Comment financer les politiques d’adaptation

Au niveau inter­na­tio­nal, cer­tains fonds, comme le Fonds spé­cial pour le chan­ge­ment cli­ma­tique ou le Fonds d’adaptation, mis en place par la CNUCC (Conven­tion des Nations unies pour le chan­ge­ment cli­ma­tique) ont voca­tion à finan­cer des solu­tions d’adaptation. Mais ils sont lar­ge­ment insuf­fi­sants car ils ne dis­posent glo­ba­le­ment que d’un demi-mil­liard de dol­lars seule­ment au total (et non annuel­le­ment) et ne concernent que les pays en voie de déve­lop­pe­ment (PVD).

Beau­coup de solu­tions exigent des capi­taux impor­tants. Com­ment les finan­cer dans le contexte actuel de crise éco­no­mique avec une rare­té des res­sources finan­cières, notam­ment publiques ?

REPÈRES
Le Grou­pe­ment d’experts inter­gou­ver­ne­men­tal sur l’évolution du cli­mat (GIEC) sou­li­gnait dès 2007 le besoin d’adaptation des socié­tés, et diverses études l’ont chif­fré à plu­sieurs dizaines de mil­liards annuels au niveau mon­dial, voire plus de cent mil­liards de dol­lars annuels pour cer­taines. Par­mi les solu­tions pro­po­sées, cer­taines sont dites « douces » car peu coû­teuses, fon­dées sur des mesures orga­ni­sa­tion­nelles ou régle­men­taires (par exemple la créa­tion d’un sys­tème d’alerte et d’évacuation des popu­la­tions). D’autres sont dites « dures » au sens où elles exigent beau­coup de capi­taux immo­bi­li­sés et de maté­riaux (par exemple, la construc­tion d’une digue).

Un nouveau financement pour les PVD

Modi­fier les constructions
Les solu­tions coû­teuses d’adaptation au chan­ge­ment cli­ma­tique concer­ne­ront prin­ci­pa­le­ment les infra­struc­tures, du fait de leur grande durée de vie et de leur besoin éle­vé en capi­taux. Ces solu­tions consis­te­ront le plus sou­vent à modi­fier la construc­tion pré­vue ou exis­tante de l’infrastructure, donc en engen­drant un sur­coût, ou à en construire de nou­velles. Ce sur­coût ou ce coût de la construc­tion neuve pour­ra être finan­cé dès l’investissement ini­tial ou par des reve­nus sup­plé­men­taires régu­liers au cours de la durée de vie de l’infrastructure.

Le nou­veau Fonds vert pour le cli­mat créé par la CNUCC suite à la confé­rence de Cancún en 2010 devrait pou­voir finan­cer plus de pro­jets, grâce à son abon­de­ment de cent mil­liards de dol­lars annuels d’ici 2020. Il ne devrait, en revanche, finan­cer que des pro­jets dans les pays en déve­lop­pe­ment, et à la fois cou­vrir des actions de réduc­tion des émis­sions et d’adaptation, mais la clé de répar­ti­tion entre les deux n’est pas encore défi­nie. De plus, ce finan­ce­ment de l’adaptation sur le long terme reste encore à garan­tir. Quant aux banques de déve­lop­pe­ment, autres acteurs finan­ciers utiles pour l’adaptation, elles agissent envers les pays en déve­lop­pe­ment plu­tôt sous forme de prêts ban­caires à des taux avantageux.

La clé de répar­ti­tion entre actions de réduc­tion et adap­ta­tion reste à définir

Du fait du contexte éco­no­mique et des contraintes por­tant sur le bud­get des États et des col­lec­ti­vi­tés, de nou­velles sources de finan­ce­ment des solu­tions d’adaptation, notam­ment recou­rant au sec­teur pri­vé, sont à trou­ver (en plus bien sûr d’une opti­mi­sa­tion éco­no­mique de ces solutions).

Afin de ne pas brouiller le rai­son­ne­ment avec les ques­tion­ne­ments sur le lien entre adap­ta­tion-déve­lop­pe­ment et adap­ta­tion- équi­té entre pays déve­lop­pés et en déve­lop­pe­ment, nous ne trai­te­rons ici que du cas du finan­ce­ment des solu­tions coû­teuses d’adaptation dans les pays déve­lop­pés et ne revien­drons pas sur le pro­ces­sus de choix des solu­tions d’adaptation retenues.

L’INVESTISSEMENT INITIAL

Le recours clas­sique à l’emprunt est tou­jours pos­sible, avec éven­tuel­le­ment un sys­tème de boni­fi­ca­tion si l’État le décide, mais dans le contexte de rare­té des res­sources publiques, d’autres solu­tions peuvent être étu­diées comme le déve­lop­pe­ment des par­te­na­riats public­pri­vé, l’utilisation des pro­ject bonds, ou un sys­tème de tiers investissement.

