À la découverte du capital social dans les organisations publiques

Le capi­tal social est un concept dont la for­ma­li­sa­tion remonte à une dizaine d’années. Le socio­logue amé­ri­cain, Robert Put­nam, fut l’un des pre­miers à le défi­nir à par­tir d’études sur le déve­lop­pe­ment com­pa­ré des régions du nord et du sud de l’Italie. Il s’agissait, ini­tia­le­ment, de retra­cer “ les traits de la vie sociale – les réseaux, les normes et la confiance – qui per­mettent aux par­ti­ci­pants d’agir ensemble plus effi­ca­ce­ment dans la pour­suite d’objectifs par­ta­gés. Le capi­tal social, en un mot, fait réfé­rence aux connexions sociales et aux normes et à la confiance qui les sous-tendent. ” Il est de plus en plus mobi­li­sé, tant à l’appui de tra­vaux théo­riques, en éco­no­mie et en socio­lo­gie notam­ment, que dans l’application qui en est faite pour opti­mi­ser le fonc­tion­ne­ment des orga­ni­sa­tions. Encore peu connu en France, le capi­tal social mérite d’être mis au pre­mier rang des outils de ges­tion qui per­mettent une admi­nis­tra­tion plus per­for­mante et, en même temps, plus humaine.

Qu’est-ce que le capital social ?

L’importance des » valeurs » dans la définition du capital social

Toutes les défi­ni­tions du capi­tal social gra­vitent autour de l’en­semble des réseaux, des normes, des rela­tions, des valeurs et des sanc­tions infor­melles qui forment la quan­ti­té et la qua­li­té des inter­ac­tions sociales d’un groupe d’in­di­vi­dus. Il lui est tra­di­tion­nel­le­ment attri­bué trois composantes :

• les réseaux sociaux (qui connaît qui) four­nissent l’ac­cès aux infor­ma­tions, apportent le sou­tien et les avantages ;
• les normes sociales (les » règles » infor­melles qui indiquent aux membres des réseaux com­ment ils doivent se com­por­ter les uns envers les autres) pré­co­nisent une conduite éthique, la confiance, la réci­pro­ci­té, le res­pect de la digni­té de l’autre ;
• les sanc­tions (les pro­ces­sus qui per­mettent de s’as­su­rer que les membres des réseaux res­pectent les règles) pré­voient les récom­penses comme les puni­tions liées au res­pect ou au non-res­pect des normes.

Les notions de » valeurs » et d’é­thique sont les élé­ments dis­cri­mi­nants qui défi­nissent le capi­tal social et les théo­ries qui le fondent. Comme des évé­ne­ments récents l’ont mon­tré à tra­vers le monde, qu’il s’a­gisse du fonc­tion­ne­ment des mar­chés finan­ciers, des mar­chés de biens et de ser­vices, ou des poli­tiques sani­taires et de pro­tec­tion des consom­ma­teurs, la notion de confiance, ou de réta­blis­se­ment rapide et durable de la confiance, appa­raît fondamentale.

L’apport de la théorie des réseaux complexes dans l’analyse du fonctionnement des systèmes administratifs publics

Si le capi­tal social se nour­rit de valeurs, il peut à l’in­verse se dété­rio­rer sous l’in­fluence de » contre-valeurs « , comme la dis­si­mu­la­tion, le men­songe, l’ar­bi­traire et l’o­pa­ci­té, mises en œuvre soit par des indi­vi­dus, soit par des groupes d’in­di­vi­dus que Put­nam nomme des » mafias « . Le fonc­tion­ne­ment du capi­tal social s’est beau­coup enri­chi des théo­ries rela­tives aux dérives de ces » poli­cy net­works « , réseaux d’in­fluence et de pou­voir, tou­jours prêts à se déve­lop­per sous la forme de déviances sec­taires ou cla­niques au sein de tout sys­tème clos et très hié­rar­chi­sé, dépour­vu de contrôle démo­cra­tique et de contre-pou­voirs effec­tifs. » Les stocks de capi­tal social comme la confiance, les normes et les réseaux tendent à s’au­to­ren­for­cer et à être cumu­la­tifs. Les cercles ver­tueux ont pour effet des niveaux d’é­qui­libre sociaux avec de hauts niveaux de coopé­ra­tion, de confiance, d’en­ga­ge­ments de réci­pro­ci­té civique et de bien-être col­lec­tif… L’ab­sence de fia­bi­li­té, le manque de confiance, l’ex­ploi­ta­tion, l’i­so­le­ment, le désordre et la stag­na­tion se nour­rissent les uns des autres dans les miasmes étouf­fants des cercles vicieux » (Fine, 2001).

