Une politique volontariste d’adaptation au changement

REPÈRES
Avec la publi­ca­tion d’une stra­té­gie natio­nale d’adaptation en 2006 et la créa­tion de l’Observatoire natio­nal sur les effets du réchauf­fe­ment cli­ma­tique (ONERC), puis la pré­sen­ta­tion d’un Plan d’action natio­nal d’adaptation en juillet 2011, la France s’est enga­gée de longue date dans une poli­tique volon­ta­riste d’adaptation au chan­ge­ment climatique.

L’adaptation des acteurs face au chan­ge­ment cli­ma­tique peut s’amorcer de façon spon­ta­née, mais une réponse immé­diate, non réflé­chie d’un point de vue stra­té­gique et non pla­ni­fiée, peut conduire à des exter­na­li­tés néga­tives et à des conflits intra et intersectoriels.

Le recours mas­sif à la cli­ma­ti­sa­tion aug­men­te­rait les ten­sions sur le réseau élec­trique en période chaude

Par exemple, le recours mas­sif à la cli­ma­ti­sa­tion aug­men­te­rait les consom­ma­tions éner­gé­tiques et les émis­sions de gaz à effet de serre. Il pour­rait même conduire à une mau­vaise adap­ta­tion, c’est-à-dire à une situa­tion où la vul­né­ra­bi­li­té aux aléas cli­ma­tiques se trou­ve­rait para­doxa­le­ment accrue : ain­si, une rup­ture d’alimentation élec­trique en période chaude anni­hi­le­rait une stra­té­gie fon­dée sur une cli­ma­ti­sa­tion massive.

Les actions spon­ta­nées non coor­don­nées, la vul­né­ra­bi­li­té spé­ci­fique de popu­la­tions défa­vo­ri­sées et de cer­tains ter­ri­toires jus­ti­fient éco­no­mi­que­ment que l’État inter­vienne dans ce sec­teur pour anti­ci­per les besoins et régu­ler les initiatives.

Le rôle des assurances

Les méca­nismes assu­ran­tiels ont un rôle impor­tant à jouer dans la ges­tion des impacts du chan­ge­ment cli­ma­tique, mais ils doivent être com­plé­tés par des actions struc­tu­relles qui incitent à réduire le niveau de vul­né­ra­bi­li­té au cli­mat : la mutua­li­sa­tion du risque pour­rait à l’avenir se révé­ler insuf­fi­sante face à une fré­quence accrue de phé­no­mènes cli­ma­tiques adverses et face à une crois­sance des capi­ta­li­sa­tions en zones poten­tiel­le­ment vul­né­rables (par exemple, l’urbanisation crois­sante des zones côtières).

Principes et impacts

Entre 2006 et 2011, des prin­cipes d’action ont été édic­tés dans la stra­té­gie nationale.

L’adaptation au niveau local
En com­plé­ment de l’approche natio­nale, les lois Gre­nelle 1 et 2 éta­blissent le dis­po­si­tif de l’adaptation au niveau local : le Sché­ma régio­nal cli­mat air éner­gie (SRCAE) éta­bli­ra notam­ment les orien­ta­tions en matière d’adaptation de la région. Ces docu­ments, éla­bo­rés en com­mun par le pré­fet de région et le conseil régio­nal, étaient atten­dus à l’été 2011.
Le Plan cli­mat éner­gie ter­ri­to­rial (PCET) éta­bli­ra notam­ment les mesures d’adaptation qui seront mises en œuvre au niveau local dans les col­lec­ti­vi­tés de plus de 50 000 habi­tants. Ce docu­ment est éla­bo­ré au niveau local. Les col­lec­ti­vi­tés d’outre-mer sont encou­ra­gées à éla­bo­rer leur propre stra­té­gie d’adaptation.

