Agriculture, fiscalité et environnement (à propos d’un débat organisé par le groupe X‑Environnement)

Une séance de débats a été orga­ni­sée par X‑Environnement le 14 février 1996 au sujet de l’in­ci­dence sur le com­por­te­ment des agri­cul­teurs des moda­li­tés de la Taxe fon­cière sur les pro­prié­tés non bâties (TFPNB).

Avant d’en abor­der le compte ren­du, il n’est pas inutile d’é­vo­quer les causes géné­rales de l’é­vo­lu­tion des acti­vi­tés agri­coles, non com­pris la syl­vi­cul­ture, et l’en­semble des dis­po­si­tions fis­cales et sociales applicables.

La richesse éco­lo­gique du ter­ri­toire fran­çais métro­po­li­tain tient pour beau­coup aux pra­tiques cultu­rales tra­di­tion­nelles. Le tra­vail des pay­sans a façon­né des pay­sages qui nous paraissent agréables et per­mis une bio­di­ver­si­té remar­quable. Mais un bou­le­ver­se­ment consi­dé­rable est inter­ve­nu depuis un demi-siècle ; l’on peut craindre qu’il n’en­traîne un appau­vris­se­ment éco­lo­gique des milieux consti­tuant le ter­ri­toire agricole.

Ce risque tient notamment :

• à l’in­ten­si­fi­ca­tion des cultures par une sim­pli­fi­ca­tion des écosystèmes ;
• à la réduc­tion des sur­faces tou­jours en herbe et des zones humides, sources de varié­té dans la mosaïque du territoire ;
• à l’a­ban­don de l’en­tre­tien par l’a­gri­cul­ture d’une part crois­sante du ter­ri­toire, le déve­lop­pe­ment anar­chique de la végé­ta­tion des friches s’a­vé­rant sou­vent défa­vo­rable à de nom­breuses espèces.

Cette évo­lu­tion, pré­oc­cu­pante, ne tra­duit pas une volon­té déli­bé­rée de « pro­duc­ti­visme » débri­dé, mais un simple sou­ci des agri­cul­teurs d’es­sayer de vivre conve­na­ble­ment de leur acti­vi­té, exi­gence que l’on trouve légi­time de la part d’autres caté­go­ries socio-éco­no­miques. Par ailleurs, il ne fau­drait pas oublier qu’il convient en fait de conci­lier, et non d’op­po­ser, l’ob­jec­tif géné­ral de recours aux res­sources renou­ve­lables condui­sant à essayer de tirer le meilleur par­ti de la pho­to­syn­thèse et la néces­si­té de ne pas com­pro­mettre le dyna­misme de la nature.

Si l’on rai­sonne en ingé­nieurs, et non en idéo­logues, il convient de mieux cer­ner les motifs qui amènent les agri­cul­teurs à des pra­tiques que l’on estime défa­vo­rables à la pro­tec­tion de la nature. À par­tir de cette ana­lyse, il sera pos­sible d’en­vi­sa­ger les dis­po­si­tions sociales, éco­no­miques et fis­cales sus­cep­tibles de faire évo­luer ces comportements.

Le fac­teur domi­nant est consti­tué par l’exi­gence de la socié­té moderne de ne consa­crer à son ali­men­ta­tion qu’une frac­tion de plus en plus réduite de ses reve­nus, ce qui per­met la satis­fac­tion d’autres besoins, et d’y inclure une part crois­sante de valo­ri­sa­tion indus­trielle. Ce choix paraît dif­fi­ci­le­ment réver­sible, sauf à espé­rer le déve­lop­pe­ment d’exi­gences de qua­li­té des pro­duits agricoles.

Les moda­li­tés de la nou­velle poli­tique agri­cole euro­péenne, qui fait de l’a­gri­cul­ture une acti­vi­té en par­tie admi­nis­trée, sont évi­dem­ment déter­mi­nantes pour le com­por­te­ment des agri­cul­teurs. On peut déplo­rer que les objec­tifs de pro­tec­tion de la nature ne soient que mar­gi­na­le­ment pris en compte et regret­ter notam­ment cer­taines moda­li­tés défa­vo­rables au pâtu­rage exten­sif. Cela méri­te­rait de longs déve­lop­pe­ments. Mais, au moins à court terme, les pou­voirs publics natio­naux ne dis­posent guère de pos­si­bi­li­tés d’in­flé­chir ces dis­po­si­tions, déci­dées dans le contexte d’une guerre éco­no­mique internationale.

