Un attachement à une identité sociale, culturelle ou économique

La notion de pays a été uti­li­sée dans des contextes variés depuis les années soixante, qu’elle soit invo­quée sur un mode reven­di­ca­tif (« vivre et tra­vailler au pays ») ou prise comme éten­dard de poli­tiques publiques menées par l’E­tat ou les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales (charte de pays tou­ris­tique, contrat de pays, etc.). Au-delà de cette diver­si­té, on relève une carac­té­ris­tique com­mune de ces » usages » mul­tiples : ils ont, dans un pre­mier temps, por­té sur des ter­ri­toires à domi­nante rurale et accom­pa­gné ceux-ci sans les relier aux dyna­miques urbaines. Pour autant, le trait com­mun à cette uti­li­sa­tion du concept est une appar­te­nance, un atta­che­ment à une iden­ti­té sociale, cultu­relle ou éco­no­mique forte, ce qui peut lui don­ner la capa­ci­té de s’ap­pli­quer aus­si aux espaces urbains.

La loi d’o­rien­ta­tion pour l’a­mé­na­ge­ment et le déve­lop­pe­ment du ter­ri­toire, adop­tée le 4 février 1995, a intro­duit la notion de » pays » en invi­tant les ter­ri­toires à l’ex­pé­ri­men­ta­tion. Le cadre posé pour la créa­tion d’un pays fut alors le sui­vant : lors­qu’un ter­ri­toire pré­sente une cohé­sion géo­gra­phique, cultu­relle, éco­no­mique ou sociale, il peut for­mer un pays, le pays exprime la com­mu­nau­té d’in­té­rêts éco­no­miques et sociaux, en assu­rant le cas échéant les soli­da­ri­tés réci­proques entre la ville et l’es­pace rural ; l’E­tat coor­donne dans le cadre du pays son action en faveur du déve­lop­pe­ment local et du déve­lop­pe­ment urbain avec celle des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales et des grou­pe­ments de com­munes compétents.

Repères
Au 30 juin 2006, on recen­sait 283 contrats signés avec l’E­tat qui se répar­tissent comme suit :
135 contrats signés avec l’E­tat, la région et le dépar­te­ment, 104 contrats signés avec l’E­tat et la région, 3 contrats signés avec l’E­tat et le dépar­te­ment sans la région, 41 contrats signés avec l’E­tat seul.

Un bassin d’emploi et un projet de développement

En 1998–1999, une réflexion s’est enga­gée pour conso­li­der et pré­ci­ser les objec­tifs assi­gnés au pays. Elle a abou­ti, à tra­vers la loi d’o­rien­ta­tion pour l’a­mé­na­ge­ment et le déve­lop­pe­ment durable du ter­ri­toire (LOADDT), adop­tée le 25 juin 1999, à une nou­velle défi­ni­tion du pays comme « bas­sin d’emploi », com­po­sé d’une ville-centre et de ses com­munes péri­ur­baines et rurales. Le pays doit être por­teur d’un pro­jet de déve­lop­pe­ment durable qui prend la forme d’une charte. A l’oc­ca­sion du débat sur la loi, la recherche d’une arti­cu­la­tion entre agglo­mé­ra­tion et pays (ou bien entre pays et com­mu­nau­tés de com­munes) a été deman­dée avec force. Par la suite, la recon­nais­sance du pays, à tra­vers sa charte, lui per­met d’ac­cé­der à la contrac­tua­li­sa­tion dans le cadre des Contrats de Plan Etat-Régions pour la période 2000–2006. Le pays a été réaf­fir­mé (loi urba­nisme et habi­tat du 2 juillet 2003) comme un espace per­ti­nent de réflexion et d’é­la­bo­ra­tion d’un pro­jet de déve­lop­pe­ment com­mun et son pro­ces­sus de créa­tion a été allé­gé, l’é­tape de l’ar­rê­té de péri­mètre d’é­tude étant notam­ment sup­pri­mée. La loi a pré­ci­sé, par ailleurs, quels orga­nismes peuvent por­ter le pro­jet de pays.

360 pays couvrant 80 % du territoire.

