Une réponse globale aux questions de climat et d’énergie

Faire de l’Eu­rope un acteur majeur pour la mise en place de sys­tèmes éner­gé­tiques plus sûrs et plus durables exige que chaque res­pon­sable poli­tique anti­cipe les vul­né­ra­bi­li­tés de sa situa­tion éner­gé­tique, opti­mise ses capa­ci­tés à faire face en cas de crise, iden­ti­fie si les sources d’ap­pro­vi­sion­ne­ment sont fiables et pérennes, le tout dans une dyna­mique de réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre.
Ces ques­tions se posent à tous les pays du monde.
Il est essen­tiel que la stra­té­gie euro­péenne s’at­tache à faire conver­ger les pro­ces­sus de négo­cia­tions en cours sur le chan­ge­ment cli­ma­tique et la sécu­ri­té énergétique.

Antoine-Tris­tan Mocil­ni­kar (X86), ingé­nieur en chef des Mines, doc­teur de l’u­ni­ver­si­té de Paris IX Dau­phine, est aujourd’hui conseiller éner­gie auprès du délé­gué inter­mi­nis­té­riel au Déve­lop­pe­ment durable.
Jean Lamy est conseiller des Affaires étran­gères, sous-direc­teur de l’énergie, des trans­ports et des infra­struc­tures à la Direc­tion des affaires éco­no­miques et finan­cières du minis­tère des Affaires étrangères.

Les opi­nions expri­mées par les auteurs le sont à titre per­son­nel et n’engagent pas les ins­ti­tu­tions aux­quelles ils appartiennent.

Le Conseil euro­péen des 8 et 9 mars 2007 a adop­té un plan d’ac­tion ambi­tieux pour « une poli­tique inté­grée en matière de cli­mat et d’éner­gie ». Plu­sieurs des orien­ta­tions du Conseil euro­péen devraient trou­ver leur tra­duc­tion juri­dique lors de la Pré­si­dence fran­çaise de l’U­nion au deuxième semestre 2008. En mon­trant l’exemple, les Euro­péens cherchent à prendre la direc­tion d’une réponse glo­bale, mais doivent ins­crire leur stra­té­gie éner­gie-cli­mat dans un cadre plus large, tenant compte en par­ti­cu­lier de ce que disent sur ces sujets les autres pays, notam­ment les États-Unis et les grands pays émergents.

Énergie et climat

L’Europe agit déjà
Les trai­tés euro­péens ini­tiaux ne com­por­taient aucun cha­pitre spé­ci­fique consti­tuant une poli­tique éner­gé­tique glo­bale. Tou­te­fois, au cours du temps, une série d’éléments s’est agré­gée. Le sujet de l’énergie est au centre du trai­té Eur­atom qui s’est concen­tré sur le sec­teur nucléaire. De nom­breux textes ont été adop­tés pour la créa­tion d’un mar­ché unique du gaz et de l’électricité, mais aus­si pour ren­for­cer la sécu­ri­té d’approvisionnement, sur les réseaux tran­seu­ro­péens de trans­port d’énergie. L’Union a mis en place des dia­logues et par­te­na­riats avec des pays tiers dans le domaine de l’énergie et de la lutte contre le chan­ge­ment cli­ma­tique. Des finan­ce­ments euro­péens visent à faci­li­ter la tran­si­tion vers des sys­tèmes éner­gé­tiques plus durables.

Le lien entre éner­gie et cli­mat est bâti autour de l’ob­jec­tif stra­té­gique d’une limi­ta­tion en 2050 de la tem­pé­ra­ture moyenne mon­diale à 2 °C par rap­port aux niveaux de l’é­poque pré­in­dus­trielle. À cet effet, le Conseil euro­péen fixe l’ob­jec­tif prin­ci­pal pour l’U­nion dans son ensemble, d’i­ci 2020, d’une réduc­tion de 20 % des émis­sions de gaz à effet de serre par rap­port à 1990¹.