Ce champ de la recherche sur le fonc­tion­ne­ment » caché » et en même temps » coû­teux » des admi­nis­tra­tions publiques est en plein déve­lop­pe­ment : pour­quoi ces concepts sont-ils mobi­li­sés avec autant de suc­cès par les éco­no­mistes, les socio­logues et les his­to­riens qui réflé­chissent au fonc­tion­ne­ment de la sphère publique ?

D’a­bord, parce que l’ap­pro­pria­tion de cer­taines par­ties de la sphère publique par des » réseaux » non offi­ciels pose pro­blème au regard du contrôle des acti­vi­tés publiques par les citoyens ou leurs repré­sen­tants. En d’autres termes, elle sou­lève la ques­tion de l’exer­cice réel de la démo­cra­tie. Les théo­ries por­tant sur un néces­saire contrôle public et objec­tif de l’ac­tion admi­nis­tra­tive sont du reste en fort déve­lop­pe­ment dans les pays anglo-saxons¹.

Ensuite, parce que la res­pon­sa­bi­li­té per­son­nelle du fonc­tion­naire est étu­diée depuis les der­nières années, en France comme à l’é­tran­ger, et qu’elle tombe de plus en plus sou­vent sous le coup de la loi pénale : la par­ti­ci­pa­tion col­lec­tive à des entre­prises tota­li­taires, ou la par­ti­ci­pa­tion indi­vi­duelle à des com­por­te­ments non éthiques comme les vio­lences au tra­vail (har­cè­le­ment sexuel, har­cè­le­ment moral par exemple) font désor­mais l’ob­jet de réflexions par des admi­nis­tra­tions natio­nales, des orga­ni­sa­tions non gou­ver­ne­men­tales et cer­taines ins­ti­tu­tions trans­gou­ver­ne­men­tales².

Mais le suc­cès du capi­tal social comme outil d’a­na­lyse des per­for­mances de la sphère publique auprès des éco­no­mistes ne s’ex­plique pas que par des rai­sons déon­to­lo­giques. Il se jus­ti­fie aus­si par le fait que le capi­tal social consti­tue l’un des rares réser­voirs d’é­co­no­mies bud­gé­taires à attendre dans le fonc­tion­ne­ment de la sphère publique.

Gâchis social et gâchis économique

Les ana­lyses clas­siques du capi­tal qui rédui­saient celui-ci aux seuls actifs finan­ciers ou phy­siques ten­daient à sous-esti­mer la nature sociale des admi­nis­tra­tions publiques. Elles négli­geaient en par­ti­cu­lier la valeur éco­no­mique des liens sociaux et des valeurs com­munes à leurs sala­riés. La théo­rie comme la pra­tique montrent que négli­ger ces valeurs conduit à accroître les dys­fonc­tion­ne­ments, et, par­tant, les coûts directs autant que les dés­éco­no­mies externes. La baisse de confiance dans le fonc­tion­ne­ment de l’or­ga­ni­sa­tion, l’ab­sen­téisme, le départ de sala­riés, la désor­ga­ni­sa­tion au tra­vail et la baisse de pro­duc­ti­vi­té en découlent. De ce point de vue, l’on peut dire que les conduites non éthiques dans l’or­ga­ni­sa­tion détruisent de la valeur, et consti­tuent un » gâchis social » aus­si bien qu’un » gâchis éco­no­mique « . La connais­sance et la mise en œuvre des règles de ges­tion ins­pi­rées de la théo­rie du capi­tal social sont à même de pré­ve­nir et de cor­ri­ger ces dysfonctionnements.

