Changer de regard sur les grands projets

Les moyens de l’Union devaient repré­sen­ter envi­ron 10 % du mon­tant des coûts d’investissement. Ils se sont vite révé­lés plu­tôt de l’ordre de 3 % à 5 %. Ce taux n’était pas inci­ta­tif et beau­coup de pays ont pré­fé­ré mener des négo­cia­tions bila­té­rales en n’y mêlant l’Union qu’une fois le finan­ce­ment qua­si bou­clé, à quelque 10 % près. La Com­mis­sion plai­dait pour une aug­men­ta­tion du bud­get de l’Union.

Mais les États membres rai­son­nèrent ain­si : pour­quoi pas­ser par le bud­get de l’Union, ali­men­té par des contri­bu­tions aug­men­tées de notre part, pour des inves­tis­se­ments sur nos sols ? D’abord il y aura des pré­lè­ve­ments au pro­fit d’autres membres (les auto­routes grecques entraient déjà dans la légende), ensuite nous serons moins maîtres de nos déci­sions ; il est donc pré­fé­rable de s’entendre entre nous.

REPÈRES
Plu­sieurs grands pro­jets rete­nus dans les années Delors n’ont jamais été menés à terme. L’intention ini­tiale était louable, les États membres enthou­siastes. Les pro­jets sélec­tion­nés étaient tous des liai­sons fer­ro­viaires, rou­tières et flu­viales entre au moins deux États membres. Figu­raient cepen­dant au tableau des aéro­ports impor­tants comme le nou­vel aéro­port alors envi­sa­gé à Milan, depuis réa­li­sé, ain­si que des auto­routes internes à la Grèce, alors sans conti­nui­té ter­ri­to­riale avec les autres États membres. Beau­coup de ces pro­jets ont été dura­ble­ment blo­qués et cer­tains ne sont pas encore réalisés

Une liaison d’État à État ne fait pas d’elle-même un projet rentable

Cette expli­ca­tion ne suf­fit pas. En effet, des pro­jets bila­té­raux ren­tables auraient aisé­ment trou­vé leurs finan­ce­ments, qu’ils eussent été ou non, pour par­tie, finan­cés par l’Union. Or, si l’on regarde la liste des pro­jets Delors, on s’aperçoit que le prin­ci­pal mérite qu’on leur recon­nais­sait à l’époque était de relier des États. Autre­ment dit, la ren­ta­bi­li­té de la liai­son pour la col­lec­ti­vi­té euro­péenne n’avait été dans les choix qu’un cri­tère second.

Un pari irrationnel

Pour défendre ces pro­jets, cer­tains disaient : « Les fron­tières ont été et sont encore des obs­tacles. Mais on peut parier que, sur le très long terme, le ren­for­ce­ment des inté­rêts éco­no­miques et des échanges intraeu­ro­péens ren­dra ces liai­sons ren­tables. Il faut mon­trer le mou­ve­ment en mar­chant. » Ce pari est irra­tion­nel. Le trans­port n’est qu’un besoin par­mi d’autres et il ne s’exprime qu’à rai­son des contextes éco­no­miques et culturels.

L’intervention de l’Union a sou­vent joué un rôle pervers

Des efforts de mêmes mon­tants dans l’apprentissage des langues euro­péennes, obs­tacle majeur de l’intégration euro­péenne, et dans la qua­li­té des tra­duc­tions auto­ma­tiques auraient eu plus de retom­bées dans de mul­tiples domaines, ren­dant, entre autres, les pro­jets infra­struc­tu­rels plus vite ren­tables et donc plus aisé­ment finan­çables le jour venu.

Les décès in ute­ro et les retards de plu­sieurs pro­jets Delors ont fina­le­ment mon­tré que l’économie reprend inexo­ra­ble­ment ses droits et qu’il est tou­jours dif­fi­cile pour un pro­jet non ren­table de « trou­ver son financement ».

Pire, l’intervention de l’Union a sou­vent joué un rôle per­vers. La pro­messe de finan­ce­ments de sa part pous­sait les États membres à vite pro­mou­voir auprès de l’UE des pro­jets moins ren­tables, donc moins aisé­ment finan­çables, que ceux qu’ils pou­vaient finan­cer tota­le­ment eux-mêmes ou par ententes bilatérales.

