L’administration électronique

» L’u­sage des tech­no­lo­gies de l’in­for­ma­tion et de la com­mu­ni­ca­tion (TIC) et en par­ti­cu­lier de l’In­ter­net en tant qu’ou­til visant à mettre en place une admi­nis­tra­tion de meilleure qua­li­té » – défi­ni­tion de l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique don­née par l’OCDE – consti­tue une pré­oc­cu­pa­tion majeure dans les pays développés.
Gage de meilleurs ser­vices ren­dus aux usa­gers de l’ad­mi­nis­tra­tion, d’une meilleure effi­ca­ci­té de celle-ci pour un coût glo­bal net­te­ment infé­rieur, l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique appa­raît tout autant comme une oppor­tu­ni­té que comme une nécessité.

L’é­mer­gence des tech­no­lo­gies de l’in­for­ma­tion et de la com­mu­ni­ca­tion (TIC) à par­tir des années quatre-vingt-dix a fait naître le concept d’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique. Sou­vent per­çue comme la déli­vrance de nou­veaux ser­vices dis­po­nibles via l’In­ter­net, l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique va de fait bien au-delà. Elle cor­res­pond à l’u­ti­li­sa­tion des TIC dans les admi­nis­tra­tions, avec une influence sur les échanges avec les usa­gers comme dans les rela­tions internes ou inter­ins­ti­tu­tion­nelles. Elle ren­voie donc à la pro­blé­ma­tique d’en­semble des sys­tèmes d’in­for­ma­tion, c’est-à-dire à l’or­ga­ni­sa­tion des échanges d’in­for­ma­tions entre les dif­fé­rents élé­ments consti­tu­tifs du sys­tème glo­bal. En ce sens, elle est au cœur de la sim­pli­fi­ca­tion admi­nis­tra­tive et de la réforme de l’É­tat car elle induit une remise à plat des pro­cé­dures, des textes juri­diques, de l’or­ga­ni­sa­tion admi­nis­tra­tive et auto­rise de nou­veaux ser­vices grâce aux fonc­tion­na­li­tés. Il ne s’a­git donc pas de ques­tions infor­ma­tiques, » d’intendance « .

En com­pa­rai­son avec la plu­part de ses voi­sins, la France s’est enga­gée avec retard dans l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique, et sans réelle coor­di­na­tion. À côté de grands pro­jets tels que Coper­nic du Mine­fi ou Sesam-Vitale et Net-entre­prises, pour la sphère san­té-social, les pro­jets de télé­ser­vices sont nom­breux mais iso­lés, et abou­ti­raient inévi­ta­ble­ment à un » maquis élec­tro­nique » repro­dui­sant la com­plexi­té institutionnelle.

L’administration électronique, où comment l’arrivée d’outils technologiques nouveaux induit le passage d’une logique institutionnelle à une logique de services

L’ad­mi­nis­tra­tion est appré­hen­dée ici dans toutes ses com­po­santes (agent public, admi­nis­tra­tions cen­trales, ser­vices décon­cen­trés, col­lec­ti­vi­tés, orga­nismes sous tutelle, autres ser­vices publics). L’u­sa­ger est enten­du au sens large : le citoyen, la per­sonne morale (l’en­tre­prise), l’association.

Les points de ren­contre entre l’u­sa­ger et le ser­vice public sont aujourd’­hui variés pour des démarches de natures dif­fé­rentes (demandes d’al­lo­ca­tions fami­liales, de per­mis de construire, de carte d’i­den­ti­té, décla­ra­tion de chan­ge­ment d’a­dresse, ges­tion de car­rière, paie­ment des impôts en ligne, etc.). L’u­sa­ger se voit deman­der à chaque fois une mul­ti­tude d’in­for­ma­tions. Ces mul­tiples demandes iden­tiques sont dues pour l’es­sen­tiel à deux facteurs :

• le cloi­son­ne­ment des ser­vices en » silos » ins­ti­tu­tion­nels et fonc­tion­nels verticaux ;
• la grande dif­fi­cul­té (et le plus sou­vent l’im­pos­si­bi­li­té) pour les agents publics à trou­ver rapi­de­ment l’in­for­ma­tion au sein des admi­nis­tra­tions, y com­pris la leur : il est donc plus simple et plus rapide de deman­der à l’u­sa­ger de four­nir les élé­ments néces­saires, fût-ce une énième fois.

