Le logement : 50 ans de contrastes pour quelle stratégie ?

Par­ler de loge­ment dans le cadre de la pro­tec­tion sociale en Europe peut paraître une gageure, car :

• d’une part le loge­ment n’est pas de la com­pé­tence com­mu­nau­taire : aucun des trai­tés fon­dant la com­mu­nau­té éco­no­mique ne fait état du loge­ment ou de l’ha­bi­tat ; les ques­tions du loge­ment sont de la res­pon­sa­bi­li­té exclu­sive des États membres à l’é­che­lon cen­tral, régio­nal ou local et le prin­cipe de sub­si­dia­ri­té­sup­pose que la Com­mis­sion ne pour­rait agir que pour mener des tâches qui,entreprises en com­mun, auraient une effi­ca­ci­té plus grande que dans le cas d’É­tats œuvrant séparément ;
• d’autre part, un toit n’a jamais été pour cha­cun que le moyen de se pro­té­ger des aléas cli­ma­tiques et non une fin en soi, sui­vant l’a­dage bien connu de « la cage ne nour­rit pas l’oi­seau ». Et pour­tant nous ver­rons en conclu­sion que des pres­sions s’exercent autour de la Com­mis­sion euro­péenne pour inté­grer le loge­ment dans le champ de ses préoccupations.

Cet expo­sé va se consa­crer aux aspects régle­men­taires de la fonc­tion loge­ment, aux aspects sociaux, aux aspects éco­no­miques et aux aspects bud­gé­taires, à l’ex­clu­sion des aspects tech­niques de la construc­tion des loge­ments et des aspects pro­cé­du­riers de leur uti­li­sa­tion, par trop éloi­gnés de la pro­tec­tion sociale.

1 – L’évolution du rapport locatif

Le parc glo­bal de loge­ments est, fin 1996, de l’ordre de 28 mil­lions de loge­ments, dont 22,6 mil­lions de rési­dences prin­ci­pales, 3 mil­lions de rési­dences secon­daires, 2,4 mil­lions de loge­ments vacants ; le parc s’ac­croît de 1,1 % l’an.

Les rési­dences prin­ci­pales sont occu­pées à 54 % par leurs pro­prié­taires, à 40 % par des loca­taires (20% de bailleurs per­sonnes phy­siques ; 14,6 % de bailleurs HLM ; 5,4 % d’autres socié­tés), à 6 % sous d’autres sta­tuts (fer­mage, loge­ments de fonc­tion, etc.).

En prin­cipe le pro­prié­taire occu­pant fait son affaire des pro­blèmes inhé­rents à son loge­ment (rem­bour­se­ment des emprunts, charges de copro­prié­té). C’est le rap­port pro­prié­taire-loca­taire qui nous inté­resse ici ; or la pro­prié­té ne s’exerce que dans le cadre de la socié­té qui lui donne corps et la garan­tit, donc selon ses lois et c’est l’é­vo­lu­tion de ce rap­port loca­tif que nous allons examiner.

Dans une pre­mière période, jus­qu’à la guerre de 1914, c’est la domi­na­tion sans par­tage du droit de pro­prié­té, c’est-à-dire que le rap­port loca­tif pri­vi­lé­gie le pro­prié­taire qui en tire une rente (par appli­ca­tion du Code civil qui laisse une large place à la liber­té contractuelle).

Après la guerre de 1914, seconde période dans l’exer­cice loca­tif du droit de pro­prié­té par l’ap­pa­ri­tion d’une légis­la­tion déro­ga­toire, tem­po­raire, mais sans cesse recon­duite, qui sous­trait de larges frac­tions du parc loca­tif au droit civil pour les faire direc­te­ment admi­nis­trer par un droit public, en agis­sant chaque fois sur la durée du bail pour assu­rer la sta­bi­li­té du loca­taire et sur le mon­tant du loyer, sta­bi­li­té des prix. En fait cette légis­la­tion a seule­ment sub­sti­tué au pro­prié­taire l’É­tat comme acteur prin­ci­pal domi­nant du rap­port locatif.

À la fin de la Seconde Guerre mon­diale, on observe une pénu­rie quan­ti­ta­tive dra­ma­tique de loge­ments (450 000 loge­ments détruits, 1 400 000 endom­ma­gés, 1 mil­lion de loge­ments insa­lubres). Il s’a­gis­sait d’a­bord de recons­truire les loge­ments détruits ou endom­ma­gés et aus­si de rat­tra­per le retard pris par la France dans le domaine de la construc­tion entre les deux guerres (seule­ment 300 000 HBM construits en vingt ans) et de loger une popu­la­tion urbaine qui s’ac­crois­sait très vite (poli­tique nata­liste et impor­tantes migra­tions des cam­pagnes vers les villes).

L’ac­tion a été triple :

• à la fois gérer la pénu­rie, un des rôles de la loi du 1^er sep­tembre 1948 ;
• favo­ri­ser la construc­tion de loge­ments sociaux (HLM) et les inves­tis­se­ments immo­bi­liers ; pour cela le légis­la­teur a déci­dé de main­te­nir le régime libé­ral du Code civil et la liber­té contrac­tuelle pour la seule loca­tion des loge­ments ache­vés ou construits à par­tir de 1948 ; ce prin­cipe de liber­té a puis­sam­ment aidé à la construc­tion de nom­breux loge­ments loca­tifs et a glo­ba­le­ment sur­vé­cu jus­qu’en 1982 ;
• créa­tion d’une aide per­son­nelle au loge­ment par la loi du 1.9.1948. C’est une pres­ta­tion fami­liale ; en sol­va­bi­li­sant la demande, cette allo­ca­tion visait notam­ment à sti­mu­ler l’in­ves­tis­se­ment des capi­taux pri­vés dans le loge­ment ; par la voie de l’aide per­son­nelle, le mono­pole de droit jus­qu’a­lors accor­dé aux orga­nismes HLM pour construire des loge­ments sociaux subis­sait une pre­mière exception.