Puisque près de 80 % des émis­sions de gaz à effet de serre d’o­ri­gine anthro­pique pro­viennent de la façon dont l’éner­gie est pro­duite et, sur­tout, consom­mée, les autres objec­tifs défi­nis par l’U­nion euro­péenne pour atteindre l’ob­jec­tif prin­ci­pal de réduc­tion des émis­sions concernent tous le sec­teur de l’éner­gie, soit, d’i­ci 2020 : une réduc­tion de 20 % de la consom­ma­tion d’éner­gie par rap­port au scé­na­rio ten­dan­ciel, une pro­por­tion de 20 % d’éner­gies renou­ve­lables dans la consom­ma­tion d’éner­gie et une pro­por­tion de 10 % de bio­car­bu­rants. La répar­ti­tion des efforts concer­nant tant la réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre que la pro­por­tion des éner­gies renou­ve­lables fait l’ob­jet de négo­cia­tions au sein de l’Union.

Un enjeu collectif

Évi­ter une élé­va­tion totale de tem­pé­ra­ture de plus de 2 °C néces­site de divi­ser par deux les émis­sions de gaz à effet de serre, alors que la ten­dance est au doublement

Le qua­trième rap­port du GIEC (Groupe d’ex­perts inter­gou­ver­ne­men­tal sur l’é­vo­lu­tion du cli­mat), publié en 2007, consi­dère que « le réchauf­fe­ment du sys­tème cli­ma­tique est sans équi­voque » et qu’il est « dû à l’aug­men­ta­tion obser­vée des concen­tra­tions des gaz à effet de serre anthro­piques ».

Au chan­ge­ment cli­ma­tique avé­ré qui voit s’ac­croître le nombre de phé­no­mènes cli­ma­tiques aggra­vés s’a­joutent de poten­tiels dépla­ce­ments de popu­la­tion, des crises liées aux res­sources ali­men­taires et des dan­gers sani­taires. C’est donc aus­si un enjeu de sécu­ri­té col­lec­tive, ce qui conduit de plus en plus les res­pon­sables poli­tiques à évo­quer désor­mais la notion de « sécu­ri­té cli­ma­tique », en regard de celle de « sécu­ri­té énergétique ».

L’ob­jec­tif de ne pas dépas­ser le seuil cri­tique de 2 °C de réchauf­fe­ment glo­bal s’im­pose à tous. Il fau­dra donc agir rapi­de­ment et enclen­cher une logique de baisse réso­lue des émis­sions dans les quinze années qui viennent. Il faut maî­tri­ser les consom­ma­tions et géné­ra­li­ser les sys­tèmes de pro­duc­tion non émet­teurs de car­bone fossile.

Le défi est d’au­tant plus grand que la demande mon­diale de l’éner­gie – pre­mière ori­gine de contri­bu­tion aux émis­sions – croît à rai­son de 2 % par an, et ce de manière stable. Aujourd’­hui près de 2 mil­liards d’in­di­vi­dus n’ont pas accès à l’éner­gie. L’ir­rup­tion de l’A­sie, en par­ti­cu­lier de la Chine et de l’Inde, rend irréa­liste un arrêt bru­tal de cette crois­sance, même si les pays indus­tria­li­sés se mettent beau­coup plus dras­ti­que­ment à éco­no­mi­ser l’énergie.

Une répar­ti­tion des efforts
Selon les pro­po­si­tions de l’Agence inter­na­tio­nale de l’énergie, à l’horizon 2050, les efforts en termes de par­ti­ci­pa­tion aux efforts totaux de réduc­tion de dioxyde de car­bone se reportent sur l’efficacité éner­gé­tique à hau­teur de 45 %, sur les tech­no­lo­gies de cap­tage et sto­ckage à hau­teur de 20 % (12 % dans le sec­teur élec­trique, 5 % dans l’industrie et 3 % dans le sec­teur des hydro­car­bures), sur les renou­ve­lables à hau­teur de 16 % (6 % grâce aux bio­car­bu­rants, 2 % à l’hydraulique, 2 % pour la bio­masse et 6 % pour les autres éner­gies renou­ve­lables) et sur le nucléaire à hau­teur de 6 %.
Le solde de 12 % cor­res­pond à des sub­sti­tu­tions d’énergie. Il importe de miser sur toutes les tech­no­lo­gies et d’agir tant du côté de l’offre que de la demande d’énergie.