Un groupe de tra­vail inter­mi­nis­té­riel réuni entre 2007 et 2009 a, quant à lui, éclai­ré une par­tie des impacts atten­dus pour la France et des coûts anti­ci­pés, maté­ria­li­sant le fait que la France serait affec­tée par le chan­ge­ment cli­ma­tique, sous des formes diverses selon les sec­teurs. Les impacts atten­dus seraient glo­ba­le­ment néga­tifs pour le pays, et ils affec­te­ront de manière dis­pro­por­tion­née les popu­la­tions défavorisées.

Enfin, des pro­jec­tions cli­ma­tiques sur le cli­mat futur sont mises gra­tui­te­ment à dis­po­si­tion depuis jan­vier 2011. Après l’institution de l’observation du chan­ge­ment cli­ma­tique, l’évaluation des impacts et des coûts futurs, la phase sui­vante de mise en place d’action d’adaptation a été amor­cée en France, pré­fi­gu­rant une ten­dance euro­péenne (l’Union euro­péenne se dote­ra d’une stra­té­gie d’adaptation en 2013) et au niveau inter­na­tio­nal (la mise en place de plans natio­naux d’adaptation est à l’agenda actuel des négo­cia­tions inter­na­tio­nales sur le climat).

Le Plan national d’adaptation, une feuille de route pour cinq ans

Docu­ment d’envergure natio­nale, une feuille de route est ain­si éta­blie pour les cinq pro­chaines années. S’il pro­dui­ra des outils métho­do­lo­giques ou des don­nées cli­ma­tiques uti­li­sables au niveau régio­nal et local, le Plan natio­nal se limite aux grands enjeux natio­naux sans s’impliquer dans la gou­ver­nance des sché­mas régio­naux cli­mat air éner­gie (SRCAE) et des plans cli­mat éner­gie ter­ri­to­riaux (PCET).

En dépit des incer­ti­tudes sur le degré exact du chan­ge­ment cli­ma­tique futur et de ses impacts, il importe d’anticiper les actions d’adaptation en iden­ti­fiant les connais­sances néces­saires, en cor­ri­geant nos défi­cits d’adaptation au cli­mat actuel, en exa­mi­nant nos normes et régle­men­ta­tions à l’aune du chan­ge­ment cli­ma­tique et en s’impliquant dans des inves­tis­se­ments que l’on ne regrette pas.

Six grands principes

Le Plan natio­nal repose sur les prin­cipes suivants :

Il importe d’anticiper les actions d’adaptation

• amé­lio­rer la connais­sance sur les effets du chan­ge­ment cli­ma­tique, afin d’éclairer les déci­sions publiques en matière d’adaptation ;
• inté­grer l’adaptation dans les poli­tiques publiques exis­tantes, afin de garan­tir la cohé­rence d’ensemble et de reflé­ter la nature trans­ver­sale de l’adaptation ;
• infor­mer la socié­té sur le chan­ge­ment cli­ma­tique et l’adaptation afin que cha­cun puisse s’approprier les enjeux et agir (il s’agit de faire par­ta­ger les connais­sances sur les risques dus aux impacts du chan­ge­ment cli­ma­tique et de faire com­prendre les mesures d’adaptation nécessaires ;
• l’acceptation des déci­sions publiques consti­tue un fac­teur clé de réus­site pour pou­voir agir dans le temps et en profondeur) ;
• évi­ter que l’adaptation ne conduise à accroître les émis­sions de gaz à effet de serre ou à peser sur les ressources ;
• flé­cher les res­pon­sa­bi­li­tés en termes de mise en œuvre et de finan­ce­ment (toutes les mesures du Plan sont dotées d’un pilote et d’indicateurs de résultat);
• prendre en compte l’incertitude en favo­ri­sant les mesures flexibles et en pré­voyant une révi­sion du Plan tous les cinq ans.