Sept ans après la publi­ca­tion de la LOADDT, on dénombre 358 pays dont 322 dis­posent d’une déli­mi­ta­tion géo­gra­phique admi­nis­tra­ti­ve­ment arrê­tée et 36 sont en cours de fina­li­sa­tion. 46% de la popu­la­tion fran­çaise vit désor­mais dans des pays recon­nus ou en pro­jet, cou­vrant 80% du ter­ri­toire métro­po­li­tain. Le mou­ve­ment de consti­tu­tion des pays a connu un essor impor­tant et rapide. Cette pro­gres­sion, par­ti­cu­liè­re­ment mar­quée sur les années 2004 à 2005, s’ex­plique par la fixa­tion au 31 décembre 2004 de la date butoir pour la pas­sa­tion de contrats avec les pays entrant dans le champ des contrats de plan Etat-Régions. Afin de garan­tir de bonnes condi­tions à l’é­la­bo­ra­tion des contrats de pays cette échéance a ensuite été repous­sée au 30 juin 2005. Ces contrats, conclus en appli­ca­tion du volet ter­ri­to­rial des contrats de plan Etat-Régions qui se sont ache­vés fin 2006, ont pu pour­suivre leur mise en oeuvre jus­qu’au 31 décembre 2007. Ces contrats per­mettent d’ap­puyer les actions des pays qui, décli­nant leur charte, couvrent des domaines larges : l’é­co­no­mie (dont le tou­risme), la culture, les ser­vices (dont l’in­ser­tion et la for­ma­tion), la pré­ser­va­tion et la valo­ri­sa­tion du patri­moine natu­rel et cultu­rel. Le thème de la san­té, au titre des ser­vices à la popu­la­tion, est éga­le­ment lar­ge­ment cou­vert par les pays. Il peut s’a­gir de contri­buer à une amé­lio­ra­tion de la cou­ver­ture des offres en direc­tion des per­sonnes âgées par la mise en réseau d’i­ni­tia­tives jus­qu’a­lors écla­tées dans des petites com­munes ou por­tées par des com­mu­nau­tés de com­munes sur des espaces res­treints et n’at­tei­gnant pas une masse cri­tique suf­fi­sante (en terme de popu­la­tion tou­chée). Le thème des dépla­ce­ments est aus­si abor­dé : l’or­ga­ni­sa­tion de trans­ports à la carte (« taxi­bus ») sur un ter­ri­toire large a per­mis de mettre en place des ser­vices pro­fi­tables à la mobi­li­té en milieu rural. Tou­jours dans le domaine des ser­vices, de nom­breuses ini­tia­tives visent à encou­ra­ger et faci­li­ter l’ac­cès des jeunes à des équi­pe­ments spor­tifs ou cultu­rels pour favo­ri­ser l’in­té­gra­tion et le déve­lop­pe­ment per­son­nel. Les ini­tia­tives sont ain­si très variées. Leur éla­bo­ra­tion à l’é­chelle du pays per­met de conju­guer adap­ta­tion aux spé­ci­fi­ci­tés locales et recherche de via­bi­li­té. De la même manière, dans le domaine éco­no­mique, la réflexion sur un bas­sin de vie, repré­sen­té par le pays, per­met un dia­logue de qua­li­té, pré­pa­ré avec l’E­tat, sur les prio­ri­tés de déve­lop­pe­ment et d’in­ves­tis­se­ment publics d’accompagnement.

Dominante rurale ou urbaine.

La diver­si­té des situa­tions locales et la liber­té offerte par le cadre légis­la­tif ont natu­rel­le­ment entrai­né une cer­taine hété­ro­gé­néi­té dans la confi­gu­ra­tion des pays. Le tableau ci-des­sous illustre cette forte dis­pa­ri­té des situa­tions. Aus­si, plu­tôt que de cher­cher à défi­nir un pro­fil moyen, il est pré­fé­rable d’ap­pro­cher cette varié­té par des pro­fils types. Nous trou­vons ain­si, des pays à domi­nante rurale (où plus de 50 % de la popu­la­tion habite un espace à domi­nante rurale.). Ils sont 166, soit 48 % du total des pays. Au sein de cette caté­go­rie, 16 pays inter­viennent sur des ter­ri­toires peu struc­tu­rés qui ne sont pas ancrés sur un pôle d’emploi majeur et qui sont à l’é­cart des grands centres urbains. 32 autres ter­ri­toires, soit 20% de cette caté­go­rie, ne sont pas cen­trés sur un pôle d’emploi, mais sont sous forte influence d’un pôle urbain qu’ils n’in­cluent pas dans leur péri­mètre. Enfin, pour l’es­sen­tiel (70% des cas) ce type de pays à domi­nante rurale prend appui sur une ou plu­sieurs villes petites ou moyennes en englo­bant en moyenne 50 000 habi­tants sur une soixan­taine de communes.