Par ailleurs, l’ad­mi­nis­tra­tion ne traite pas les dos­siers de quelques pro­fils types, mais, bien au contraire, d’une mul­ti­tude de sol­li­ci­teurs. Selon sa situa­tion, chaque usa­ger endosse tour à tour, ou même simul­ta­né­ment, plu­sieurs de ces profils.

Les TIC per­mettent de dépas­ser le modèle actuel, basé sur des contraintes orga­ni­sa­tion­nelles ren­dant obli­ga­toire cette struc­tu­ra­tion ins­ti­tu­tion­nelle, pour entrer dans une logique de ser­vices. Cette logique de ser­vices s’ap­plique aux usa­gers, de façon à répondre à leurs besoins et à » inter­na­li­ser » autant que faire se peut la com­plexi­té ins­ti­tu­tion­nelle. Mais elle s’ap­plique éga­le­ment aux agents publics, ain­si qu’aux administrations.

En outre, les départs mas­sifs de fonc­tion­naires à la retraite dans les toutes pro­chaines années imposent une auto­ma­ti­sa­tion à marche for­cée d’un cer­tain nombre de pro­ces­sus, si l’É­tat sou­haite pou­voir conti­nuer à assu­rer ses mis­sions actuelles. Le déve­lop­pe­ment de l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique n’est donc pas un élé­ment de confort ou de mode mais un impé­ra­tif vital et immédiat.

Sou­li­gnons éga­le­ment que l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique ne se résume pas à l’ad­mi­nis­tra­tion sur l’In­ter­net : elle contri­bue à l’a­mé­lio­ra­tion des rela­tions avec les usa­gers, en met­tant à la dis­po­si­tion des agents publics de ter­rain les res­sources infor­ma­tion­nelles et les outils de trai­te­ment requis pour répondre effi­ca­ce­ment et avec célé­ri­té aux démarches de toute nature, qu’elles s’ex­priment par voie pos­tale, télé­pho­nique, élec­tro­nique ou visite physique.

L’administration électronique : un potentiel important de services à forte valeur ajoutée

Les TIC, uti­li­sées dans le cadre d’un ensemble de sys­tèmes d’in­for­ma­tion cohé­rents et inter­opé­rants, per­mettent d’of­frir des niveaux de ser­vices à plus forte valeur ajou­tée que ceux de l’ad­mi­nis­tra­tion » clas­sique « . Elles per­mettent notamment :

• de per­son­na­li­ser la rela­tion avec l’u­sa­ger en déve­lop­pant un envi­ron­ne­ment et un ser­vice d’ac­cueil et de prise en charge du citoyen, qui soit opé­ra­tion­nel dès l’ins­tant où ce der­nier entre en contact avec un ser­vice public pour obte­nir une infor­ma­tion, accom­plir une for­ma­li­té ou béné­fi­cier d’une pres­ta­tion sociale ;
• de mas­quer la com­plexi­té de l’ad­mi­nis­tra­tion et des pro­cé­dures asso­ciées en pré­sen­tant à l’u­sa­ger une inter­face sim­pli­fiée et com­mune pour tous ses accès à l’ad­mi­nis­tra­tion. En effet, l’u­sa­ger de l’ad­mi­nis­tra­tion inter­vient à dif­fé­rents titres et sou­haite dis­po­ser d’ou­tils trans­ver­saux avec la même ergo­no­mie pour faire toutes ses démarches ;
• de sim­pli­fier le pro­ces­sus de ren­sei­gne­ment des for­mu­laires admi­nis­tra­tifs en évi­tant à l’u­sa­ger la resai­sie d’in­for­ma­tions et la four­ni­ture répé­tée de jus­ti­fi­ca­tifs, par l’ac­cès des agents publics habi­li­tés aux infor­ma­tions per­ti­nentes déte­nues par leur admi­nis­tra­tion ou une autre ;
• de don­ner les moyens au citoyen de conser­ver la maî­trise de son dos­sier et d’en connaître à tout moment l’é­tat d’a­van­ce­ment et le calen­drier de trai­te­ment. Cela sup­pose d’or­ga­ni­ser (voire de repen­ser) de manière très pré­cise le che­mi­ne­ment et le trai­te­ment des dos­siers à l’in­té­rieur de l’ad­mi­nis­tra­tion, la syn­chro­ni­sa­tion des inter­ven­tions de chaque ser­vice com­pé­tent, la véri­fi­ca­tion des points de pas­sage obli­gés et de mettre en place des contrôles des délais de trai­te­ment. Cela néces­site éga­le­ment de dis­po­ser des infra­struc­tures adap­tées au sein de chaque admi­nis­tra­tion, afin que celles-ci soient tech­ni­que­ment capables de per­mettre des échanges d’in­for­ma­tions simples, rapides, peu coû­teux et sécurisés ;
• de réduire sen­si­ble­ment les délais de réponse aux demandes des usa­gers, en se confor­mant aux dis­po­si­tions de la loi DCRA, par une remise à plat et une auto­ma­ti­sa­tion des pro­ces­sus de traitement.