Il n’en est pas de même pour les dis­po­si­tions fis­cales spé­ci­fiques, de la com­pé­tence des États.

Imposition des bénéfices agricoles

Les exploi­tants agri­coles, sauf le cas de cer­taines socié­tés non fami­liales sou­mises à l’im­pôt sur les socié­tés, sont assu­jet­tis à l’im­pôt sur le reve­nu dans la caté­go­rie des béné­fices agri­coles. Le régime du béné­fice réel, nor­mal ou sim­pli­fié, appli­cable pour un chiffre d’af­faires supé­rieur à 500 000 francs, concerne une pro­por­tion crois­sante des exploi­ta­tions. Mais plus de la moi­tié, repré­sen­tant envi­ron le tiers du reve­nu glo­bal et près de 40 % de la sur­face, est encore impo­sable sous le régime du « for­fait col­lec­tif agri­cole ». Ce sys­tème, très com­plexe, per­met, sur la base d’une exploi­ta­tion type par région fis­cale, de fixer des reve­nus fic­tifs uni­taires appli­cables aux élé­ments phy­siques de chaque exploitation.

Dans ce cas, qui est encore très loin d’être mar­gi­nal, l’im­pôt sur les béné­fices consti­tue une charge fixe, qui, mal­gré quelques ajus­te­ments, ne tient pas compte de l’in­ten­si­té de l’ex­ploi­ta­tion. Ce régime est donc défa­vo­rable à l’extensification.

Cotisations sociales

Les coti­sa­tions sociales sont main­te­nant basées sur le reve­nu fis­cal, comme pour les autres caté­go­ries de non-sala­riés. Elles ne consti­tuent donc plus, théo­ri­que­ment, une charge fixe, comme dans l’an­cien sys­tème basé sur le « reve­nu cadas­tral », com­plé­té par des « équi­va­lences ». L’as­siette des coti­sa­tions, mal­gré des écrê­te­ments tem­po­raires, devrait donc être deve­nue neutre vis-à-vis de l’intensification.

Mal­heu­reu­se­ment, il n’en est pas ain­si lorsque ce reve­nu fis­cal est éva­lué à par­tir d’un for­fait col­lec­tif. La sur­face concer­née est certes plus faible que pour l’im­pôt sur le reve­nu en rai­son des seuils d’af­fi­lia­tion et de l’ex­clu­sion des « exploi­ta­tions de sub­sis­tance » gérées par des retrai­tés, mais elle n’est pas négligeable.

Fiscalité locale

Les construc­tions à usage agri­cole ne sont pas impo­sables au titre de l’im­pôt fon­cier sur les pro­prié­tés bâties. Il n’existe pas de taxe pro­fes­sion­nelle pour les exploi­tants agri­coles. La fis­ca­li­té locale ne concerne donc que le reve­nu de la pro­prié­té et non l’activité.

La taxe foncière sur les propriétés non bâties : débat du 14 février 1996

Lors de cette réunion orga­ni­sée par le groupe X‑Environnement, trois per­son­na­li­tés com­pé­tentes : M. Domi­nique de La Mar­ti­nière¹, M. Jean-Paul Nobé­court² et M. Guillaume Sain­te­ny³ nous ont fait part de leurs constats et de leurs idées sur les amé­lio­ra­tions possibles.

M. de La Mar­ti­nière rap­pelle que la TFPNB, depuis sa créa­tion en 1790, est, par nature, un impôt local sur le reve­nu de la pro­prié­té du sol, à la charge des pro­prié­taires⁴. Il est donc nor­mal que son mon­tant ne tienne pas compte du carac­tère plus ou moins inten­sif de l’ex­ploi­ta­tion. Son assiette, 80 % du « reve­nu cadas­tral », se réfère à la valeur des baux de fer­mage consta­tée dans la région selon des groupes de nature de culture lors des révi­sions générales.