Partenariat public-privé

Les par­te­na­riats public-pri­vé (PPP) consistent à lier dans un pro­jet, ou via une entre­prise créée pour por­ter le pro­jet, un ou plu­sieurs acteurs publics avec un ou plu­sieurs acteurs privés.

Inté­res­ser les inves­tis­seurs socia­le­ment responsables

Deux avan­tages pour­raient jus­ti­fier le recours à ce mon­tage pour mettre en œuvre des solu­tions d’adaptation : atti­rer des capi­taux pri­vés pour pré­fi­nan­cer le pro­jet et ne pas péna­li­ser le bud­get du sec­teur public (l’acteur public ou l’usager rem­bour­sant ensuite au fur et à mesure l’investissement ini­tial), béné­fi­cier de l’expertise tech­nique et éco­no­mique du sec­teur pri­vé pour notam­ment inci­ter le par­te­naire indus­triel à opti­mi­ser la robus­tesse de l’infrastructure aux risques climatiques.

Le recours aux PPP ne pré­sage pas du niveau final de pro­tec­tion contre les impacts du chan­ge­ment cli­ma­tique, mais per­met en théo­rie de se rap­pro­cher du niveau de pro­tec­tion opti­mal accep­table (car défi­ni en fonc­tion des pos­si­bi­li­tés tech­niques de l’infrastructure et des condi­tions finan­cières accep­tées par l’acteur public), et d’un sys­tème de pré­fi­nan­ce­ment utile pour les finances publiques

Obligations particulières

Cou­vrir un risque spécifique
D’autres méca­nismes liés au sys­tème assu­ran­tiel sont aus­si à l’étude ou envi­sa­geables. Une modi­fi­ca­tion, sur le même prin­cipe que celui décrit pré­cé­dem­ment, du sys­tème des cat bonds (obli­ga­tions liées à la sur­ve­nue de catas­trophes natu­relles), pour­rait ser­vir à lever des fonds, mais avec des taux d’intérêt plus faibles si des actions de pré­ven­tion sont mises en place.
Une modi­fi­ca­tion des outils finan­ciers exis­tants, dits « déri­vés cli­ma­tiques », per­met­trait une cou­ver­ture finan­cière d’un risque spé­ci­fique lié au cli­mat futur.

Les pro­ject bonds consti­tuent une autre solu­tion, com­plé­men­taire. Ce sont des obli­ga­tions, donc des titres négo­ciables de créance, ados­sées à un pro­jet en par­ti­cu­lier. Ils per­mettent de lever du capi­tal à leur émis­sion, avec des condi­tions de rem­bour­se­ment fixées contractuellement.

Des pro­jets d’adaptation au chan­ge­ment cli­ma­tique pour­raient être l’objet de ces obli­ga­tions, qui pour­raient alors être consi­dé­rées comme « vertes » (green en anglais) et inté­res­ser ain­si plus d’investisseurs, notam­ment les inves­tis­seurs socia­le­ment res­pon­sables qui intègrent des cri­tères envi­ron­ne­men­taux, sociaux et de gou­ver­nance dans leurs choix d’investissement. Ces green pro­ject bonds pour­raient ain­si per­mettre une diver­si­fi­ca­tion des sources de finan­ce­ment, voire béné­fi­cier d’un avan­tage finan­cier en offrant un taux d’intérêt plus faible aux inves­tis­seurs qu’une obli­ga­tion classique.

Éviter les coûts ultérieurs

Plus inno­vant, un sys­tème de « tiers inves­tis­se­ment », où un tiers paye ex-ante une pro­tec­tion ou un amé­na­ge­ment et se rému­nère sur les coûts évi­tés par la suite, peut éga­le­ment être envisagé.

Ce cas de figure peut exis­ter notam­ment si le pro­jet d’adaptation per­met éga­le­ment ex-post une réduc­tion de la consom­ma­tion d’un consom­mable (éner­gie, eau, etc.). Le sur­coût ini­tial peut alors être cou­vert, en tota­li­té ou en par­tie, par l’économie de consom­ma­tion réa­li­sée. La mise en place de ce sys­tème est cepen­dant assez com­plexe pour l’instant.

Régions affec­tées par le chan­ge­ment climatique et exemples d’impacts directs pos­sibles au cours du XXIe siècle

Les impacts indi­rects du chan­ge­ment cli­ma­tique sur divers sec­teurs éco­no­miques, dus par exemple à la dégra­da­tion des éco­sys­tèmes marins et conti­nen­taux, ne sont pas représentés. Source : Mis­sion Cli­mat d’après le GIEC, Météo France, l’OCDE et le Conser­va­toire du littoral.

DES MONTAGES INNOVANTS

L’accès au capi­tal ini­tial sera d’autant plus aisé que des solu­tions seront mises en place pour garan­tir son rem­bour­se­ment (et même son finan­ce­ment car, in fine, c’est bien sou­vent l’utilisateur-bénéficaire final ou le contri­buable qui « paie » réel­le­ment l’infrastructure). Cela peut ain­si pas­ser par la géné­ra­tion de reve­nus sup­plé­men­taires au cours de la vie de l’infrastructure.