Ne mobi­li­ser les cré­dits de l’Union que sur ce qui ne peut être finan­cé que par elle

Puis, une fois les pro­jets dési­gnés, les lob­bys régio­naux ou tech­niques se met­taient à l’œuvre pour pous­ser à la réa­li­sa­tion de ce qui avait été bap­ti­sé « grand pro­jet euro­péen ». Le finan­ce­ment s’est tou­jours révé­lé d’une grande dif­fi­cul­té. Par­fois, le pro­jet a pu être réa­li­sé, ce qui ne l’a pas ren­du ren­table pour autant. Dans d’autres cas, l’impossible mon­tage du finan­ce­ment n’a pas per­mis la réa­li­sa­tion et l’interdit encore aujourd’hui.

Il fau­drait donc doré­na­vant s’assurer en pre­mier lieu que les pro­jets des­ti­nés à rece­voir le label « grand pro­jet euro­péen » aient une ren­ta­bi­li­té socioé­co­no­mique suf­fi­sante à l’échelle col­lec­tive euro­péenne ou qu’ils l’atteignent dans des délais de moindre durée que les travaux.

Raisonner sur une carte d’Europe sans frontières

Il faut aus­si ana­ly­ser les sources de cette ren­ta­bi­li­té et ne mobi­li­ser les cré­dits de l’Union que sur ce qui ne peut être finan­cé que par elle. Ce point sera pré­ci­sé, mais on pressent déjà qu’il s’agit de la part de l’intérêt du pro­jet qui ne peut être attri­buée à aucun État membre par­ti­cu­lier et tient donc à leur mutua­li­sa­tion. Il faut donc exclure toute clé de finan­ce­ment a prio­ri (comme les fameux 10 %) et admettre que le par­tage des finan­ce­ments se fera à par­tir des bilans éco­no­miques pour chaque par­tie pre­nante, dont l’Union elle-même.

Petits pays vs Grands pays
Petits et grands pays n’ont pas la même vision de leurs inté­rêts à l’extérieur de leurs fron­tières. Le Grand-Duché a par­ti­ci­pé à la pre­mière tranche du TGV-Est alors qu’aucuns tra­vaux n’étaient pré­vus sur son sol. Le gain de temps sur Luxem­bourg-Paris a suf­fi à le convaincre.
La Suisse a d’elle-même pro­po­sé à la France une impor­tante par­ti­ci­pa­tion à Bourg-Bel­le­garde, qui a fait gagner une demi-heure sur Paris-Genève.
En revanche, l’État fran­çais a contraint la SNCF à vendre ses parts de la com­pa­gnie fer­ro­viaire suisse BLS (Bâle Löt­sch­berg Sim­plon) tom­bées dans l’escarcelle de la SNCF par une cas­cade d’héritages, au moment où BLS com­men­çait à s’engager dans le pro­jet d’un nou­veau tun­nel bas au Löt­sch­berg, avec des garan­ties du gou­ver­ne­ment helvétique.

Pour par­ve­nir aux pro­jets qui repré­sentent les meilleures ren­contres d’intérêt col­lec­tif, le pro­je­teur man­da­té par l’UE doit par­tir d’une carte de l’Europe sans fron­tières et cher­cher, en se pla­çant au niveau d’une fédé­ra­tion euro­péenne, les idées et les pro­jets qui convien­draient le mieux aux inté­rêts de cette fédération.

Il peut fort bien abou­tir à cer­tains pro­jets qui, en termes infra­struc­tu­rels stric­to sen­su, ne se déve­loppent que sur un seul État membre, ou même sur un État hors UE, tout sim­ple­ment parce qu’ils ont des consé­quences suf­fi­sam­ment favo­rables sur l’Union.

Cette méthode et ses conclu­sions bous­cu­le­ront les chan­cel­le­ries des États membres, tou­jours ten­tées de réagir avec pour seule pers­pec­tive l’intérêt, pré­su­mé par elles, de leurs États à l’intérieur de leurs frontières.

Elles ont tou­jours du mal, sauf dans les petits pays, à com­prendre que des inté­rêts natio­naux forts peuvent se trou­ver dans des infra­struc­tures créées hors des fron­tières de leurs États, voire de l’UE elle-même.

Pour­tant les textes ini­tiaux de l’Europe, de 1984 puis sur­tout de 1989, avaient expli­qué les prin­cipes à suivre en termes très géné­raux mais exacts. C’est sans nul doute l’influence des chan­cel­le­ries qui a pro­gres­si­ve­ment fait dévier les pratiques.