Un groupe national

Un pilote par thème
Le Plan natio­nal détaille le conte­nu de 240 mesures qui seront mises en œuvre par l’État dans les cinq ans à venir. Le conte­nu de chaque mesure est pré­sen­té de façon syn­thé­ti­sée puis éten­due dans une annexe. Pour chaque thème, un pilote glo­bal assure le sui­vi annuel des actions. La syn­thèse du sui­vi des 20 thèmes est pré­sen­tée chaque année aux par­ties pre­nantes du Gre­nelle de l’environnement afin de les ren­sei­gner sur la mise en œuvre des actions issues de leurs recom­man­da­tions ini­tiales. Chaque mesure est par ailleurs carac­té­ri­sée par un pilote admi­nis­tra­tif en charge de la mise en œuvre, par un calen­drier de réa­li­sa­tion de la mesure ain­si que par des indi­ca­teurs de sui­vi et de résultat.

Le Plan natio­nal d’adaptation, publié le 20 juillet 2011, com­plète le Plan cli­mat, foca­li­sé pour sa part sur les actions d’atténuation de la France. Il résulte d’une large concer­ta­tion de cinq col­lèges, asso­ciant des repré­sen­tants du monde asso­cia­tif, des élus, des syn­di­cats d’employés et d’employeurs, de l’administration et des experts scien­ti­fiques, amor­cée en décembre 2009 dans la dyna­mique du Gre­nelle de l’environnement. Ces tra­vaux étaient pré­si­dés par deux dépu­tés (Michel Havard et Mar­tial Sad­dier) et un cli­ma­to­logue membre du GIEC (Jean Jouzel).

Un groupe de tra­vail natio­nal s’est pen­ché durant un semestre sur la ques­tion. Après une phase d’appropriation de la thé­ma­tique et de l’état de l’art de la connais­sance scien­ti­fique, ses membres ont pro­po­sé et débat­tu de mesures à enga­ger au niveau natio­nal. Des recom­man­da­tions, adop­tées par consen­sus, sont nées de ces tra­vaux. Ce groupe natio­nal a remis à la ministre ses recom­man­da­tions à l’été 2010, com­plé­tées par les contri­bu­tions des régions d’outre-mer. Ces recom­man­da­tions ont ensuite été amen­dées par les avis des régions métro­po­li­taines et une consul­ta­tion du grand public à l’automne.

Deux cent quarante mesures

En novembre 2010, sur la base des recom­man­da­tions des par­ties pre­nantes, Gre­nelle de l’environnement et public, la ministre de l’Environnement a deman­dé, avec l’appui de dif­fé­rents minis­tères concer­nés, à ce que soit enga­gé un chan­tier d’élaboration du Plan natio­nal s’appuyant sur ces réflexions collégiales.

La France est l’un des pre­miers pays à dres­ser une feuille de route de ses actions d’adaptation

Confor­mé­ment à la loi, le docu­ment final est ren­du en juillet 2011. Deux cent qua­rante mesures, cou­vrant vingt thèmes, reflètent à la fois les nom­breux enjeux iden­ti­fiés ain­si que la dimen­sion trans­ver­sale de l’adaptation.

En se dotant de ce pre­mier Plan natio­nal d’adaptation au chan­ge­ment cli­ma­tique, la France devient l’un des pre­miers pays à dres­ser une feuille de route de ses actions d’adaptation au sein d’un docu­ment unique cou­vrant l’ensemble des sec­teurs. La ques­tion de l’incertitude et de la pro­gres­sion de la connais­sance scien­ti­fique est prise en compte par le fait que le Plan sera éva­lué à mi-par­cours en 2013 et révi­sé en 2015.

Des sécheresses plus fréquentes et plus étendues

Les pro­jec­tions cli­ma­tiques anti­cipent une baisse des pré­ci­pi­ta­tions esti­vales ain­si que des séche­resses plus intenses, plus fré­quentes et plus éten­dues géo­gra­phi­que­ment. Paral­lè­le­ment, la hausse des tem­pé­ra­tures accen­tue­ra les phé­no­mènes d’évaporation. Un défi­cit de 2 mil­liards de mètres cubes par an pour satis­faire les besoins de l’industrie, de l’agriculture (irri­ga­tion) et de l’alimentation en eau potable est anti­ci­pé à l’horizon 2050, même en consi­dé­rant une sta­bi­li­té de la demande. Une baisse des écou­le­ments des cours d’eau de 15 % à 30 % en 2050 est atten­due sur l’ensemble du ter­ri­toire. Le réchauf­fe­ment « natu­rel » des cours d’eau et la ten­sion sur les rejets ther­miques indus­triels vont s’amplifier (la tem­pé­ra­ture des rivières pour­rait excé­der spon­ta­né­ment la limite actuelle régle­men­taire des rejets indus­triels). Dès à pré­sent, on enre­gistre une perte par fuite dans les réseaux d’eau potable à hau­teur de 25%.