À cette évo­lu­tion s’est super­po­sé un chan­ge­ment de nature de la chose louée par la construc­tion de masse à par­tir des années 1960 ; le loge­ment col­lec­tif com­porte désor­mais des élé­ments d’u­sage pri­va­tif et des élé­ments d’u­sage com­mun, la logique indi­vi­duelle de la loca­tion devient sou­mise à une logique col­lec­tive rela­tive à l’en­semble rési­den­tiel avec l’ar­ri­vée conco­mi­tante de ges­tion­naires immo­bi­liers. Les opé­ra­teurs sociaux ne voient plus le rap­port loca­tif à par­tir du seul droit de pro­prié­té ; mais ceux qui ont été créés pour per­mettre aux gens de se loger voient le rap­port loca­tif à par­tir de cet usage, consi­dé­ré comme néces­saire à la sur­vie bio­lo­gique de la socié­té ; donc dua­li­té des pôles sur les­quels repose le rap­port loca­tif : rente et usage.

Ce fra­gile équi­libre a été rom­pu à la suite de la crise éco­no­mique due aux chocs pétro­liers de 1973 et 1975, avec crise du bâti­ment, raré­fac­tion des loge­ments loca­tifs, aug­men­ta­tion impor­tante et régu­lière des loyers et des charges locatives.

D’où mesures ponc­tuelles pour modé­rer ces hausses, puis à l’oc­ca­sion de chan­ge­ments de majo­ri­tés par­le­men­taires, trois nou­velles lois

• loi du 22.6.82, dite loi Quillot,
• loi du 23.12.86, dite loi Méhaignerie,
• loi du 6.7.89, dite loi Quilès.

Seule la der­nière sub­siste avec la loi de 1948, ayant repris les dis­po­si­tions astu­cieuses des deux lois inter­mé­diaires. Toutes ces lois sont glo­ba­le­ment conver­gentes en ce sens qu’elles visent à assu­rer la sta­bi­li­té des loca­taires et la modé­ra­tion des quit­tances. Nous allons néan­moins en don­ner la phi­lo­so­phie sous-jacente pour per­mettre de mar­quer l’é­vo­lu­tion des esprits.

La loi de 48 est redou­ta­ble­ment effi­cace et conduit à faire des immeubles construits avant 1948 « un sec­teur pri­vé à carac­tère social », dont le coût social est sup­por­té par les pro­prié­taires pri­vés alors qu’il l’est ailleurs par l’É­tat ou les col­lec­ti­vi­tés publiques.

La loi de 1982 a le sou­ci d’é­ta­blir un nou­vel équi­libre entre bailleurs et loca­taires dans leurs rela­tions indi­vi­duelles et col­lec­tives, en créant un « droit à l’ha­bi­tat ». En fait en dehors de cette envo­lée lyrique, elle revient à modé­rer l’é­vo­lu­tion des loyers en vigueur, sous pré­texte de concer­ta­tion col­lec­tive ; c’est une taxa­tion collective.

La loi de 86, c’est le retour à la liber­té de négo­cia­tion, mais l’ap­pli­ca­tion en est para­ly­sée par la durée et l’im­por­tance des dis­po­si­tions transitoires.

La loi de 89, c’est le retour à l’en­ca­dre­ment des loyers (loyers fixés par réfé­rence à ceux consta­tés dans le voisinage).

Quel inté­rêt dans le rap­pel de cette évo­lu­tion qui, me direz-vous, n’a qu’une valeur his­to­rique ? J’y vois pour ma part trois enseignements

• c’est d’a­bord de sou­li­gner la volon­té d’en­ca­dre­ment des loyers et des acces­soires, certes jus­ti­fiée en 1948 par la pénu­rie ; on peut quand même se deman­der si la péren­ni­té du bail ne serait pas mieux assu­rée par un mar­ché ani­mé et por­teur que par un excès de pro­tec­tion indi­vi­duelle ; on demande peut-être trop à la loi et pas assez au contrat, trop au droit des baux et pas assez au droit fiscal ;

• à la limite, le sys­tème fonde le droit qu’il consacre moins sur une poli­tique d’ac­cès au loge­ment que sur la péren­ni­té d’un rap­port loca­tif déjà éta­bli entre bailleur et pre­neur ; les nan­tis sont alors les pro­prié­taires de leur loge­ment et les loca­taires pri­vi­lé­giés dans les lieux ; les lois de 48−82−86−89, bien que des­ti­nées à orga­ni­ser des situa­tions éco­no­mi­que­ment et socia­le­ment très dif­fé­rentes, ont un objec­tif com­mun, sta­bi­li­ser la situa­tion du pre­neur avec tous les risques connus de blo­cage de la socié­té et des inté­res­sés eux-mêmes dans les lieux (la cage) ; toute pro­tec­tion légale est un luxe à une époque où trop de per­sonnes ne trouvent pas à se loger ;

• la géné­ra­li­sa­tion conjointe du sala­riat et de l’ur­ba­ni­sa­tion a com­plè­te­ment trans­for­mé les condi­tions géné­rales de la pro­duc­tion-repro­duc­tion de la population.

Jus­qu’à une toute récente époque sub­sis­tait un sec­teur vivace de petite pro­duc­tion vivrière agri­cole, d’ar­ti­sa­nat, etc., consti­tuant d’im­por­tantes réserves de tra­vailleurs qui, for­més hors de la sphère de l’é­co­no­mie mar­chande, venaient « tout faits » à celle-ci ; elle les en extra­yait au rythme de ses besoins de main-d’oeuvre (A. Jeantet).

L’emprise de l’é­co­no­mie indus­trielle a durant ce der­nier tiers de siècle détruit tout ce qui sub­sis­tait des sec­teurs de petite pro­prié­té agri­cole et arti­sa­nale et épui­sé les réserves humaines qui leur étaient liées, en ren­dant impos­sible leur recons­ti­tu­tion. Ce qui sou­ligne le pro­blème glo­bal des socié­tés déve­lop­pées, celui de la pro­duc­tion-repro­duc­tion de l’en­semble de leur popu­la­tion et non plus de cer­taines de leurs fractions.

C’est un pro­blème à côté duquel est pas­sée l’é­vo­lu­tion du rap­port loca­tif ; la socié­té indus­trielle et urbaine doit régu­ler main­te­nant ce pro­ces­sus à l’in­té­rieur de ses propres méca­nismes et en assu­mer la charge. La ques­tion du loge­ment est ain­si posée non seule­ment comme sup­port de ren­ta­bi­li­sa­tion des capi­taux inves­tis, mais encore rela­ti­ve­ment à son usage comme sup­port de la pro­duc­tion-repro­duc­tion de la popu­la­tion c’est-à-dire dans un rôle socia­le­ment productif.