On leur rap­pel­le­ra uti­le­ment que l’Europe nais­sante de la CECA (Com­mu­nau­té euro­péenne du char­bon et de l’acier) avait su réa­li­ser la cana­li­sa­tion de la Moselle, type même du pro­jet, qui, cou­pé en mor­ceaux entre des fron­tières, ne pré­sen­tait que peu d’intérêt pour chaque État des « Six » de l’époque mais était ren­table pour leur ensemble. C’est ce modèle qu’il faut reproduire.

Par deux exemples je sou­hai­te­rais mon­trer com­ment des ques­tions ana­logues se posent aujourd’hui.

L’organisation du transport par conteneurs

Sachant que les confé­rences mari­times orga­nisent un maxi­mum de rota­tions de navires porte-conte­neurs dans le sens est-ouest et qu’elles recherchent les tra­jets les plus ten­dus, donc via Suez et Gibral­tar, com­ment répar­tir le plus effi­ca­ce­ment pos­sible le tra­fic mari­time de conte­neurs abou­tis­sant en Europe et par­tant d’Europe ? Cela donne un avan­tage impor­tant à Malte et sur­tout à l’Italie qui, depuis plus long­temps dans l’Union, s’est orga­ni­sée en créant le hub de Gioia Tau­ro (en face de Mes­sine) et redis­tri­bue pro­gres­si­ve­ment la carte des tra­fics por­tuaires euro­péens, mari­times comme fer­ro­viaires, entre Le Havre, Anvers, Rot­ter­dam, Ham­bourg d’une part, Mar­seille, Gênes, La Spe­zia, Trieste d’autre part.

Un bon pro­jet euro­péen doit d’abord être ren­table pour la col­lec­ti­vi­té euro­péenne dans son ensemble

Il est impos­sible de don­ner une réponse simple à cette ques­tion sans études pous­sées car les routes ter­restres sont en concur­rence avec les routes mari­times, ou com­plé­men­taires de celles-ci, pour un cer­tain nombre de des­ti­na­tions. Les inves­tis­se­ments sur les routes ter­restres, prin­ci­pa­le­ment le tun­nel bas du Saint-Gothard (57 km) qui s’ouvrira dans quelques années (2017 pro­ba­ble­ment) au tra­fic fer­ro­viaire, accen­tue­ront encore l’avantage de l’Italie qui a, de ce fait, dès main­te­nant, ren­ver­sé le sens majo­ri­taire des flux ter­restres de marchandises.

La com­plexi­té de la ques­tion vient en l’occurrence, il faut s’en réjouir, d’un « cadeau du ciel » à l’Europe qui est sur la pla­nète le seul conti­nent où les terres en forme de pénin­sules et les mers inté­rieures s’interpénètrent de façon aus­si pro­non­cée. L’optimisation des répar­ti­tions de tra­fics par conte­neurs s’appliquerait donc à un contexte géo­gra­phique très favorable.

Le tunnel bas du Brenner

L’Allemagne, concer­née de la Bavière à Ham­bourg, et l’Italie, concer­née par la Véné­tie, le Frioul, le Tren­tin et une part de la Lom­bar­die, poussent à la réa­li­sa­tion d’un tun­nel bas sous le col du Bren­ner (55 km), sorte de symé­trique est du Saint-Gothard. Ce pro­jet fai­sait par­tie des pro­jets Delors. Sans me pro­non­cer sur la ren­ta­bi­li­té de cet inves­tis­se­ment pour la col­lec­ti­vi­té euro­péenne, je constate que la règle non écrite des chan­cel­le­ries, qui veut que les finan­ce­ments prin­ci­paux et les risques inhé­rents soient assu­rés par chaque État membre pour les tra­vaux qui se situent sur son sol, conti­nue de blo­quer et blo­que­ra encore ce pro­jet mal­gré le pari ris­qué qui a consis­té à enga­ger les tra­vaux le 18 avril 2011 alors que le finan­ce­ment n’est pas bouclé.