Capital social et nouvelles gestions des ressources humaines dans les fonctions publiques en Europe

Le capi­tal social s’ins­crit dans un mou­ve­ment qui tend à accroître la per­for­mance et en même temps à intro­duire plus d’hu­ma­ni­té dans le fonc­tion­ne­ment des admi­nis­tra­tions publiques, à tra­vers la ges­tion des res­sources humaines.

Quelques » bonnes pratiques » de la gestion des ressources humaines dans le secteur public à l’étranger

Les pro­grès de l’in­té­gra­tion des fac­teurs consti­tu­tifs du capi­tal social ont été par­ti­cu­liè­re­ment rapides au niveau com­mu­nau­taire. L’U­nion euro­péenne a en effet tra­cé la voie au déve­lop­pe­ment de pra­tiques nou­velles dans le champ du social, alors qu’elle ten­tait de moder­ni­ser et d’ac­croître la qua­li­té des admi­nis­tra­tions publiques. Sous l’im­pul­sion des minis­tères de la Fonc­tion publique des Quinze États membres, le » Cadre com­mun d’é­va­lua­tion » (Com­mon Assess­ment Fra­me­work, ou » CAF ») a notam­ment été déve­lop­pé. Il s’a­git d’un outil d’é­va­lua­tion et d’aide à la ges­tion de la qua­li­té dans la sphère publique. L’une des carac­té­ris­tiques du CAF est de s’ap­puyer sur l’en­semble des per­son­nels de l’or­ga­ni­sa­tion. Le CAF s’at­tache à recueillir et tirer par­ti des connais­sances et de l’ex­pé­rience de ces per­son­nels. Il vise à créer un sen­ti­ment » d’ap­par­te­nance « , une com­pré­hen­sion com­mune et un même lan­gage au sein de l’organisation.

Des pays comme le Dane­mark, la Suède ou la Grande-Bre­tagne uti­lisent éga­le­ment le concept de capi­tal social comme outil opé­ra­tion­nel depuis plu­sieurs années.

Au Dane­mark, le gou­ver­ne­ment a pla­cé le déve­lop­pe­ment de la qua­li­té du sec­teur public au cœur de son action. Le pos­tu­lat des auto­ri­tés danoises est que le citoyen doit avoir le choix entre diverses solu­tions, et qu’il choi­si­ra le sec­teur public seule­ment si celui-ci offre une qua­li­té de ser­vice satis­fai­sante. La par­ti­ci­pa­tion du per­son­nel à la pour­suite de la qua­li­té dans le sec­teur public est ain­si consi­dé­rée comme l’une des condi­tions-clés de la réus­site. Les divers exemples cités au titre des » bonnes pra­tiques » par les Danois (Danish Govern­ment, 2002) com­prennent la bonne cir­cu­la­tion de l’in­for­ma­tion, la recherche du dia­logue et d’une influence réelle du per­son­nel dans l’é­la­bo­ra­tion des déci­sions, la satis­fac­tion du per­son­nel sur son lieu de tra­vail, une vision com­mune de la poli­tique de l’or­ga­ni­sa­tion, des valeurs com­mu­né­ment par­ta­gées par ses membres. On y retrouve, là encore, les prin­ci­pales com­po­santes du capi­tal social.