Une taxe locale

Un pre­mier exemple repose sur l’instauration d’une « taxe locale » pesant sur le contri­buable, le pro­prié­taire ou l’usager. Selon les cas, il pour­rait s’agir d’une aug­men­ta­tion clas­sique d’un tarif, pour cou­vrir les sur­coûts néces­saires liés à l’adaptation (par exemple l’augmentation du péage d’une auto­route devant assu­rer des tra­vaux de réno­va­tion pour aug­men­ter sa résis­tance aux impacts, ou l’augmentation de la taxe fon­cière des pro­prié­tés pri­vées pour finan­cer des digues de pro­tec­tion) ou de la créa­tion d’une nou­velle contri­bu­tion, selon les com­pé­tences admi­nis­tra­tives et juri­diques de la col­lec­ti­vi­té locale concernée.

Trois des grandes dif­fi­cul­tés de ce méca­nisme sont : la défi­ni­tion du niveau opti­mal de la taxe, géné­rant suf­fi­sam­ment de reve­nus pour finan­cer le pro­jet concer­né ; la défi­ni­tion d’un taux d’actualisation per­ti­nent qui per­mette de ne pas sous-esti­mer l’importance des futurs reve­nus et coûts évi­tés ; son accep­ta­bi­li­té sociale.

Si le pro­jet relève plus du sec­teur pri­vé, une aug­men­ta­tion du prix de vente sera à envi­sa­ger, mais au prisme éga­le­ment des ques­tions pré­cé­dentes : le niveau de l’augmentation, le taux d’actualisation rete­nu et son accep­ta­bi­li­té par le consommateur.

Un système assurantiel plus incitatif

L’assurance est une solu­tion d’adaptation qui aide à sup­por­ter le risque climatique

L’assurance est une solu­tion d’adaptation, au sens où elle aide à sup­por­ter le risque cli­ma­tique en le trans­fé­rant au sec­teur pri­vé, et en le répar­tis­sant entre les acteurs. Elle per­met aus­si par­fois de finan­cer la recons­truc­tion après les dégâts.

Des réflexions sont en cours entre les assu­reurs et les déci­deurs publics pour amé­lio­rer ce sys­tème et inci­ter à prendre des mesures de pré­ven­tion en modu­lant la prime d’assurance en fonc­tion du niveau d’exposition au risque : en se pro­té­geant mieux contre les évé­ne­ments cli­ma­tiques, le coût de l’assurance pour­ra être dimi­nué. S’il est mis en place, ce sys­tème d’assurance aide­ra au finan­ce­ment de la mesure de pré­ven­tion pré­vue, à hau­teur de la dimi­nu­tion de la prime d’assurance engendrée.

TROIS TYPES D’OUTILS

Pour lut­ter contre les impacts du chan­ge­ment cli­ma­tiques et dans les cas où il se révé­le­rait jus­ti­fié de recou­rir à des solu­tions « dures » d’adaptation néces­si­tant de forts capi­taux, trois types d’outils de finan­ce­ment com­plé­men­taires pour­ront être recher­chés : des outils pour lever le finan­ce­ment ini­tial (prêts, PPP, bonds), des outils pour per­ce­voir des reve­nus au fil du pro­jet et rem­bour­ser l’investissement ini­tial (taxes adap­tées ou créées, apport de quo­tas de CO₂, etc.) et des outils de cou­ver­ture finan­cière en cas de réa­li­sa­tion de l’aléa cli­ma­tique (assu­rance, cat bonds).

La solu­tion rete­nue dépen­dra des acteurs publics et privés

Étant don­né les mon­tants en jeu et la diver­si­té des situa­tions, toute cette pano­plie d’instruments finan­ciers sera à exploi­ter, mais la solu­tion rete­nue dépen­dra prin­ci­pa­le­ment des acteurs pri­vés et publics impli­qués, qui connaissent le contexte par­ti­cu­lier local dans lequel se situe le pro­jet, et qui aident au mon­tage d’un pro­jet et à la com­po­si­tion du financement.

La demande de ces nou­veaux outils ou l’adaptation des outils exis­tants devraient être assez éle­vées pour que l’ingénierie finan­cière les déve­loppe, à condi­tion aus­si que leur ren­ta­bi­li­té et les inci­ta­tions éta­tiques soient suffisantes.

L’auteur remer­cie en par­ti­cu­lier Romain Morel et Cécile Bor­dier (CDC Cli­mat Recherche), Sabri­na Archam­bault (AFD), F. Lecocq (CIRED) et Tho­mas San­chez (CDC) pour leurs com­men­taires per­ti­nents. Elle assume seule l’entière res­pon­sa­bi­li­té de toute erreur ou omission.

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