En effet l’Autriche, qui n’a qu’un seul inté­rêt à l’ouvrage, l’évitement d’un tra­fic rou­tier nui­sible (l’obligation pour ce tra­fic d’emprunter le rail n’est pas acquis), devrait, selon cette règle, assu­rer l’essentiel du finan­ce­ment. Les seuls autres contri­bu­teurs actuels sont l’Italie (part à peu près égale à l’Autriche) et l’UE, cette der­nière pour une part assu­rée de 8 % à dépen­ser avant 2014.

Une mutualisation réfléchie en termes industriels

De telles ques­tions se posent tous les jours dans les grands groupes indus­triels inter­na­tio­naux où elles ont un carac­tère banal : ceux qui payent sont ceux qui trouvent inté­rêt à un inves­tis­se­ment et non ceux chez les­quels on ins­talle ledit inves­tis­se­ment. Pour reprendre l’exemple du Bren­ner, à condi­tion que l’ouvrage soit ren­table, il devrait trou­ver ses finan­ce­ments majo­ri­taires en Alle­magne et en Italie.

Mais cette évi­dence n’a pas cours actuel­le­ment et les tra­vaux ont donc com­men­cé sans que l’Allemagne ait débour­sé un cen­time pour cette réa­li­sa­tion dont elle sera, avec l’Italie, la prin­ci­pale béné­fi­ciaire. Par com­pa­rai­son, nos ancêtres à la fin du XIX^e siècle fai­saient mieux puisque les Suisses ont obte­nu pour le pre­mier Saint- Gothard fer­ro­viaire, entiè­re­ment chez eux, des finan­ce­ments très impor­tants de l’Italie et de l’Allemagne (24% et 11% du total).

Le cas des villes
Les infra­struc­tures inté­res­santes pour l’Europe peuvent être ponc­tuelles et concer­ner des villes, non for­cé­ment des liai­sons. Ce cas appa­raî­tra de plus en plus car c’est dans les grandes concen­tra­tions d’habitants et d’activités que se situent par nature les meilleures ren­ta­bi­li­tés (et les meilleures per­for­mances en déve­lop­pe­ment social et environnemental).

L’UE devrait donc se déga­ger des règles pra­ti­quées actuel­le­ment, reve­nir aux règles écrites et, pour ce faire, suivre le modèle d’une hol­ding indus­trielle avec ses dif­fé­rentes socié­tés : pla­ni­fi­ca­tion « fédé­rale » de ses axes prin­ci­paux et de ses ter­mi­naux prin­ci­paux, règles com­munes (ou du moins conver­gentes) de tari­fi­ca­tion (ce qui se fait), finan­ce­ments col­lé­giaux sur la base de ce que cha­cun retire, en termes de bilan actua­li­sé (au taux de ren­ta­bi­li­té de chaque pro­jet), finan­ce­ments par l’UE réser­vés à ce que les prin­ci­paux membres inté­res­sés socioé­co­no­mi­que­ment ne peuvent pas appor­ter (c’est-à- dire l’intérêt du reste de l’Union).

En somme, un bon pro­jet euro­péen doit d’abord être ren­table pour la col­lec­ti­vi­té euro­péenne dans son ensemble. Pour autant, il peut se déve­lop­per sur un seul État (cas du hub de Malte ci-des­sus). Il n’est même pas obli­ga­toire, comme on l’aura com­pris, que ce pro­jet se déve­loppe sur le sol de l’Union. Ain­si la Suisse, non-membre de l’Union, est le lieu de plu­sieurs bons pro­jets euro­péens, à cause de sa situa­tion cen­trale et de la dif­fi­cul­té du fran­chis­se­ment des Alpes en ligne droite entre des pôles éco­no­miques euro­péens par­ti­cu­liè­re­ment forts (Lom­bar­die, Émi­lie-Romagne d’une part, Bâle, val­lée du Rhin, Rand­stad et Rot­ter­dam d’autre part).

On peut du reste remar­quer à ce pro­pos que les dis­cus­sions « bila­té­rales » entre Com­mis­sion euro­péenne et Confé­dé­ra­tion hel­vé­tique à pro­pos de la tra­ver­sée de la Suisse par les NLFA (nou­velles lignes fer­ro­viaires à tra­vers les Alpes) ont été très sem­blables à celles de deux grandes socié­tés indus­trielles recher­chant une solu­tion com­mune pré­sen­tant pour cha­cune des inté­rêts dif­fé­rents mais posi­tifs dans les deux cas.