En Suède, la poli­tique de la qua­li­té a été déve­lop­pée de manière par­ti­cu­liè­re­ment pous­sée dans la police. Les Sué­dois insistent sur la notion de cohé­sion des équipes, encou­ra­gée par des tech­niques de consul­ta­tion des indi­vi­dus sur la manière dont ils jugent la marche de leur ser­vice. S’y s’a­joutent des outils de com­mu­ni­ca­tion fédé­ra­teurs » sco­re­cards » entre membres d’une équipe. Les dis­cus­sions entre la hié­rar­chie et l’en­semble des poli­ciers sont une com­po­sante essen­tielle de cette approche par­ti­ci­pa­tive. L’un des axes cen­traux de cette poli­tique est la réfé­rence expli­cite et constante à la démo­cra­tie et à l’é­thique. Il ne s’a­git pas ici d’abs­trac­tions, mais bien de concepts mobi­li­sa­teurs, dont la mise en œuvre doit débou­cher sur une influence accrue des citoyens dans le tra­vail de la police. C’est un véri­table par­te­na­riat qui, à tra­vers le dia­logue et la confiance, doit asso­cier police et citoyens pour lut­ter contre les délits et, plus géné­ra­le­ment, l’in­sé­cu­ri­té. Le minis­tère de l’In­té­rieur fran­çais a com­men­cé à mettre en œuvre de tels outils, qui devraient se déve­lop­per à l’a­ve­nir dans notre pays.

Un exemple d’extension du champ du capital social : le whistleblowing³ au Royaume-Uni

Selon Put­nam, » l’in­ci­visme » est au nombre des cri­tères qui par­ti­cipent au défi­cit du capi­tal social. On peut avan­cer que, paral­lè­le­ment, le manque de vigi­lance d’un sala­rié pour le bon fonc­tion­ne­ment de son orga­ni­sa­tion, voire sa pro­pen­sion à ne pas révé­ler les graves dys­fonc­tion­ne­ments dont il serait le témoin, sont éga­le­ment l’in­dice d’un risque de dérives et de coûts accrus, en termes humains comme en termes finan­ciers. À cet égard, il est inté­res­sant de noter l’exis­tence d’une loi qui, depuis 1998, per­met aux membres de toute orga­ni­sa­tion au Royaume-Uni de dénon­cer, dans l’in­té­rêt public et sui­vant des règles très pré­ci­sé­ment défi­nies, une acti­vi­té illé­gale ou dan­ge­reuse dont il serait le témoin. Ce texte appa­raît par­ti­cu­liè­re­ment utile dans la sphère publique, où les modes de ges­tion des res­sources humaines sont encore tra­di­tion­nel­le­ment mar­qués, plus que dans la sphère pri­vée, par le poids des tra­di­tions hié­rar­chiques et de la culture du secret qui en est issue.

Capital social et nouveau » marché global de l’action publique »

Le capi­tal social trouve une uti­li­té par­ti­cu­lière pour éclai­rer le fonc­tion­ne­ment d’un nou­veau mar­ché en plein déve­lop­pe­ment, le » mar­ché glo­bal de l’ac­tion publique » (Buks­pan, 2002). Celui-ci met les États en situa­tion de concur­rence pour cer­taines de leurs acti­vi­tés éco­no­miques, comme l’ac­cueil d’in­ves­tis­se­ments étran­gers. Cer­tains pays ont une forte conscience de l’exis­tence d’une telle concur­rence, veulent y excel­ler, et l’u­ti­lisent comme un levier puis­sant à la moder­ni­sa­tion de leurs administrations.

On remarque en par­ti­cu­lier que des États membres de l’U­nion créent ou adaptent depuis quelques années de nou­velles normes de ges­tion des res­sources humaines. Celles-ci sont assez souples et effi­caces pour se dif­fu­ser aus­si bien dans d’autres admi­nis­tra­tions que dans des entre­prises pri­vées, y com­pris à l’é­tran­ger, et ce aux béné­fices poli­tique et éco­no­mique du pays d’où elles sont issues. Ces normes, comme » Inves­tors in People » par exemple, sont jus­te­ment fon­dées sur les prin­cipes qui régissent le capi­tal social. L’ac­cent y est expli­ci­te­ment mis sur les valeurs d’é­thique, de trans­pa­rence et de jus­tice. Elles pré­voient la com­mu­ni­ca­tion construc­tive entre employés et direc­tion, la concer­ta­tion de groupes repré­sen­ta­tifs sur les mis­sions et les objec­tifs de l’or­ga­ni­sa­tion, l’é­va­lua­tion sin­cère et for­ma­li­sée des per­for­mances qui limite les risques d’ar­bi­traire et de dis­cri­mi­na­tion et res­pecte la digni­té des per­sonnes. L’or­ga­ni­sa­tion espère que la publi­ci­té induite par l’a­dop­tion de la norme sur les hauts stan­dards de mora­li­té et de qua­li­té aux­quels elle se sou­met fera venir à elle des per­son­nels de valeur qui l’ai­de­ront à atteindre ses objec­tifs de com­pé­ti­ti­vi­té sur les mar­chés mondiaux.