Près de la moi­tié des Pays de France sont à domi­nante rurale

Un second type peut être qua­li­fié de pays à domi­nante urbaine. Il s’a­git de ter­ri­toires sur les­quels 70% de la popu­la­tion habite un espace à domi­nante urbaine. Par­mi ces 122 pays, les situa­tions varient assez sen­si­ble­ment entre des ter­ri­toires pla­cés sous l’in­fluence d’un pôle urbain majeur (22 pays dont 90% de la popu­la­tion habitent en zone à domi­nante urbaine) et ceux dont la popu­la­tion réside pour l’es­sen­tiel en zone péri­ur­baine (19 pays struc­tu­rés géné­ra­le­ment autour de villes centres). Enfin, pour ce type, il existe des ter­ri­toires (23) aux situa­tions plus com­plexes qui incluent un pôle urbain mais sont éga­le­ment sous influence d’un ou plu­sieurs centres urbains exté­rieurs. Enfin, des pays se retrouvent dans un entre-deux, ils sont qua­li­fiés de pays mixtes. 15% de l’en­semble des pays réunissent, en effet, une popu­la­tion à pro­por­tion équi­va­lente rurale et urbaine. Ils sont géné­ra­le­ment ancrés sur une ville moyenne ou un réseau de petites villes.

Des Conseils de développement

Qua­rante cinq parcs régionaux
Le maillage des pays vient en com­plé­ment des Parcs Natu­rels Régio­naux. Crées en 1967, on en compte 45 en 2007. Ils ont voca­tion à s’ins­crire sur des espaces natu­rels dont la pro­tec­tion et la valo­ri­sa­tion sont des enjeux fon­da­men­taux et ont une dimen­sion envi­ron­ne­men­tale pré­do­mi­nante. Pour autant, mal­gré sa spé­ci­fi­ci­té, la démarche des PNR a nour­ri la réflexion notam­ment pour ce qui touche à la par­ti­ci­pa­tion des acteurs locaux.Plus lar­ge­ment, l’en­ri­chis­se­ment des poli­tiques des ter­ri­toires de pro­jet a éga­le­ment été le fait de l’ap­pli­ca­tion de trois géné­ra­tions de pro­grammes d’i­ni­tia­tives com­mu­nau­taires Lea­der (Liai­son entre Acteurs de Déve­lop­pe­ment de l’E­co­no­mie Rurale – Pro­gramme euro­péen pilo­té de 1994 à 2006 en France par la DATAR puis la DIACT) qui ont per­mis de doter ces ter­ri­toires orga­ni­sés (pays, parcs) de moyens finan­ciers consé­quents pour déve­lop­per une stra­té­gie locale dans un cadre par­te­na­rial public pri­vé très affirmé.