2 – Les aides personnelles au logement

Elles consti­tuent l’es­sen­tiel des aides effec­tives aux consom­ma­teurs du ser­vice loge­ment, c’est à dire loca­taires ou pro­prié­taires accédants.

Un sur­vol his­to­rique per­met­tra d’en mieux faire com­prendre la com­plexi­té qui est le résul­tat d’une stra­ti­fi­ca­tion de méca­nismes aux objec­tifs variés, voire contradictoires.

En 1948, l’al­lo­ca­tion de loge­ment à carac­tère fami­lial ALF est créée pour venir en aide aux familles qui ont du mal à payer des loyers qui viennent d’être libé­rés plus ou moins com­plè­te­ment ; double objec­tif à la fois social et nataliste.

En 1972, une pres­ta­tion sociale, réser­vée à cer­taines caté­go­ries de ménages, plus fra­giles que les autres (per­sonnes âgées, han­di­ca­pés, jeunes tra­vailleurs) est créée. L’al­lo­ca­tion de loge­ment à carac­tère social ALS pren­dra de plus en plus d’am­pleur puisque c’est par elle qu’a été réa­li­sée le 1^er jan­vier 1993 la géné­ra­li­sa­tion des aides à la per­sonne, sous seule condi­tion de ressources.

En 1977 est créée l’aide per­son­na­li­sée au loge­ment APL des­ti­née en prin­cipe à se sub­sti­tuer pro­gres­si­ve­ment à l’al­lo­ca­tion de loge­ment, suite au rap­port Barre de 1977, mais ciblée à l’o­ri­gine sur les seuls loge­ments dits conven­tion­nés, c’est-à-dire les loge­ments sociaux loca­tifs neufs PLA ou réha­bi­li­tés Palu­los avec loyers pla­fon­nés ou encore sur l’ac­ces­sion sociale à la pro­prié­té (PAP ou PC). C’est une aide éco­no­mique et une pres­ta­tion sociale par son mode de calcul.

L’APL prend en charge une par­tie de la dépense sui­vant une for­mule iden­tique à toutes les autres aides :

• Aide APL ou AL = K (L + C – Lo), où
• L = loyer ou men­sua­li­té dans la limite d’un pla­fond, fonc­tion de la taille de la famille et de la zone géographique
• C = charges éva­luées for­fai­tai­re­ment en fonc­tion de la taille de la famille ; C à l’o­ri­gine a pu être supé­rieure aux charges réelles, d’où dans ce cas la cage nour­ris­sait l’oiseau
• Lo = ticket modé­ra­teur, dépense mini­male fonc­tion du reve­nu et de la taille du ménage
• K = coef­fi­cient pon­dé­ra­teur, fonc­tion des reve­nus et de la taille du ménage, variant de 0,95 à nul ; en moyenne il est de 0,75 en APL.

Ces dif­fé­rents coef­fi­cients sont actua­li­sés annuel­le­ment. Ain­si tout ménage peut aujourd’­hui pré­tendre à une aide per­son­nelle au loge­ment (APL ou AL), sous seule condi­tion de res­sources (de fin 1992 à fin 1996, le nombre de béné­fi­ciaires de l’ALS-étu­diant est pas­sé de 270 000 à 900 000 pour un mon­tant com­plé­men­taire de pres­ta­tions de 9 mil­liards de francs). En contre­par­tie pour conte­nir la pro­gres­sion de la dépense publique, on fait sor­tir des caté­go­ries de béné­fi­ciaires (abais­se­ment des pla­fonds de res­sources qui en limitent l’ac­cès), on freine les reva­lo­ri­sa­tions annuelles, on trans­fère à d’autres acteurs une par­tie du far­deau bud­gé­taire (sur le 1 % par exemple). Mesures contra­dic­toires et réac­tives, arbi­trées en fonc­tion de l’op­por­tu­ni­té du moment, d’où l’im­pres­sion de bri­co­lage tech­nique du système.

Une des cri­tiques les plus fortes contre les aides à la per­sonne porte sur l’ab­sence de maî­trise bud­gé­taire et il est bon pour com­prendre de remon­ter au rap­port Barre de 1977 qui a chan­gé l’an­cien sys­tème de nature, mais sans véri­table débat démo­cra­tique ; trois rai­sons furent alors offi­ciel­le­ment avan­cées, indé­pen­dam­ment d’une rai­son cachée :

• pro­mou­voir une poli­tique de qua­li­té des loge­ments, soit un même loge­ment de qua­li­té pour tous, avec trans­fert de prio­ri­té du quan­ti­ta­tif au qualitatif ;
• adap­ter l’aide publique à l’évolution des situa­tions ; d’où objec­tif social obte­nu à tra­vers une seg­men­ta­tion des pro­duits aidés en loca­tif ou en acces­sion et mul­tiples caté­go­ries de loge­ments et d’aides ;
• mieux répondre aux besoins en loge­ments des caté­go­ries modestes, avec moins d’aides à la pierre d’où éco­no­mies bud­gé­taires dès la pre­mière année et plus d’aides à la per­sonne pour plus tard, mais celles-ci devant dimi­nuer au fur et à mesure que les reve­nus des ménages augmenteraient.

Et c’est la jus­ti­fi­ca­tion de cette der­nière rai­son qui nous per­met­tra de décou­vrir l’ob­jec­tif caché. Le rap­port Barre est par­ti de l’hy­po­thèse d’une pour­suite de la crois­sance, mal­gré les deux chocs pétro­liers de 1973 et 1975, en sup­po­sant pour l’a­ve­nir une hausse sen­sible des reve­nus nomi­naux de 10,5 % l’an et une infla­tion éle­vée de 8 % l’an, d’où un boni pour les reve­nus de 2 % l’an, ce qui aurait per­mis de limi­ter à huit ou dix ans, avec frei­nage des seuils, la durée d’ap­pli­ca­tion de l’A­PL. Or 1978 était jus­te­ment l’an­née d’é­lec­tions légis­la­tives répu­tées dif­fi­ciles pour la majo­ri­té de droite de l’é­poque. Quoi de plus ten­tant alors de faire la poli­tique de ses adver­saires pour prendre des voix, en ciblant ces aides sur les occu­pants des loge­ments sociaux ? C’est Gribouille !