Capital social et affaiblissement du modèle républicain traditionnel en France

Mais c’est sans doute en France, au-delà des réflexions mana­gé­riales, que la notion de capi­tal social ren­voie le plus à l’af­fai­blis­se­ment du modèle répu­bli­cain tra­di­tion­nel⁴. Accep­ter hon­nê­te­ment de consi­dé­rer que les admi­nis­tra­tions sont aus­si des sys­tèmes faillibles, que les indi­vi­dus qui les dirigent et les animent peuvent éga­le­ment faillir, qu’il est impor­tant de le savoir pour pré­ve­nir, voire remé­dier aux dys­fonc­tion­ne­ments que des com­por­te­ments contraires aux valeurs du capi­tal social peuvent engen­drer serait un grand pas vers l’ef­fi­ca­ci­té accrue de la sphère publique en France.

Cette évo­lu­tion est par­ti­cu­liè­re­ment utile dans un pays comme le nôtre, où l’en­do­ga­mie entre hauts fonc­tion­naires, membres du Par­le­ment, membres de l’exé­cu­tif gou­ver­ne­men­tal, chefs de grandes entre­prises, patrons de groupes finan­ciers et res­pon­sables des médias et de la presse, pour la plu­part issus des mêmes écoles, semble par­fois conduire à des dérives de » caste » dont l’ac­tua­li­té la plus récente démontre le carac­tère anti­éco­no­mique pour le contri­buable français.

Il est éga­le­ment temps que la sphère publique fran­çaise découvre à son tour les avan­tages que pré­sente le recours au concept de capi­tal social pour rendre plus effec­tive la volon­té de réforme de l’ac­tion admi­nis­tra­tive et de l’É­tat. Les réformes doivent en effet s’ac­com­pa­gner de la prise en compte du sort des acteurs char­gés de les mettre en œuvre. Si tel n’est pas le cas, si les valeurs telles que la trans­pa­rence, l’ab­sence d’ar­bi­traire, une com­mu­ni­ca­tion hon­nête, la bonne uti­li­sa­tion des com­pé­tences ne sont pas au cœur de l’ac­tion, le risque existe que les agents et les citoyens n’adhèrent pas aux réformes. Or le but est d’a­mé­lio­rer le sys­tème admi­nis­tra­tif fran­çais en le réfor­mant pour contri­buer au redres­se­ment éco­no­mique, et ce alors que des muta­tions consé­quentes s’o­pèrent déjà chez nos voi­sins de l’Union.

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1. Voir Unmas­king admi­nis­tra­tive evil, Adams et Bal­four, Sage Publi­ca­tions, USA, 1998.
2. Voir Col­loque orga­ni­sé en novembre 2003 à la Sor­bonne par la SEI de l’As­so­cia­tion fran­çaise de science poli­tique sous la direc­tion du Pro­fes­seur Guillaume Devin sur les solidarités.
3. Lit­té­ra­le­ment » souf­fler dans le sif­flet « , ou » tirer la son­nette d’alarme « .
4. Voir J.-L. Bodi­guel, » Pour­quoi a‑t-on tant besoin d’é­thique ? » in Éthique Publique, INRS, Cana­da, 2002.

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