L’E­tat a accom­pa­gné cette émer­gence des pays au cours des années 2000–2006. La large cou­ver­ture qui résulte de ce mou­ve­ment a rem­pli un objec­tif pre­mier qui était d’as­su­rer une prise en charge par les acteurs locaux des enjeux d’a­mé­na­ge­ment locaux sur base d’un diag­nos­tic par­ta­gé. Ces années d’é­la­bo­ra­tion des pro­jets de pays ont été riches d’une mobi­li­sa­tion des élus, des acteurs socio­pro­fes­sion­nels et asso­cia­tifs qui se sont enga­gés dans des échanges et des réflexions sur des scé­na­rii de déve­lop­pe­ment pour leurs ter­ri­toires. Ce tra­vail a été mené au sein des conseils de déve­lop­pe­ment, struc­tures dont l’or­ga­ni­sa­tion très libre témoigne bien de la richesse des nou­velles pra­tiques par­ti­ci­pa­tives qui se sont mises en place autour des pays. Des agri­cul­teurs, des fores­tiers, des com­mer­çants, des res­pon­sables de PME, d’é­ta­blis­se­ments publics ont dépas­sé leur cadre pro­fes­sion­nel, aux côtés d’é­lus, maires, pré­si­dents de com­mu­nau­tés de com­munes, conseillers géné­raux ou régio­naux, dépu­tés, séna­teurs, pour iden­ti­fier les atouts, les fai­blesses et les oppor­tu­ni­tés de déve­lop­pe­ment de leur ter­ri­toire. Ces échanges ont per­mis la défi­ni­tion de stra­té­gie de déve­lop­pe­ment par­ta­gé entre les acteurs locaux dans un cadre souple ne dou­blon­nant pas les ins­tances exis­tantes. Les pays, en effet, n’ont pas voca­tion à se sub­sti­tuer aux col­lec­ti­vi­tés locales exis­tantes et à assu­rer la maî­trise d’ou­vrage d’é­qui­pe­ments : les actions à conduire décou­lant des chartes adop­tées sont mises en ouvre par des maîtres d’ou­vrage pri­vés ou publics par­te­naires des pays. Les pays s’ins­tallent ain­si dans le pay­sage de la décen­tra­li­sa­tion qui a pour­sui­vi son évo­lu­tion au cours des der­nières années. Il reste que la forme des rela­tions pas­sées avec les dépar­te­ments et les régions sera sûre­ment ame­née à se pré­ci­ser entre une indé­pen­dance reven­di­quée par des pays et le relais atten­du par les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales sur leur politique.

Des révisions de périmètres

Repères
Les dépar­te­ments et les régions se sont éga­le­ment enga­gés dans la poli­tique des pays. Ces col­lec­ti­vi­tés sol­li­citent les pays pour la mise en appli­ca­tion d’ac­tions rele­vant de leurs poli­tiques res­pec­tives, par­fois les sou­tiennent sur des thé­ma­tiques qui peuvent être ouvertes par l’in­ter­mé­diaire d’ap­pel à projets.

Ces avan­cées et leurs limites conduisent l’E­tat, au-delà des inter­ro­ga­tions évo­quées ci-des­sus, à pour­suivre son accom­pa­gne­ment des pays en cher­chant à amé­lio­rer l’ef­fi­ca­ci­té de leur inter­ven­tion, notam­ment en cen­trant son appui sur des thé­ma­tiques ciblées, et à rendre plus lisible auprès du citoyen ce niveau d’or­ga­ni­sa­tion inter­com­mu­nale. Pour cela, l’E­tat cherche à favo­ri­ser de meilleures arti­cu­la­tions entre urbain et rural et entre inter­com­mu­na­li­té de ser­vices et inter­com­mu­na­li­té de pro­jet en pro­po­sant, le cas échéant, des révi­sions de périmètres.

Les pays n’ont pas voca­tion à se sub­sti­tuer aux col­lec­ti­vi­tés locales

Aujourd’­hui les pays sont ancrés dans le pay­sage admi­nis­tra­tif fran­çais. Ils ne consti­tuent pas un nou­vel éche­lon admi­nis­tra­tif recou­vrant les com­pé­tences de col­lec­ti­vi­tés dépar­te­men­tales ou supra com­mu­nales et ne sont d’ailleurs pas por­teurs de com­pé­tences mais d’une mis­sion d’im­pul­sion et de coor­di­na­tion de la réflexion des acteurs locaux. La pour­suite et l’é­pa­nouis­se­ment de cette ambi­tion per­met­tront la réus­site du pro­ces­sus de ter­ri­to­ria­li­sa­tion des poli­tiques publiques de l’E­tat et de l’U­nion euro­péenne qui implique une prise en charge effec­tive de ces poli­tiques par les acteurs locaux dans le cadre d’ins­tances de gou­ver­nance recon­nues et durables. Détails et cartes com­plé­men­taires dis­po­nibles sur http://www.territoires.gouv.fr