Économiser 20% des ressources en eau

Face à ces constats et ten­dances, le Plan natio­nal s’est don­né pour objec­tif d’économiser 20% de l’eau pré­le­vée en 2020, hors sto­ckage d’eau d’hiver, via notam­ment les mesures suivantes.

À l’étranger aussi
On peut citer quelques exemples de démarches simi­laires à notre Plan natio­nal d’adaptation. Depuis 2005, la Fin­lande met en œuvre un plan d’action avec une struc­ture assez proche du Plan natio­nal fran­çais, mais cou­vrant moins de sec­teurs. L’Allemagne a publié son plan d’action en août 2011. Il a une struc­ture proche de celle du Plan fran­çais, mais n’a pas pro­cé­dé sur la base d’une large concer­ta­tion ini­tiale. Les États-Unis ont com­men­cé à publier des plans d’adaptation pour chaque dépar­te­ment minis­té­riel à l’automne 2011. Chaque dépar­te­ment publie son propre docu­ment, il n’y aura pas de docu­ment d’ensemble. Le Royaume-Uni a publié au début de l’année 2012 un état de la vul­né­ra­bi­li­té de son ter­ri­toire au chan­ge­ment cli­ma­tique. En 2013, il publie­ra son plan d’action quin­quen­nal pour réduire la vul­né­ra­bi­li­té des sec­teurs identifiés.

• Aide à la récu­pé­ra­tion des eaux de pluie par les col­lec­ti­vi­tés (grâce à l’action des Agences de l’eau, les col­lec­ti­vi­tés béné­fi­cie­ront d’une aide spé­ci­fique pour l’équipement de récu­pé­ra­tion des eaux de pluie).
• Éta­blir un pro­gramme de détec­tion et réduc­tion des fuites dans le réseau (aujourd’hui, dans les réseaux de dis­tri­bu­tion d’eau potable, la perte par fuite atteint 25% en moyenne).
• Pré­voir des aides finan­cières pour déve­lop­per la réuti­li­sa­tion des eaux usées trai­tées pour les espaces verts et cultures (cer­taines eaux usées peuvent être trai­tées et réuti­li­sées, dans le strict res­pect des pré­cau­tions sani­taires et envi­ron­ne­men­tales, afin de limi­ter l’usage de l’eau potable pour l’arrosage).
• Éta­blir un pro­gramme d’amélioration des per­for­mances des tours aéro-réfri­gé­rantes des cen­trales nucléaires (il s’agit d’optimiser les sys­tèmes et de lut­ter contre l’entartrage, voire d’améliorer les sys­tèmes de refroi­dis­se­ment pour limi­ter au mieux l’échauffement du milieu aquatique).
• Aider finan­ciè­re­ment le déve­lop­pe­ment de réserves de sub­sti­tu­tion (il s’agit d’optimiser le sto­ckage de l’eau exis­tant et d’envisager, si néces­saire, la pos­si­bi­li­té de sub­sti­tuer un pré­lè­ve­ment hiver­nal à un pré­lè­ve­ment pen­dant la période d’étiage).
• Gérer la res­source en eau de manière durable et inté­grée pour pré­pa­rer l’adaptation des éco­sys­tèmes (il s’agit d’adapter les cultures agri­coles à la rare­té de l’eau en implan­tant des cultures plus éco­nomes en eau comme le sor­gho ou le soja à la place du maïs).

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