On connaît la suite, le niveau de vie a ces­sé de croître de 2 % l’an, ralen­tis­se­ment de l’in­fla­tion dans le début des années 1980, met­tant en péril les accé­dants qui avaient emprun­té à des taux éle­vés et à annui­tés pro­gres­sives, géné­ra­li­sa­tion du chô­mage, d’où absence de maî­trise bud­gé­taire ; l’A­PL ne s’au­toé­qui­li­brait pas, car la crois­sance nomi­nale et réelle des reve­nus n’é­tait pas au rendez-vous.

Actuel­le­ment le sys­tème des aides per­son­nelles se déforme sous la pres­sion de l’ex­ten­sion à des caté­go­ries nou­velles de béné­fi­ciaires (RMI, API, chô­meurs…,), du fait des mesures de bou­clage (1 380 000 béné­fi­ciaires de plus entre 1990 et 1994) et par une pau­pé­ri­sa­tion croissante.

Peut-on avoir alors une enve­loppe glo­bale des aides effec­ti­ve­ment ver­sées actuellement ?

• l’ensemble des aides per­son­nelles en 1994 était de 70 mil­liards, en 1996 il est supé­rieur à 76 milliards ;
• le nombre de ménages béné­fi­ciaires de 5,8 mil­lions en 1994 est supé­rieur à 6 mil­lions de ménages en 1996 ;
• 1,4 mil­lion de per­sonnes com­posent la popu­la­tion à la dérive, dont 250 000 SDF ; pour eux l’objectif est certes de se loger, mais sur­tout d’insérer ceux qui sont en situa­tion de grande exclusion.

Les aides per­son­nelles ver­sées par les Caisses d’al­lo­ca­tions fami­liales repré­sentent le quart du total en masse finan­cière des pres­ta­tions légales gérées par elles.

L’ac­tua­li­sa­tion annuelle des barèmes des aides per­son­nelles, compte tenu de leurs inci­dences bud­gé­taires, est ain­si l’un des moments clés des dis­cus­sions inter­mi­nis­té­rielles en matière de loge­ment. Elle tra­duit par trans­pa­rence les grands choix qu’ef­fec­tuent les pou­voirs publics : choix de pri­vi­lé­gier le loca­tif au détri­ment de l’ac­ces­sion ; choix de pré­ser­ver le flux des nou­veaux entrants au détri­ment du stock des béné­fi­ciaires exis­tants ; choix de limi­ter la cible des aides per­son­nelles à la clien­tèle la plus sociale, en pré­ser­vant la sol­va­bi­li­té des ménages à reve­nu zéro (le reve­nu zéro ne prend pas en compte les aides acquises par ailleurs comme RMI, FNS, API, qui sont neu­tra­li­sées comme si les ménages ne dis­po­saient d’au­cune res­source) et en dimi­nuant les pla­fonds d’ex­clu­sion pour ces aides.

Tous ces choix ont à un moment ou un autre été effec­tués par les déci­deurs, avant tout sou­cieux de limi­ter la crois­sance du coût des aides et ne dis­po­sant pas d’une stra­té­gie clai­re­ment défi­nie en la matière. Le sys­tème des aides per­son­nelles s’est ain­si dépla­cé de l’é­co­no­mie du loge­ment vers une aide sociale ; le cou­plage effi­ca­ci­té éco­no­mique et effi­ca­ci­té sociale a été per­du de vue ; alors que les aides ont consi­dé­ra­ble­ment aug­men­té, les mises en chan­tier de loge­ments sont pas­sées de 440 000 à 280 000 par an.

Aujourd’­hui la prio­ri­té est de s’a­dap­ter à des évo­lu­tions aléa­toires des reve­nus, l’aide per­son­nelle doit pal­lier une fra­gi­li­té des reve­nus dont on n’est plus cer­tain qu’ils évo­lue­ront favo­ra­ble­ment. Or à l’o­ri­gine, le sys­tème d’aides per­son­nelles a été conçu pour des caté­go­ries sociales nor­ma­le­ment sala­riées et inté­grées dans la socié­té ; par com­pa­rai­son un actif dis­po­sant de reve­nus faibles est péna­li­sé lors d’une reprise d’activité.

3 – Impact économique

Main­te­nir l’ac­ti­vi­té et l’emploi dans le sec­teur du bâti­ment et les sec­teurs liés à fort conte­nu en main-d’oeuvre consti­tue un enjeu éco­no­mique majeur.

Mais main­te­nant l’im­mo­bi­lier ne peut plus comp­ter sur une plus-value auto­ma­tique ; avant tout était basé sur le prin­cipe de la plus-value ; désor­mais l’im­meuble doit être consi­dé­ré comme un bien d’u­sage. Le seul immeuble qui rap­porte, c’est l’im­meuble occu­pé ; c’est la pers­pec­tive de la plus-value qui jus­ti­fiait, dans les années pas­sées, le dif­fé­ren­tiel de ren­de­ment entre l’im­mo­bi­lier et les autres placements.

La fixa­tion de l’ef­fort public des­ti­né au sec­teur du loge­ment qui emploie 1,3 mil­lion de per­sonnes consti­tue donc un choix impor­tant, d’au­tant que la crois­sance de l’ac­ti­vi­té en volume crée rapi­de­ment des emplois, contrai­re­ment à la plu­part des sec­teurs indus­triels où les inves­tis­se­ments de pro­duc­ti­vi­té réduisent régu­liè­re­ment l’emploi. Mais cela avec une double contrainte, d’une part sou­te­nir le sec­teur du BTP et assu­rer la sol­va­bi­li­sa­tion des ménages, d’autre part maî­tri­ser les défi­cits publics.

La recons­truc­tion fut sen­si­ble­ment ache­vée dès la fin des années 1950 (387 000 loge­ments recons­truits) ce qui a per­mis de mettre sur pied une indus­trie du bâti­ment per­for­mante à laquelle il fal­lait don­ner un nou­vel objec­tif, d’au­tant que les besoins nou­veaux étaient impor­tants et jugés prio­ri­taires. Les mesures prises (aides à la pierre pour les HLM, mesures fis­cales pour le sec­teur non aidé, primes et prêts spé­ciaux du CFF, ins­tau­ra­tion du 1 %) vont por­ter leurs fruits pro­gres­si­ve­ment : en 1950, 80 000 loge­ments en chan­tier, en 1960 320 000, en 1970 plus de 475 000. Nous ver­rons au cha­pitre sui­vant les inci­ta­tions fiscales.