L’un des objec­tifs majeurs de la nou­velle étape de déve­lop­pe­ment de l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique est de pas­ser d’un trai­te­ment ano­nyme (l’u­sa­ger » se résume » à un numé­ro de dos­sier) à un trai­te­ment indi­vi­dua­li­sé, cen­tré sur les besoins réels et indi­vi­duels de chaque usa­ger et sous son contrôle, dans le cadre d’une rela­tion pri­vi­lé­giée avec les ser­vices publics.

Un outil majeur de modernisation des administrations

En outre, l’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique est indis­pen­sable à la moder­ni­sa­tion du fonc­tion­ne­ment interne de l’É­tat. Au-delà de la satis­fac­tion des usa­gers, il est sou­hai­table d’ac­cé­lé­rer le pro­ces­sus déci­sion­nel concer­nant les poli­tiques publiques et ce à tra­vers ses dif­fé­rentes étapes : concep­tion, mise en œuvre et éva­lua­tion. En effet, la mise en œuvre de la nou­velle consti­tu­tion bud­gé­taire de l’É­tat va bou­le­ver­ser l’or­ga­ni­sa­tion et la qua­li­té du tra­vail des admi­nis­tra­tions ; le trai­te­ment auto­ma­ti­sé de l’in­for­ma­tion doit consti­tuer, pour cette poli­tique, un ins­tru­ment essentiel.

Compte tenu des évo­lu­tions tech­niques et cultu­relles, l’é­change des docu­ments offi­ciels, sous forme numé­rique, entre les ser­vices est désor­mais iné­luc­table et requiert une orga­ni­sa­tion de tra­vail inter­mi­nis­té­riel ou inter­ser­vices appro­priée. Cette orga­ni­sa­tion doit s’ap­puyer notam­ment sur des réseaux sécu­ri­sés, des boîtes aux lettres fonc­tion­nelles, des sys­tèmes com­muns d’ac­cu­sé de récep­tion, de tra­ça­bi­li­té, de signa­ture élec­tro­nique afin de géné­ra­li­ser le tra­vail coopé­ra­tif et d’i­den­ti­fier avec pré­ci­sion les res­pon­sa­bi­li­tés de cha­cun des intervenants.

L’ad­mi­nis­tra­tion élec­tro­nique pour­rait per­mettre, dans une réflexion déga­gée de tout tabou, de repen­ser tota­le­ment les moda­li­tés d’or­ga­ni­sa­tion des admi­nis­tra­tions. Un pre­mier niveau, local, pour­rait être consti­tué de points d’ac­cueil poly­va­lents (éven­tuel­le­ment confié aux com­munes), com­po­sés d’a­gents for­més à l’u­ti­li­sa­tion des télé­ser­vices, à l’as­sis­tance et au conseil aux usa­gers. Un deuxième niveau serait consa­cré au trai­te­ment des dos­siers, avec la consti­tu­tion de plates-formes d’ex­per­tise au niveau régio­nal, inter­ré­gio­nal ou natio­nal selon les sujets. Un troi­sième niveau, natio­nal, serait char­gé de l’é­la­bo­ra­tion de la stra­té­gie, de sui­vi et de l’é­va­lua­tion des poli­tiques publiques.