Assurer la sécurité d’approvisionnement

Des poli­tiques volontaristes
Qu’il s’agisse de répondre au défi du chan­ge­ment cli­ma­tique ou à celui de la sécu­ri­té éner­gé­tique, les réponses ne sont pas uniques, ni seule­ment tech­no­lo­giques. Elles néces­sitent, au niveau natio­nal, la mise en oeuvre de poli­tiques publiques volon­ta­ristes, pros­pec­tives et res­pon­sables, de même qu’une coopé­ra­tion inter­na­tio­nale accrue, afin que les contraintes et les objec­tifs des uns et des autres convergent.

Appa­raît alors une pro­blé­ma­tique renou­ve­lée de sécu­ri­té d’ap­pro­vi­sion­ne­ment, voire de sécu­ri­té au sens clas­sique du terme. Les res­sources éner­gé­tiques seront de plus en plus dis­pu­tées. Elles deviennent, de manière durable, un élé­ment essen­tiel de la poli­tique étran­gère des États. Il en résulte de nou­velles ten­sions sur les prix et de nou­veaux cli­vages pou­vant nour­rir de nou­veaux différends.

Com­ment, au XXI^e siècle, rele­ver le défi de la sécu­ri­té éner­gé­tique ? Les maîtres-mots de la réponse sont, comme le dicte le bon sens : plus de capa­ci­tés (de pro­duc­tion, de sto­ckage) ; plus de diver­si­té (voies d’ap­pro­vi­sion­ne­ment, gamme des éner­gies uti­li­sées), plus de trans­pa­rence et de pré­vi­si­bi­li­té (don­ner aux inves­tis­seurs la visi­bi­li­té dont ils ont besoin), plus de flexi­bi­li­té (notam­ment dans les usages de l’éner­gie, pour pou­voir se repor­ter sur des solu­tions alter­na­tives) et une meilleure coor­di­na­tion en cas de crise (réagir de façon concer­tée, har­mo­ni­ser les plans d’ur­gence, avoir des normes com­munes de sécu­ri­té des réseaux).

Organiser la gouvernance afin d’orienter l’investissement privé

Les enjeux en termes finan­ciers sont consi­dé­rables. Les inves­tis­se­ments néces­saires pour satis­faire la demande, rien que dans les sec­teurs de l’élec­tri­ci­té, du gaz, du pétrole et du char­bon, s’é­lèvent à 20 000 mil­liards de dol­lars sur la période 2005–2030. Il n’est pas pos­sible d’i­ma­gi­ner que seuls les États finan­ce­ront ces dépenses avec des fonds publics. Ce sont les entre­prises qui seront en pre­mière ligne avec des fonds essen­tiel­le­ment privés.

Le rôle des poli­tiques publiques est donc de trans­for­mer le cadre régle­men­taire et les condi­tions des mar­chés afin d’o­rien­ter les inves­tis­se­ments vers les bons choix pour la collectivité.

Il convient alors de bien iden­ti­fier qui doit faire quoi, au niveau natio­nal, inter­na­tio­nal et régio­nal, entre déci­deurs publics et opé­ra­teurs du sec­teur pri­vé. Cette arti­cu­la­tion des actions entre les dif­fé­rents acteurs est essen­tielle, car, bien conçue, elle don­ne­ra de la visi­bi­li­té aux acteurs. Il s’a­git de per­mettre aux entre­prises de prendre les bonnes déci­sions d’in­ves­tis­se­ment, sans le faire au détri­ment de la sécu­ri­té éner­gé­tique ou à un coût exces­sif qui ferait perdre en compétitivité.

Réguler l’action

Inci­ta­tions et contreparties
Dans le domaine des éner­gies renou­ve­lables, les États membres vont négo­cier dans le cadre com­mu­nau­taire des cibles natio­nales, mais il revien­dra ensuite à chaque gou­ver­ne­ment d’opter pour la poli­tique et les ins­tru­ments par­ti­cu­liers qui lui sont le mieux adaptés.
Dans le domaine de l’effi­ca­ci­té éner­gé­tique, les prin­ci­paux gise­ments d’é­co­no­mie d’éner­gie se trouvent prin­ci­pa­le­ment dans le sec­teur des trans­ports et des usages rési­den­tiels. Les actions à mener relèvent tout autant des poli­tiques des trans­ports, du loge­ment ou de la fis­ca­li­té, que de la poli­tique de l’énergie.
Dans le domaine de la sécu­ri­té, l’Union pro­pose des mesures à la fois com­munes et natio­nales, comme l’a­dop­tion de normes de sécu­ri­té com­munes entre ges­tion­naires de réseau de trans­port d’énergie.