La construc­tion dite « sociale » va être le moteur de toute la construc­tion neuve : en 1950, 90 % des loge­ments mis en chan­tier sont « aidés » par l’É­tat et cette pro­por­tion ne sera jamais infé­rieure à 50 %. Cette poli­tique a contri­bué au déve­lop­pe­ment d’une indus­trie du bâti­ment par­ti­cu­liè­re­ment puis­sante et effi­cace. Mais on a assis­té au début des années 1970 à une défor­ma­tion pro­gres­sive des aides publiques au pro­fit des aides à la personne.

Depuis le rap­port Barre, le pro­blème du loge­ment social ne se situe plus en France au pre­mier rang des prio­ri­tés natio­nales. Jus­qu’à la fin des années 1980, la prio­ri­té a été l’é­qui­pe­ment indus­triel (cf. ci-après les déra­pages de la banque-indus­trie), préa­lable indis­pen­sable à la bonne san­té de l’é­co­no­mie et à l’a­mé­lio­ra­tion de la balance du com­merce exté­rieur. Actuel­le­ment le pro­blème du loge­ment, social ou non, n’est per­çu qu’à tra­vers une autre prio­ri­té natio­nale majeure : le chômage.

On peut essayer alors de quan­ti­fier l’im­pact des aides à la pierre sur l’emploi (enquête DAEI au minis­tère de l’Équipement) :

• 320 000 F de tra­vaux dans l’entretien-amélioration aidé par l’État (PALULOS, ANAH, PAH) engendrent un actif/an dans les entre­prises de bâtiment ;
• 450 000 F dans le rési­den­tiel neuf aidé (loca­tif, acces­sion) engendrent un actif/an dans les entre­prises de bâtiment ;
• à ces emplois directs, il convient d’ajouter les emplois indi­rects dans les sec­teurs liés à la construc­tion : un emploi dans le BTP entraîne 0,75 emploi dans les sec­teurs liés.

Les effets bruts de cer­taines aides publiques sur l’ac­ti­vi­té et l’emploi dans le sec­teur du bâti­ment peuvent dans ces condi­tions être estimées :

Les chiffres d’emplois indi­qués ci-des­sus doivent être mul­ti­pliés par 1,75 pour prendre en compte les emplois des sec­teurs liés.

Mais au coût direct des auto­ri­sa­tions de pro­grammes viennent s’a­jou­ter pour l’É­tat les dépenses liées aux aides à la per­sonne dans le cadre des PLA ou des PAP (pour les Palu­los, PAH, les occu­pants les ont en prin­cipe déjà) ; l’es­ti­ma­tion de ce sur­croît de dépenses découle de mul­tiples hypo­thèses ; l’IN­SEE l’é­va­lue à 40 000 francs sur dix ans, ce qui paraît un peu juste ; pour notre part nous l’é­va­luons entre la moi­tié et les ³⁄₄ du coût bud­gé­taire ini­tial, quoique ce sur­coût soit ain­si ren­voyé à plus tard, sur les dix années suivantes.

On peut vou­loir encore peau­fi­ner en recher­chant l’ac­ti­vi­té sup­plé­men­taire nette (c’est-à-dire moins l’ef­fet d’au­baine pour l’in­ves­tis­seur) ; cela n’a qu’un inté­rêt tout rela­tif, la sagesse consiste à per­fec­tion­ner sans cesse les dis­po­si­tifs exis­tants, en veillant à conser­ver pour toute nou­velle mesure un coût équi­valent pour le bud­get de l’É­tat, avec un résul­tat final égal ou supé­rieur ; exemple de la mise en oeuvre du prêt à taux zéro en acces­sion, suc­cé­dant aux PAP, ce qui a per­mis pour un coût bud­gé­taire équi­valent de finan­cer 120 000 prêts au lieu de 60 000 PAP ; ou bien pour les PLA, pas­sage de la TVA à 5,5 % au lieu de 20,6%, avec en contre­par­tie la sup­pres­sion de l’aide publique anté­rieure ver­sée à l’investissement.

De telles mesures néces­sitent un pilo­tage à vue pour ne pas se lais­ser embar­quer dans une fuite en avant comme on a pu le consta­ter avec le rap­port Barre, les natio­na­li­sa­tions des années 1981, la bulle finan­cière de 500 mil­liards des années 1990 ; celle-ci est par­tie d’un but louable, vou­loir doper l’é­co­no­mie ; mais bâtir des bureaux (8 mil­lions de m²) sans clien­tèle, faire de la spé­cu­la­tion sous le vocable de banque-indus­tie, c’est très dan­ge­reux sur­tout pour ceux à qui on veut faire por­ter le cha­peau ou qui n’ont pas de muni­tions dissimulées.

4 – Aspects fiscaux et budgétaires

L’É­tat dis­pose de deux outils pour favo­ri­ser la construc­tion de loge­ments : les aides directes, les inci­ta­tions fiscales.

Celles-ci sont un volet très impor­tant de la poli­tique du loge­ment, mais par­ti­cu­liè­re­ment obs­cur compte tenu de la mul­ti­pli­ci­té des par­ties pre­nantes (État, col­lec­ti­vi­tés), du nombre des assu­jet­tis (les occu­pants, les bailleurs) et sur lequel une opa­ci­té de bon aloi est main­te­nue compte tenu des inéga­li­tés d’im­po­si­tion, de l’im­por­tance des sommes en jeu, des dis­pa­ri­tés au niveau euro­péen (par exemple, les taux de TVA appli­qués en Europe sur le loge­ment varient de 0 à 25 %).