Dans ce sché­ma, la dis­po­ni­bi­li­té d’un ser­vice public au niveau local ne dépen­drait plus de l’exis­tence d’un réseau ins­ti­tu­tion­nel phy­si­que­ment repré­sen­té. Une meilleure pré­sence des ser­vices publics pour­rait être garan­tie sur l’en­semble du ter­ri­toire, avec une éco­no­mie de moyens.

Les conditions de réussite de l’administration électronique

Quel que soit le mode orga­ni­sa­tion­nel rete­nu, les effets béné­fiques de l’administration élec­tro­nique ne se feront sen­tir que si quelques condi­tions sont réunies. On peut les ras­sem­bler sous quatre items :

1) une volon­té poli­tique forte et constante impulse et sou­tient la démarche d’ensemble et les dif­fé­rents pro­jets, notam­ment en ce qui concerne les moyens mis en œuvre pour mener l’ensemble du pro­gramme. Ce point semble à pré­sent acquis, comme en attestent les vœux du Pré­sident de la Répu­blique aux corps consti­tués le 7 jan­vier der­nier et les orien­ta­tions annon­cées par le gou­ver­ne­ment le 2 février ;

2) une confiance par­ta­gée. Cette notion ren­voie aux craintes légi­times d’atteintes aux liber­tés indi­vi­duelles sur l’autel de l’efficacité et de la sim­pli­ci­té. Là encore, les annonces du gou­ver­ne­ment et l’association étroite de la CNIL per­met­tront de pro­fi­ter de l’amélioration de la sécu­ri­té et de la trans­pa­rence per­mises par les outils mis à disposition ;

3) une concer­ta­tion constante et appro­fon­die avec l’ensemble des acteurs : les usa­gers, les agents publics, les admi­nis­tra­tions, les indus­triels, les pays euro­péens, etc. ;

4) enfin et peut-être sur­tout, il est essen­tiel que soit assu­rée la conduite du chan­ge­ment auprès des agents publics, à tous les niveaux de la hié­rar­chie. Le sec­teur pri­vé est bien au fait de ces contraintes, et c’est la rai­son pour laquelle le gou­ver­ne­ment a déci­dé d’affecter à la conduite du chan­ge­ment 1% de la masse sala­riale, soit envi­ron 1 mil­liard d’euros par an.

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En conclu­sion, l’administration élec­tro­nique est un des élé­ments cen­traux de la sim­pli­fi­ca­tion admi­nis­tra­tive pour les usa­gers, mais éga­le­ment pour les agents publics. Elle est éga­le­ment un for­mi­dable outil de réforme de l’État et, plus lar­ge­ment, des ser­vices publics. Notam­ment les gains de pro­duc­ti­vi­té qu’elle induit per­met­tront en outre de retrou­ver des marges de manœuvre sur le plan financier.

Le gou­ver­ne­ment, conscient de ce bou­le­ver­se­ment, a créé en février 2003 l’Agence pour le déve­lop­pe­ment de l’administration élec­tro­nique (ADAE) pour impul­ser et coor­don­ner les actions des dif­fé­rentes admi­nis­tra­tions en la matière. Il a arrê­té, le 9 février 2004, un plan stra­té­gique de l’administration élec­tro­nique (dit “ ADELE ” pour ADmi­nis­tra­tion ELEc­tro­nique) pour les années 2004–2007 et le plan d’action qui l’accompagne. Ces orien­ta­tions poli­tiques ont voca­tion à per­mettre à notre pays de reve­nir aux avant-postes de ces muta­tions et d’en reti­rer le maxi­mum de béné­fices pour ses citoyens, ses agents publics, les finances publiques, ses entre­prises et plus lar­ge­ment pour son attractivité.

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