Ce carac­tère de charge fixe encou­rage l’in­ten­si­fi­ca­tion, sur le « modèle beau­ce­ron ». Son mon­tant rela­ti­ve­ment éle­vé, en forte crois­sance alors que la valeur vénale a consi­dé­ra­ble­ment bais­sé, est une des causes d’a­ban­don de ter­rains avec les pertes de bio­di­ver­si­té qu’illustre, par exemple, le cas de la « Venise verte ». D’autre part, les réfé­rences sont anciennes et ne tiennent pas compte d’une baisse rela­tive de la valeur des prés et zones humides, par rap­port aux terres culti­vées ; il en résulte un encou­ra­ge­ment à la mise en culture par retour­ne­ment de prai­ries et assè­che­ment des marais.

M. Sain­te­ny indique qu’une poli­tique d’é­co-fis­ca­li­té en vue « d’in­ter­na­li­ser les coûts externes » néces­site des taux éle­vés et une assiette étroite pour décou­ra­ger les com­por­te­ments nui­sibles à l’en­vi­ron­ne­ment. Le niveau des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires ayant en France atteint ou dépas­sé le niveau de tolé­rance, il est alors indis­pen­sable, comme l’a fait la Suède, d’o­pé­rer un trans­fert entre impo­si­tions. La sup­pres­sion récente de l’exo­né­ra­tion tren­te­naire pour des­sè­che­ment de marais consti­tue un pro­grès, mais on est loin d’in­ci­ter effi­ca­ce­ment, par des mesures glo­bales, à des com­por­te­ments pro­tec­teurs de l’environnement.

Il montre, en pré­sen­tant des tableaux de com­pa­rai­son éta­blis par le Conseil des impôts pour 1984, que le capi­tal fon­cier non bâti est sur­im­po­sé par rap­port au fon­cier bâti et aux valeurs mobi­lières. D’autre part, le patri­moine natu­rel est beau­coup moins bien trai­té que le patri­moine cultu­rel béné­fi­ciant d’im­por­tantes exo­né­ra­tions. Le niveau rela­tif des reve­nus cadas­traux péna­lise les espaces éco­lo­gi­que­ment les plus riches et n’in­cite pas à uti­li­ser des méthodes cultu­rales protectrices.

M. Nobé­court évoque la forte ten­dance à la spé­cia­li­sa­tion par bas­sin de pro­duc­tion, le déve­lop­pe­ment des éle­vages hors sol, non pris en compte dans l’as­siette de la taxe fon­cière, et l’aug­men­ta­tion consi­dé­rable de pro­duc­ti­vi­té : la popu­la­tion active agri­cole ne repré­sente plus, pour une pro­duc­tion glo­bale supé­rieure, que 5 % de la popu­la­tion active, contre 30 % en 1946. Il n’y a presque plus de concur­rence agri­cole sur le fon­cier et la pro­por­tion de la sur­face dont l’en­tre­tien ne peut plus être assu­ré par l’ac­ti­vi­té agri­cole devient consi­dé­rable (en Savoie, par exemple, elle pour­rait atteindre 50 % dans quelques années). Le bou­le­ver­se­ment des valeurs fon­cières dû à de nou­velles acti­vi­tés tou­ris­tiques, non pris en compte dans les valeurs loca­tives, accen­tue l’in­ci­dence de la taxe fon­cière sur la ten­dance à l’abandon.

Il estime que les dis­pa­ri­tés de la fis­ca­li­té locale, outre leur effet sur la mise en valeur agri­cole, accroissent les dif­fi­cul­tés de main­tien d’une agri­cul­ture péri­ur­baine, par insuf­fi­sance de taxa­tion des ter­rains à bâtir ; elles incitent les com­munes à favo­ri­ser les usages éco­no­miques non agri­coles, pro­duc­teurs de taxe pro­fes­sion­nelle, au détri­ment du main­tien en l’é­tat naturel.

La deuxième par­tie de la réunion porte sur les amé­lio­ra­tions envisageables.