La pano­plie des avan­tages fis­caux a été maintes fois uti­li­sée pour encou­ra­ger la construc­tion de tous types d’ha­bi­ta­tions : exo­né­ra­tions tem­po­raires de la taxe fon­cière des pro­prié­tés bâties ; exo­né­ra­tion en faveur des orga­nismes pri­vés HLM de l’im­pôt sur les socié­tés ; exo­né­ra­tion (aujourd’­hui sup­pri­mée) des droits de pre­mière muta­tion à titre gra­tuit des construc­tions neuves affec­tées à l’ha­bi­ta­tion (sociale ou non) ; déduc­tion du reve­nu impo­sable des inté­rêts d’emprunts contrac­tés pour l’ha­bi­ta­tion prin­ci­pale ; exo­né­ra­tions spé­ciales aux SII (pas d’im­pôt sur les socié­tés, actions exo­né­rées des droits de suc­ces­sion, garan­ties contrac­tuelles de l’É­tat contre les limi­ta­tions de loyers) ; etc.

Deux ques­tions sont sous-jacentes à ces aspects fis­caux : néces­si­té pour l’É­tat d’as­su­rer le finan­ce­ment de sa dette à tra­vers l’é­mis­sion d’o­bli­ga­tions dont la ren­ta­bi­li­té, la liqui­di­té, la fis­ca­li­té soient supé­rieures à celles des inves­tis­se­ments immo­bi­liers ; d’où l’am­pleur de l’a­lour­dis­se­ment récent du poids de la fis­ca­li­té immo­bi­lière et la défa­veur des ménages pour ces pla­ce­ments en géné­ral et pour le loge­ment en particulier.

La tota­li­té des pré­lè­ve­ments fis­caux rela­tifs au loge­ment a été de 227 mil­liards de francs en 1994 (non com­pris dans ce total la taxe d’ha­bi­ta­tion qui est, pour une rai­son incon­nue, hors du champ des comptes du loge­ment et doit être supé­rieure à 40 mil­liards) ; sous cette réserve, les pré­lè­ve­ments fis­caux de 227 mil­liards repré­sentent 2,5 % des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires des admi­nis­tra­tions publiques, mais avec une ten­dance très nette à pro­gres­ser plus vite que les autres prélèvements.

Cette pro­gres­sion est encore plus sen­sible lors­qu’on consi­dère les impôts qui béné­fi­cient aux col­lec­ti­vi­tés locales ; c’est éga­le­ment le cas lors­qu’on rap­porte les impôts liés au loge­ment payés par les ménages aux autres impôts sur le reve­nu et le patri­moine qu’ils acquittent : le poids des impôts liés au loge­ment repré­sentent 40 % des impôts sur le reve­nu ou le patri­moine qu’ils acquittent.

Les dix der­nières années sont donc mar­quées par une forte pro­gres­sion de ces impôts liés au logement.

A contra­rio quelle doit être l’am­pleur de l’aide au loge­ment accor­dée par les pou­voirs publics ?

Le pro­blème cen­tral, indé­pen­dam­ment de l’é­qui­libre opti­mum à recher­cher entre les aides à la pierre (y com­pris fis­cales) et les aides à la per­sonne, est de s’en­tendre sur le niveau glo­bal de ces aides ; ce niveau doit être arbi­tré en fixant le taux d’ef­fort jugé légi­time que les ménages doivent assu­rer pour se loger.

En 1994, le mon­tant des aides effec­tives au loge­ment ver­sées par les dif­fé­rents finan­ceurs est de 94,2 mil­liards, celui des aides fis­cales de 24,2 mil­liards, soit un total de 118 mil­liards (comptes du loge­ment). Les aides fis­cales n’in­duisent pas à pro­pre­ment par­ler de dépenses pour l’É­tat ; mais elles apportent aux agents béné­fi­ciaires des avantages.

Rap­por­té à des pré­lè­ve­ments de 227 mil­liards, ce mon­tant de 118 mil­liards est en phase avec une part moyenne de 20 % des dépenses de loge­ment dans le reve­nu des ménages ; mais celle-ci a ten­dance à légè­re­ment aug­men­ter (22 % en 1994 contre 19,7 % en 1990).

Les aides au loge­ment per­mettent d’a­bais­ser le taux d’ef­fort qui résul­te­rait spon­ta­né­ment du mar­ché pour les ménages modestes ; mais il faut être bien conscient que ce niveau contraste avec le haut degré de socia­li­sa­tion des dépenses de santé.

5 – Quelle stratégie pour l’Europe ?

Ce rac­cour­ci des 50 der­nières années, qui n’a même pas effleu­ré la tech­nique, l’ur­ba­nisme, les pro­cé­dures, devrait convaincre que le loge­ment n’est pas un monde figé. On est donc en droit de pen­ser que la construc­tion euro­péenne entraî­ne­ra des adap­ta­tions impor­tantes, pour ne pas par­ler de bou­le­ver­se­ments, dans le domaine du loge­ment, compte tenu des inter­ac­tions entre tous les domaines de la pro­tec­tion sociale, du poli­tique, de l’économique.

Mais les pays euro­péens n’ont-ils pas eu, en fait, une influence réci­proque cachée entre eux jus­qu’à ce jour ? Par mimé­tisme, chaque pays copiant son voi­sin, une fois que les obli­ga­tions de la recons­truc­tion ont été rem­plies, on retrouve par­tout les mêmes erre­ments : aides à la pierre, à la per­sonne, poli­tique favo­ri­sant l’ac­ces­sion, reci­blage du loge­ment social vers les plus fra­giles, etc. Une seule excep­tion d’im­por­tance, l’An­gle­terre avec la vente des loge­ments sociaux ; près de deux mil­lions de ceux-ci ont été ven­dus en quinze ans à leurs occu­pants, soit plus du quart du parc public et un rythme de vente plus de dix fois supé­rieur aux autres pays européens.

Même sans la pers­pec­tive de l’Eu­rope, le domaine du loge­ment deman­de­rait aujourd’­hui des adap­ta­tions en conti­nu ; cer­taines sont esquis­sées en fili­grane dans les déve­lop­pe­ments pré­cé­dents, mais il n’est pas de notre rôle de les détailler ; vrai­sem­bla­ble­ment leur lis­tage ne ren­con­tre­rait qu’un acquies­ce­ment poli, sans plus.

Par contre les pers­pec­tives euro­péennes peuvent être l’oc­ca­sion d’un exer­cice simi­laire, dont le carac­tère pré­vi­sion­nel futu­riste s’ac­com­mo­de­ra avec les incer­ti­tudes sous-jacentes. Nous les regrou­pe­rons sous les quatre titres qui étayèrent du XVII^e au XIX^e siècle les débats sur les « Poor Laws » anglaises : fata­li­té, soli­da­ri­té, res­pon­sa­bi­li­té, réciprocité.