Si l’on assiste à un cer­tain « retour des États » sur la scène éner­gé­tique, les conflits d’in­té­rêts que géné­re­ra la prise en compte crois­sante par la com­mu­nau­té inter­na­tio­nale de la pro­blé­ma­tique « éner­gie-cli­mat » plaident pour la mise en place d’un nou­vel ordre qui dépasse le jeu des acteurs éta­tiques, ou en tout cas en régule l’ac­tion dans l’in­té­rêt commun.

C’est pour­quoi il importe de don­ner le maxi­mum de consis­tance au ren­for­ce­ment en cours des par­te­na­riats éner­gé­tiques de l’U­nion avec les grands pays four­nis­seurs (Rus­sie, pays de la Cas­pienne, Algé­rie, Opep…), mais aus­si avec les grands pays consom­ma­teurs (Chine, I^nde, États-Unis…), de même qu’a­vec les pays en développement.

Un par­te­na­riat « consis­tant » ne porte pas seule­ment sur les grands pro­jets d’in­ves­tis­se­ment dans l’a­mont ou la construc­tion d’in­fra­struc­tures de trans­port d’éner­gie, mais com­prend aus­si un volet « aval » et des inves­tis­se­ments croi­sés (par exemple construire des raf­fi­ne­ries dans les pays pro­duc­teurs), un volet « maî­trise de la demande et lutte contre le chan­ge­ment cli­ma­tique » et un volet de coopé­ra­tion sur le cadre ins­ti­tu­tion­nel, juri­dique et éco­no­mique le plus approprié.

La question du climat après 2012

Iden­ti­fier qui doit faire quoi, entre déci­deurs publics et opé­ra­teurs privés

La ques­tion du cli­mat repose, elle, sur le pro­to­cole addi­tion­nel de la Conven­tion cadre des Nations unies sur les chan­ge­ments cli­ma­tiques (CCNUCC), éta­bli en décembre 1997 à Kyoto.

Glo­ba­le­ment, les pays indus­tria­li­sés s’en­gagent à réduire leurs émis­sions de gaz à effet de serre d’au moins 5 % par rap­port aux niveaux de 1990 durant la période 2008–2012.

L’U­nion euro­péenne réduit col­lec­ti­ve­ment ses émis­sions de gaz à effet de serre de 8 % et la France a un objec­tif moindre – sta­bi­li­ser ses émis­sions – du fait du nucléaire. Sans nou­vel accord, ce cadre mul­ti­la­té­ral s’a­chè­ve­rait en 2012, date de fin d’ap­pli­ca­tion des objectifs.

La ques­tion du post-2012 est donc posée. Elle l’est non seule­ment au niveau de l’O­NU, mais aus­si dans le cadre du G8, de l’AIE, de l’OCDE, de l’UE (qui négo­cie « d’une seule voix » dans le pro­ces­sus ONU sur le chan­ge­ment cli­ma­tique). Dans ce contexte, les États-Unis ont récem­ment déci­dé d’or­ga­ni­ser une confé­rence avec les pays qui, ensemble, repré­sentent plus de 80 % des émis­sions. L’ac­cent est mis sur les coopé­ra­tions technologiques.

Une approche sec­to­rielle est envi­sa­gée, le but étant notam­ment d’es­sayer de trou­ver des règles dans des sec­teurs clés (élec­tri­ci­té, trans­ports, car­bu­rants alter­na­tifs) qui pour­raient à terme deve­nir communes.

L’une des ques­tions qui se posent est de savoir dans quelle mesure ce nou­vel enga­ge­ment des États-Unis va effec­ti­ve­ment per­mettre de pro­gres­ser dans le pro­ces­sus onu­sien des négo­cia­tions cli­ma­tiques inter­na­tio­nales, puisque aus­si bien, pour répondre au défi glo­bal du chan­ge­ment cli­ma­tique, l’en­ga­ge­ment de tous les pays du monde est néces­saire et que l’ob­jec­tif pre­mier à recher­cher col­lec­ti­ve­ment est d’é­vi­ter au monde un réchauf­fe­ment de plus de 2 °C au-delà duquel l’hu­ma­ni­té fran­chi­rait un seuil dangereux.