Pour M. de La Mar­ti­nière, la taxe fon­cière sur les pro­prié­tés non bâties repose sur des bases inco­hé­rentes et son pro­duit glo­bal est très faible, équi­va­lant à 0,2 points de TVA. Mais sa sup­pres­sion ne lais­se­rait plus aucune auto­no­mie aux com­munes rurales. Elle devrait être rem­pla­cée par une autre taxe, qui aurait d’autres défauts. On peut certes amé­lio­rer le sys­tème actuel, mais la modi­fi­ca­tion de la fis­ca­li­té et des méca­nismes de com­pen­sa­tion liés à la décen­tra­li­sa­tion est déli­cate et d’une effi­ca­ci­té limi­tée, notam­ment pour obte­nir une recon­quête des zones dégradées.

M. Nobé­court estime que l’u­ti­li­sa­tion des méca­nismes fis­caux et d’aides finan­cières pour limi­ter les risques d’a­ban­don de l’en­tre­tien ne peut être effi­cace que dans le cadre d’o­pé­ra­tions locales concer­tées de ges­tion de l’espace.

M. Sain­te­ny pré­co­nise la mise en oeuvre de la révi­sion des valeurs loca­tives, le rap­pro­che­ment entre les régimes fis­caux du bâti et du non-bâti et, sur­tout, du patri­moine natu­rel et du patri­moine cultu­rel. De toute façon, la taxe sur les pro­prié­tés non bâties lui paraît inadé­quate et ses pos­si­bi­li­tés trop faibles pour per­mettre de finan­cer le mini­mum d’é­qui­pe­ments indis­pen­sables en zone rurale. Il fau­dra trou­ver d’autres res­sources et faire en sorte que les com­munes qui font des efforts de pro­tec­tion ne subissent pas une baisse de leurs res­sources fiscales.

Les remarques des par­ti­ci­pants ont sur­tout por­té sur l’in­ci­dence des orien­ta­tions géné­rales de la poli­tique agri­cole et sur les dif­fi­cul­tés résul­tant du mélange de pro­blèmes et de situa­tions très hété­ro­gènes, en rai­son notam­ment d’une volon­té de main­te­nir l’u­ni­ci­té de l’agriculture.

Le débat s’est conclu sur le constat que la prise en compte de l’en­vi­ron­ne­ment ne sau­rait résul­ter de seules mesures fis­cales, mais d’une meilleure cohé­rence de l’en­semble des moda­li­tés d’in­ter­ven­tion des pou­voirs publics, sans négli­ger les objec­tifs éco­no­miques et sociaux.

Tentatives de réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties

En com­plé­ment de ce compte ren­du som­maire, pour illus­trer les dif­fi­cul­tés de réforme de la taxe fon­cière, il est inté­res­sant de consta­ter les suites don­nées actuel­le­ment à la loi du 30 juillet 1990 sur la fis­ca­li­té locale, qui visait notam­ment à remé­dier à cer­tains défauts, dont le débat d’X-Envi­ron­ne­ment a sou­li­gné la nocivité.

Cette loi pres­cri­vait d’a­bord une révi­sion géné­rale de l’as­siette pour tenir compte de l’é­vo­lu­tion contras­tée des valeurs selon les natures d’u­ti­li­sa­tion des sols. Elle a été ter­mi­née en 1992. Ses résul­tats n’ont pas encore été mis en appli­ca­tion, la trans­pa­rence dans ce domaine n’é­tant pro­ba­ble­ment pas du goût de tous les intéressés.

Dans son article 48, cette loi pres­cri­vait la pré­sen­ta­tion de simu­la­tions, ce qui a été fait fin sep­tembre 1992, pour pou­voir choi­sir entre deux hypothèses :

• soit l’in­clu­sion dans l’as­siette de la TFPNB d’une équi­va­lence de sur­face pour les éle­vages hors sol ; le rap­port conclut à une forte charge pour ces éle­vages, actuel­le­ment dis­pen­sés de tout impôt local, et à une faible baisse moyenne pour les exploi­ta­tions de polyculture-élevage ;

• soit le rem­pla­ce­ment de la taxe fon­cière par une taxe sur la pro­prié­té et une taxe sur l’ac­ti­vi­té agri­cole assise sur la valeur ajou­tée de l’ex­ploi­ta­tion, alors que la taxe pro­fes­sion­nelle ne s’ap­plique pas actuel­le­ment à l’a­gri­cul­ture ; le rap­port sou­ligne les dif­fi­cul­tés d’é­va­lua­tion et conclut à une forte aug­men­ta­tion pour les ver­gers et cultures spé­ciales, tan­dis que la baisse demeure modeste pour les autres cas.