Fata­li­té

La fata­li­té a sou­vent bon dos, car son véri­table anti­dote est de pré­voir pour ne pas avoir à subir.

Du strict point de vue des trai­tés le loge­ment ne fait pas par­tie des com­pé­tences confiées par les dif­fé­rents trai­tés euro­péens aux ins­tances com­mu­nau­taires, ce qui n’empêche pas les Ministres euro­péens du loge­ment de se réunir sur une base annuelle en « conseil infor­mel », afin d’é­chan­ger leurs expé­riences et leurs vues sur les pro­blèmes rencontrés.

Par contre le loge­ment est abor­dé indi­rec­te­ment dans les ins­tances com­mu­nau­taires comme une com­po­sante de l’ac­tion dans le cadre social urbain, à savoir la pro­blé­ma­tique du déve­lop­pe­ment urbain et la cohé­sion éco­no­mique et sociale. D’où des pres­sions internes sur la Com­mis­sion, éma­nant essen­tiel­le­ment du Par­le­ment euro­péen par le biais de réso­lu­tions, et des pres­sions exté­rieures par des orga­ni­sa­tions pro­fes­sion­nelles agis­sant en vue de défendre leurs inté­rêts (exemple le Cecod­has, Comi­té euro­péen de coor­di­na­tion de l’ha­bi­tat social). Ain­si, au titre de l’ha­bi­tat social, il est pré­co­ni­sé de pro­mou­voir les migra­tions, pour que le loge­ment passe sous la com­pé­tence communautaire.

Par une réso­lu­tion du 24.5.96 le Par­le­ment euro­péen a deman­dé que « les prêts et cré­dits soient direc­te­ment acces­sibles… aux ONG, aux orga­ni­sa­tions à com­po­sante com­mu­nau­taire, etc., sans inter­ven­tion gou­ver­ne­men­tale, plaide en faveur de la recon­nais­sance des pou­voirs aux migrants, aux réfu­giés et aux enfants des rues en sorte qu’ils puissent dis­po­ser des moyens poli­tiques et finan­ciers leur per­met­tant d’in­fluer sur leurs condi­tions de vie et de logement ».

L’ins­tau­ra­tion de la mon­naie unique aura des inci­dences directes sur le finan­ce­ment et sur les mar­chés du loge­ment des pays euro­péens et remet­tra en cause les cir­cuits spé­ci­fiques de finan­ce­ment. On s’at­tend à ce que l’é­pargne devienne plus mobile, car les fonds de pen­sion pour­ront inves­tir à l’é­tran­ger. Les emprun­teurs seront ame­nés à conclure des contrats avec des éta­blis­se­ments d’autres États membres ; mais alors com­ment seront coor­don­nées les dif­fé­rentes règles d’exo­né­ra­tions fis­cales, de rem­bour­se­ment d’in­té­rêts ou de primes d’as­su­rances liées aux contrats hypothécaires ?

Bruxelles sera com­pé­tente sur les méca­nismes, pas pour don­ner de l’argent. Par exemple, il pour­ra être inter­dit à la Caisse des Dépôts de prê­ter de l’argent à taux pré­fé­ren­tiel pour cause de concur­rence déloyale vis-à-vis des banques (en Espagne recours en cours de pro­mo­teurs, exclus du béné­fice des prêts boni­fiés au loge­ment social, au motif de concur­rence déloyale) ; le 1 % loge­ment est une sur­charge pour les indus­tries ; l’aide des col­lec­ti­vi­tés locales (ces­sion gra­tuite de ter­rains à bâtir) peut être jugée comme concur­rence déloyale, etc.

L’ac­tion de la Com­mu­nau­té s’ins­crit donc dans l’é­qui­libre entre d’une part impé­ra­tifs de libre cir­cu­la­tion, effi­ca­ci­té et dyna­misme éco­no­miques, libre concur­rence et d’autre part prise en compte d’ob­jec­tifs d’in­té­rêt général.

Les four­nis­seurs de ser­vices d’in­té­rêt géné­ral béné­fi­cient de l’exemp­tion des règles du trai­té, dans la mesure où elles entra­ve­raient les mis­sions dont ils sont char­gés (comme l’a­mé­na­ge­ment du ter­ri­toire, la pro­tec­tion de l’en­vi­ron­ne­ment). En ce qui concerne le loge­ment, une assi­mi­la­tion aux ser­vices d’in­té­rêt géné­ral est recher­chée dans le com­bat contre l’ex­clu­sion et l’é­ga­li­sa­tion des chances ; le blo­cage juri­dique et poli­tique actuel ne doit pas mas­quer la pro­gres­sion des réflexions enga­gées au sein de la Com­mis­sion sur de tels sujets et leur impact éven­tuel sur les États membres.

Soli­da­ri­té

Il n’y a pas de socié­té juste et libre sans soli­da­ri­té, car tout indi­vi­du tra­verse des périodes de vie où il est dépen­dant des autres : enfance, vieillesse, mala­die, chô­mage. Mais aus­si pas de pros­pé­ri­té sans liber­té éco­no­mique indi­vi­duelle, l’é­co­no­mie de mar­ché étant la plus effi­cace ; il faut conci­lier mar­ché et solidarité.

La soli­da­ri­té res­pon­sable est celle qui ne se trans­forme pas en para­si­tisme (par exemple les droits à une retraite par répar­ti­tion dépendent des contri­bu­tions pré­cé­dem­ment appor­tées). La soli­da­ri­té doit être bran­chée sur les cycles de la vie et sur la suc­ces­sion des géné­ra­tions. Une socié­té libre est celle qui accepte dura­ble­ment la pers­pec­tive d’une crois­sance glo­bale, donc y com­pris démo­gra­phique, au contraire d’une socié­té sta­tion­naire, close et figée, à laquelle conduit le prin­cipe malthusien.

L’im­mi­gra­tion sup­pose le nata­lisme ; c’est le nata­lisme qui peut régler le niveau de l’im­mi­gra­tion et qui peut la rendre inté­grable. Contre la xéno­pho­bie et pour l’in­té­gra­tion des étran­gers, le pre­mier remède est dans le renou­veau de la fécon­di­té française.