La Com­mis­sion aurait dû tenir ce rôle avec l’Autriche pour le Bren­ner. Mais alors que la Suisse pou­vait, dans la négo­cia­tion des NLFA, se mon­trer inven­tive et n’était tenue que par les règles euro­péennes qu’elle s’était impo­sées elle-même, l’Autriche, État membre, avait para­doxa­le­ment moins de liber­té. En entrant dans l’Europe elle avait de jure accep­té des élé­ments com­mu­nau­taires que la Suisse a négo­ciés (obli­ga­tion pour le tra­fic rou­tier tra­ver­sant d’emprunter le mode fer­ro­viaire et péage entre Bâle et Chias­so notamment).

Les per­dants doivent rece­voir une com­pen­sa­tion financière

Tout en concer­nant phy­si­que­ment cer­tains États membres, il se peut qu’un pro­jet n’ait que peu de retom­bées pour l’un d’entre eux (hors période de tra­vaux). Le pro­jet de tun­nel sous le Bren­ner en est un exemple. Dans le même sens, un pro­jet inté­res­sant pour la col­lec­ti­vi­té euro­péenne peut poser des ques­tions poli­tiques dif­fi­ciles à un État membre, favo­ri­sant par exemple une région de cet État mais en défa­vo­ri­sant une autre.

Ain­si, envi­sa­ger le ren­for­ce­ment de la liai­son « lotha­rin­gienne » entre Mar­seille et l’Italie d’une part et Anvers d’autre part, en consta­tant le rôle de pre­mier port de France que joue dès à pré­sent Anvers, déli­vre­rait l’Île-de-France d’un contour­ne­ment fer­ro­viaire très dif­fi­cile vers Le Havre aux heures de pointe du matin mais irri­te­rait for­te­ment les Normands.

Un œil neuf délivré des considérations nationales

Les États membres et leurs diplo­ma­ties doivent donc apprendre à dis­cer­ner des inté­rêts natio­naux en dehors de leurs fron­tières natio­nales et à agir, avec l’aide de la Com­mis­sion, comme des socié­tés indus­trielles cher­chant à maxi­mi­ser leurs pro­fits dans l’Union entière, en appor­tant des moyens et en pre­nant des par­ti­ci­pa­tions à des pro­jets inté­res­sants pour l’Europe entière mais que les pays sup­ports, seuls, met­traient trop de temps à réaliser.

Des contrats en PPP
Le mon­tage finan­cier doit réso­lu­ment pré­fé­rer la forme du contrat de par­te­na­riat public-pri­vé à cause de deux carac­té­ris­tiques fondamentales.
D’une part, cette for­mule contraint les par­ties contrac­tantes à prendre en compte non seule­ment les coûts d’investissement mais aus­si, sur longue durée, les pré­vi­sions de comptes d’exploitation. Les États seuls s’abstiennent trop sou­vent d’analyses pous­sées (puis sui­vies au cours du temps). Ils auront en outre de moins en moins de com­pé­tences propres pour ce faire.
D’autre part, la recherche des action­naires et des prê­teurs est for­te­ment dyna­mi­sée et la mise en com­pé­ti­tion de quelques sché­mas pro­po­sés pousse à l’inventivité.

En sens inverse, les pro­jets non ren­tables seraient impi­toya­ble­ment écar­tés : ils endet­te­raient sans jus­ti­fi­ca­tion les géné­ra­tions à venir. Leur carac­tère trans­fron­ta­lier ne doit pas faire illusion.

Pour par­ve­nir à de bons pro­jets d’infrastructures euro­péennes, il faut donc regar­der la carte de l’Europe avec un œil neuf, déli­vré des consi­dé­ra­tions natio­nales. Cela ne peut être le fait que d’un groupe d’experts pra­ti­quant la même méthode d’analyse des béné­fices des pro­jets et de leurs rentabilités.

Quant aux pro­jets ren­tables, on écar­te­ra les réti­cences des chan­cel­le­ries et des États concer­nés en dimen­sion­nant les apports des uns et des autres de telle sorte que la ren­ta­bi­li­té col­lec­tive soit aus­si celle de chacun.

Il fau­dra donc admettre que les per­dants, s’il y en a, reçoivent une com­pen­sa­tion finan­cière dimen­sion­née aus­si de cette façon : on obtien­dra ain­si de meilleures chances de ne pas les voir s’opposer à un pro­jet très ren­table pour la col­lec­ti­vi­té européenne.

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