Est-ce manque d’i­ma­gi­na­tion des ser­vices fis­caux, désir de main­te­nir l’u­ni­té fac­tice du monde agri­cole ou crainte que l’in­ten­si­té du mécon­ten­te­ment d’une mino­ri­té ne soit pas com­pen­sée par une faible satis­fac­tion de la majo­ri­té, tou­jours est-il que ces inten­tions n’ont pas don­né lieu à de nou­veaux débats parlementaires.

L’environnement, un objectif ignoré par la fiscalité agricole

Il n’est fait aucune allu­sion à des objec­tifs d’en­vi­ron­ne­ment dans les rap­ports d’é­va­lua­tion précités.

Un autre exemple montre que le sou­ci d’ob­te­nir un com­por­te­ment des agri­cul­teurs plus conforme aux objec­tifs de pro­tec­tion de la nature par une adap­ta­tion de la fis­ca­li­té agri­cole est très limité.

Un dégrè­ve­ment pro­gres­sif de la part dépar­te­men­tale de la TFPNB, com­pen­sé par l’É­tat, avait été déci­dé à par­tir de 1991 pour les prai­ries et landes. Outre son inté­rêt pour tenir compte de l’é­vo­lu­tion des dif­fé­rences de reve­nu, il pré­sen­tait l’a­van­tage de contri­buer au main­tien des sur­faces en herbe, dont la dimi­nu­tion est une des prin­ci­pales pré­oc­cu­pa­tions pour la pro­tec­tion de la nature.

Or, cette mesure a été rem­pla­cée par un dégrè­ve­ment, com­pen­sé, pour la tota­li­té des terres agri­coles, quelle que soit la nature de culture, de la part régio­nale à par­tir de 1993 et de la part dépar­te­men­tale, en tota­li­té à par­tir de 1995. Cette dis­po­si­tion, impor­tante puis­qu’elle entraîne une baisse des taux glo­baux pou­vant aller jus­qu’à 30 à 40 %, a été prise dans un but éco­no­mique et social. Mais il n’existe plus d’a­van­tage dif­fé­ren­tiel favo­rable à l’environnement.

L’a­dap­ta­tion de la fis­ca­li­té agri­cole est certes déli­cate, et d’une effi­ca­ci­té limi­tée pour orien­ter le com­por­te­ment des agri­cul­teurs en vue d’une meilleure pro­tec­tion de la nature, mais on constate sur­tout qu’un tel objec­tif n’est nul­le­ment pris en compte.

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1. Ancien direc­teur géné­ral des impôts, ancien pré­sident du Parc régio­nal du Marais Poi­te­vin, conseiller régio­nal Poi­tou-Cha­rentes, membre de l’as­so­cia­tion « Sol et civilisation ».
2. X 65, direc­teur dépar­te­men­tal de l’a­gri­cul­ture et de la forêt de Haute-Savoie, pré­sident sor­tant du club des DDAF.
3. Auteur d’un rap­port au ministre de l’En­vi­ron­ne­ment en 1991 sur la fis­ca­li­té des zones humides en France, auteur de Fis­ca­li­té des espaces natu­rels (1993), direc­teur adjoint du cabi­net du ministre de l’En­vi­ron­ne­ment (s’ex­pri­mant à titre per­son­nel sans enga­ger le Ministère).
4. Ce qui ne veut pas dire que les fer­miers, qui exploitent 60 % de la sur­face agri­cole utile, ne sont pas concer­nés par le biais de cer­tains rem­bour­se­ments, les révi­sions de baux et la non-oppo­si­tion de bailleurs à cer­taines trans­for­ma­tions de la nature de culture.

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