Le loge­ment est un enjeu consi­dé­rable pour la poli­tique fami­liale et il est urgent de réac­ti­ver le fait fami­lial dans la poli­tique des aides au loge­ment. Il faut dis­tin­guer la poli­tique fami­liale de la poli­tique sociale des­ti­née à la famille ; la poli­tique fami­liale s’a­dresse à toutes les familles ; les familles en dif­fi­cul­té béné­fi­cient en plus de la poli­tique sociale qui cherche à cor­ri­ger les inéga­li­tés et qui apporte une aide aux plus dému­nis ; il ne faut pas confondre les deux.

Dans le cas de chan­ge­ment de situa­tion, il faut pou­voir dimi­nuer le temps de réac­tion en uti­li­sant au mieux les tra­vailleurs sociaux et en col­lant à la réa­li­té (une neu­tra­li­sa­tion de deux ans pour le cal­cul des res­sources rete­nues dans la fixa­tion des aides per­son­nelles est irréa­liste) ; l’ex­ploi­ta­tion des fichiers infor­ma­tiques des CAF serait un pro­grès en ce sens.

Res­pon­sa­bi­li­té

La Famille, l’É­tat et la Socié­té ont entre eux des rela­tions de cores­pon­sa­bi­li­té. La famille est un for­mi­dable amor­tis­seur de crise ; elle a pro­ba­ble­ment évi­té une explo­sion sociale depuis 1981. Aus­si main­te­nir l’É­tat dans son rôle de seul acteur majeur pour le loge­ment serait une erreur, compte tenu de l’im­por­tance du parc dis­po­nible ; le fis­cal serait un moyen judi­cieux pour agir comme anti­dote à la bouf­fée de liber­té nécessaire.

Parce que les dégâts de la « non-famille » sont dif­fi­ciles à chif­frer ou més­es­ti­més, sui­vant l’a­dage « toute mar­mite a son cou­vercle », l’É­tat n’a tou­jours pas pris conscience de la place irrem­pla­çable de la famille par­ti­cu­liè­re­ment dans une socié­té en pleine muta­tion comme la nôtre ; il convient non pas d’as­sis­ter par prin­cipe la famille, mais de veiller à la res­pon­sa­bi­li­ser afin qu’elle joue plei­ne­ment son rôle.

En ce qui concerne le loge­ment, res­pon­sa­bi­li­ser les pro­prié­taires, leur rendre leur droit de pro­prié­té et de pou­voir louer ou ne pas louer à qui ils veulent. En contre­par­tie les res­pon­sa­bi­li­ser vis-à-vis des loca­taires qu’ils prennent et leur impu­ter pécu­niai­re­ment, si néces­saire, les man­que­ments de ceux-ci vis-à-vis de la société.

Res­pon­sa­bi­li­ser aus­si pécu­niai­re­ment les loca­taires vis-à-vis des per­sonnes qu’ils hébergent (cf. la légis­la­tion récente sur l’hé­ber­ge­ment de clandestins).

Réci­pro­ci­té

L’al­lo­ca­tion loge­ment fami­liale ALF a comme contre­par­tie la famille qu’elle aide ; l’ALS pour les jeunes vise à leur mettre le pied à l’é­trier dans la vie ; l’ALS pour les vieux est un coup de cha­peau pour les ser­vices rendus.

L’APL, sous seule condi­tion de res­sources, a pour contre­par­tie d’oc­cu­per un loge­ment conven­tion­né, c’est-à-dire à l’o­ri­gine d’être client des seuls orga­nismes sociaux ; en géné­ral les bailleurs sociaux sont très friands d’une garan­tie de loyers, d’où dans le parc HLM de nom­breux loca­taires qui dis­posent d’une rente de situation.

Faire du droit à l’ha­bi­tat un droit fon­da­men­tal sans sou­pape de sécu­ri­té peut don­ner des idées aux dému­nis du nord de l’Eu­rope qui pour­raient vou­loir se reti­rer sur la Côte d’A­zur, en ver­tu du prin­cipe de la libre cir­cu­la­tion ; est-on prêt à leur don­ner l’A­PL pour payer leur loyer (cf. les dému­nis de Roumanie) ?

Les loge­ments sociaux ont été créés à l’o­ri­gine pour loger les per­sonnes « peu for­tu­nées et notam­ment les tra­vailleurs vivant prin­ci­pa­le­ment de leurs res­sources » (Code de la Construc­tion et de l’Ha­bi­tat, R441‑2).

On a pu par­ler d’une véri­table « assi­gna­tion à rési­dence des pauvres » ; mais comme ces « pauvres » repré­sen­taient la masse labo­rieuse de la popu­la­tion, un incon­tes­table équi­libre socio­lo­gique y régnait. His­to­ri­que­ment, dans les pays où le loge­ment social est impor­tant (UK, RFA, France) sa fonc­tion était de loger les sala­riés aux reve­nus faibles, mais régu­liers, dont l’in­dus­trie locale avait besoin. Le 1 % a sup­pléé en par­tie à ce défaut, puis­qu’il ne crée aucun lien entre le loge­ment et le contrat de tra­vail ; l’ou­vrier qui quitte son employeur peut gar­der son logement.

Aujourd’­hui on constate une ten­dance au reci­blage du loge­ment social vers des popu­la­tions plus fra­giles. L’ar­ri­vée de tra­vailleurs immi­grés, l’ac­cueil de sous-pro­lé­taires et de caté­go­ries sociales en situa­tion de mar­gi­na­li­té, la mul­ti­pli­ca­tion de familles mono­pa­ren­tales ont rom­pu cet équi­libre socio­lo­gique ini­tial, avec appa­ri­tion de ghet­tos enfer­mant des eth­nies repliées sur elles-mêmes et coha­bi­ta­tions explosives.

La réci­pro­ci­té vou­drait donc que les loca­taires des loge­ments sociaux puissent ache­ter l’ap­par­te­ment ou la mai­son qu’ils occupent afin qu’ils se fixent et consti­tuent des struc­tures sociales permanentes.

Quelle quintessence pour la stratégie en tirer ?

Les sug­ges­tions réper­to­riées ci-des­sus devraient s’in­té­grer dans des stra­té­gies et des tac­tiques qui dépassent le simple cadre du loge­ment ; nous ne pou­vons donc que les évo­quer, car elles sont hors de notre sujet.

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