ma­na­gé­rial est confiée à des pro­cé­dures de por­tée juri­dique très diverses. La vision opti­miste des choses pour la France, aujourd’­hui, consiste à sou­li­gner que le modèle méta­ma­na­gé­rial est por­té par la LOLF, c’est-à-dire qu’il béné­fi­cie du sta­tut juri­dique le plus éle­vé après la Consti­tu­tion et qu’il est asso­cié à l’al­lo­ca­tion bud­gé­taire, acte fon­da­men­tal s’il en est, de la ges­tion publique au concret. Il n’en reste pas moins que la dis­ci­pline qu’im­pose la LOLF est une dis­ci­pline impo­sée aux admi­nis­tra­tions, non au politique.

Or c’est du poli­tique seul que dépend qu’il y ait des véri­tables objec­tifs pour les mis­sions pro­grammes et actions pré­sen­tés par un minis­tère et non des objec­tifs flous. C’est du poli­tique qu’il dépend que l’ac­tion d’un minis­tère ou de l’une de ses com­po­santes soit jugée sur la situa­tion au regard d’un indi­ca­teur met­tant sous contrôle sa res­pon­sa­bi­li­té et non pas sur des inci­dents avec tel ou tel groupe social ou sur l’oc­cur­rence d’un risque que la recherche de la per­for­mance aura fait prendre. C’est du poli­tique encore qu’il dépend que la dis­cus­sion bud­gé­taire au Par­le­ment se fonde sur les pro­jets et rap­ports d’a­mé­lio­ra­tion de la per­for­mance et pas sur tel ou tel pro­blème local ou corporatiste…

En d’autres termes le sta­tut éle­vé de la pro­cé­dure et son conte­nu sont de bonnes choses, ils ne sont pas suf­fi­sants pour assu­rer que les règles de la LOLF seront, bien plus qu’un moule dans lequel il convient de s’ins­crire, un véri­table vec­teur de chan­ge­ment. La force de la LOLF comme élé­ment struc­tu­rant la ges­tion publique, sa cré­di­bi­li­té auprès des fonc­tion­naires, petits et grands, comme déter­mi­nant des règles du jeu de la ges­tion publique dépen­dra du com­por­te­ment de l’exé­cu­tif comme du législatif.

Ce fai­sant n’a­dop­tons-nous pas une optique trop » macro » et pas assez » micro » ? N’ac­cor­dons-nous pas trop d’im­por­tance au som­met de la pyra­mide et pas assez à l’af­fer­mis­se­ment de la ges­tion de la masse des admi­nis­tra­tions cen­trales, des ser­vices décon­cen­trés comme des éta­blis­se­ments publics ? N’existe-t-il pas en France tout un cou­rant de la lit­té­ra­ture de la ges­tion publique pour sou­li­gner les ini­tia­tives, les actions de pro­grès, l’ap­pé­tence d’i­ni­tia­tive que mani­feste une bonne par­tie des fonc­tion­naires ? N’existe-t-il pas indé­pen­dam­ment de la LOLF des invi­ta­tions au chan­ge­ment comme, par exemple, l’o­bli­ga­tion faite au minis­tère par un Comi­té inter­mi­nis­té­riel à la réforme de l’É­tat de déve­lop­per des sys­tèmes de contrôle de gestion ?

La réa­li­té des actions pous­sant à un déve­lop­pe­ment de prin­cipes et d’une culture de ges­tion de même que la fer­ti­li­té du ter­rain dans de nom­breux pans de l’ad­mi­nis­tra­tion ne font aucun doute. Le pro­blème est alors celui de l’im­plan­ta­tion de sys­tèmes ins­pi­rés du méta­mo­dèle de ges­tion publique à des niveaux plus modestes que celui de l’in­té­gra­li­té d’un minis­tère et des fac­teurs de péren­ni­té de tels sys­tèmes. À notre sens cette péren­ni­té requiert trois condi­tions cumulatives :

• un tra­vail en pro­fon­deur pour que expli­ci­ta­tion et quan­ti­fi­ca­tion des objec­tifs des résul­tats et des coûts appa­raissent comme une tra­duc­tion réelle de ce que vivent les niveaux concer­nés, de leurs pré­oc­cu­pa­tions et de leurs res­pon­sa­bi­li­tés réelles ; à défaut le sys­tème de ges­tion appa­raî­tra comme péri­phé­rique, mar­gi­nal, voire comme une nou­velle forme de gad­get managérial ;
• un sys­tème d’in­for­ma­tions sur les résul­tats c’est-à-dire extracomp­table capable d’a­li­men­ter de façon fiable les indi­ca­teurs rete­nus. Faute de quoi le sys­tème s’ar­rête ou l’on en revient à des indi­ca­teurs choi­sis en fonc­tion des infor­ma­tions dis­po­nibles au départ, c’est-à-dire à contrô­ler ce qui est contrô­lable et non ce qui est pertinent ;
• un sys­tème de récom­pense de la per­for­mance qui réclame d’a­bord une recon­nais­sance du sys­tème de la rému­né­ra­tion au mérite mais qui réclame aus­si que le mérite soit assi­mi­lé pour la plus grande part à la per­for­mance telle qu’elle découle des indi­ca­teurs de per­for­mance rete­nus dans le sys­tème de repor­ting au pro­fit de la hié­rar­chie. Cette der­nière condi­tion sup­pose que l’on admette un cer­tain décou­plage entre la façon dont on est jugé au plus haut niveau de la hié­rar­chie – c’est-à-dire d’une façon qui ne cor­res­pond pas seule­ment à la pre­mière exi­gence de l’ac­tion publique – et la façon dont on juge ses col­la­bo­ra­teurs. Ce décou­plage n’est pas impos­sible mais il est psy­cho­lo­gi­que­ment dif­fi­cile et sup­pose un tra­vail consi­dé­rable sur le sys­tème d’ap­pré­cia­tion de la performance.

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