Une responsabilité commune mais différenciée

À la croi­sée des chemins
L’Union a construit un cadre pérenne autour de l’objectif limite de 2 °C et a adop­té un plan d’action inté­gré éner­gie-cli­mat ambi­tieux. Les États-Unis sont très cen­trés sur les technologies.
Le troi­sième ensemble d’acteurs, les pays en déve­lop­pe­ment, lui, n’est sou­mis à aucune contrainte même si les prin­ci­paux d’entre eux, comme la Chine et l’I^nde, ont mis en place des poli­tiques volon­ta­ristes dans le domaine de l’efficacité éner­gé­tique. Il faut récon­ci­lier ces dynamiques.

Plu­sieurs pistes sont évo­quées aujourd’­hui pour trou­ver la coa­li­tion inter­na­tio­nale la plus large pos­sible, avec le maxi­mum d’ac­teurs concer­nés, pour résoudre ces défis cor­ré­lés entre eux.

Des accords mul­ti­la­té­raux sec­to­riels pour­raient être envi­sa­gés, accom­pa­gnés d’ins­tru­ments éco­no­miques (quo­tas négo­ciables et taxes) et de régle­men­ta­tions, le tout dans le cadre de la Conven­tion climat.

Tous les pays s’ac­cordent sur le fait que le futur cadre inter­na­tio­nal devra tenir compte du « prin­cipe de res­pon­sa­bi­li­té com­mune mais dif­fé­ren­ciée » entre pays indus­tria­li­sés et en développement.

Chaque pays doit prendre sa part de l’ef­fort col­lec­tif nécessaire.

Une des idées avan­cées est de pré­voir pour les pays en déve­lop­pe­ment une réduc­tion des émis­sions par rap­port à un scé­na­rio ten­dan­ciel. Il ne s’a­git nul­le­ment de remettre en cause la prio­ri­té accor­dée au déve­lop­pe­ment et à l’é­li­mi­na­tion de la pau­vre­té, mais de rai­son­ner en termes de réduc­tion de l’in­ten­si­té éner­gé­tique et de l’in­ten­si­té car­bone de nos éco­no­mies. L’en­jeu est de faire réa­li­ser aux pays en déve­lop­pe­ment un saut tech­no­lo­gique vers un déve­lop­pe­ment sobre en carbone.

Agir dès maintenant, agir à tous les niveaux

Le pro­to­cole de Kyo­to a été rati­fié par 156 pays, à l’ex­cep­tion notable des États-Unis et de l’Australie

La mise en place sur le conti­nent euro­péen d’une poli­tique de l’éner­gie plus cohé­rente, qui n’al­tère pas la com­pé­ti­ti­vi­té des entre­prises euro­péennes et fasse de l’Eu­rope un acteur majeur pour la mise en place au niveau inter­na­tio­nal de sys­tèmes éner­gé­tiques plus sûrs et plus durables, exige donc que chaque res­pon­sable poli­tique, à chaque niveau, anti­cipe les vul­né­ra­bi­li­tés de sa situa­tion éner­gé­tique, opti­mise ses capa­ci­tés à faire face en cas de crise (pétro­lière, gazière, élec­trique), incite à ce que l’offre endo­gène de son pays per­mette de mieux suivre la demande, aujourd’­hui et demain, iden­ti­fie si les sources d’ap­pro­vi­sion­ne­ment sont fiables et pérennes, le tout dans une dyna­mique de réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre.

C’est de la réponse que chaque État don­ne­ra à ces ques­tions que pour­ra émer­ger une véri­table poli­tique inté­grée, cohé­rente et durable de l’éner­gie en Europe.

Mais ces ques­tions se posent aus­si à tous les pays du monde et l’U­nion ne peut agir seule face au double défi de l’éner­gie et du climat.

1. Le Conseil euro­péen pro­pose que cet objec­tif passe à 30 % « à titre de contri­bu­tion à un accord mon­dial glo­bal pour l’a­près-2012, pour autant que d’autres pays déve­lop­pés s’en­gagent à atteindre des réduc­tions d’é­mis­sion com­pa­rables et que les pays en déve­lop­pe­ment plus avan­cés sur le plan éco­no­mique apportent une contri­bu­tion adap­tée à leurs res­pon­sa­bi­li­tés et à leurs capa­ci­tés respectives. »

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