Des réformes en profondeur en Europe et aux États-Unis

La crise amène l’Eu­rope et les États-Unis à réfor­mer en pro­fon­deur la régu­la­tion et la super­vi­sion des acti­vi­tés financières.De nom­breux prin­cipes com­muns guident les approches, mais chaque zone conserve des spé­ci­fi­ci­tés. Il reste à mettre en oeuvre ces réformes sans en déna­tu­rer l’es­prit. ¹

Les réformes enga­gées tant aux États-Unis qu’en Europe pour mieux contrô­ler la sphère finan­cière sont lar­ge­ment convergentes.

REPÈRES
Le Conseil de l’Europe a arrê­té le 19 juin 2009 les grandes lignes de la réforme de la régu­la­tion et de la super­vi­sion finan­cières en Europe. Le même jour les États-Unis publiaient le Plan Geith­ner. Ces pro­jets ont été le résul­tat d’un tra­vail de réflexion appro­fon­di. On peut citer, à cet égard : le rap­port du Groupe des Trente, dit Rap­port Vol­cker (décembre 2008), le rap­port du groupe d’experts euro­péens, dit Rap­port Laro­sière (25 février 2009), le Rap­port Tur­ner de la FSA, le Rap­port de la Chambre des Lords (publiés au prin­temps de 2009). De nom­breux points com­muns les rapprochent.

DES RÉFORMES CONVERGENTES

Davantage de régulation

L’ob­jec­tif n’est certes pas de sub­sti­tuer la régu­la­tion à l’i­ni­tia­tive pri­vée : il est d’ai­der les mar­chés à fonc­tion­ner de façon plus sûre et plus effi­ciente sans étouf­fer l’innovation.

Le » para­digme déré­gu­la­teur » est désor­mais révolu

Mais le » para­digme déré­gu­la­teur » des vingt der­nières années selon lequel la régu­la­tion était mau­vaise (parce que les régu­la­teurs sont tou­jours en arrière des inno­va­tions du mar­ché et que la régle­men­ta­tion, par défi­ni­tion inadap­tée, peut don­ner aux opé­ra­teurs un sen­ti­ment trom­peur de sécu­ri­té), alors que l’au­to­ré­gu­la­tion était consi­dé­rée comme la meilleure solu­tion, est désor­mais révolu.

Surveiller les risques systémiques

Les limites de l’autorégulation
La crise a mon­tré que nombre d’ins­ti­tu­tions finan­cières n’a­vaient pas, par elles-mêmes, la capa­ci­té de modé­rer leur appé­tit de gains à court terme ni celle d’as­su­rer leur propre sta­bi­li­té et celle du sys­tème en déve­lop­pant une culture du risque adéquate.

Le rap­port des experts euro­péens est le pre­mier à avoir don­né un relief par­ti­cu­lier à cet objec­tif. Le concept de base est simple : la notion – impli­ci­te­ment admise dans un pas­sé récent – selon laquelle l’ad­di­tion de super­vi­sions » ver­ti­cales » d’é­ta­blis­se­ments indi­vi­duels condui­rait néces­sai­re­ment à une sta­bi­li­té du sys­tème finan­cier glo­bal n’a pas été véri­fiée par l’ex­pé­rience actuelle.

Il appa­raît donc essen­tiel que les Banques cen­trales, les super­vi­seurs et les régu­la­teurs se pré­oc­cupent des risques sys­té­miques, c’est-à-dire consi­dé­rant le sys­tème finan­cier dans sa glo­ba­li­té. D’où des pro­po­si­tions visant à ren­for­cer la supervision.

Il convient, cepen­dant, de remar­quer que le méca­nisme pro­po­sé aux États-Unis est cen­tré sur les risques sus­cep­tibles d’ap­pa­raître dans des éta­blis­se­ments » sys­té­mi­que­ment impor­tants » afin de per­mettre aux super­vi­seurs d’a­gir direc­te­ment sur ces institutions.

Éviter les retours de cycle

De nou­velles auto­ri­tés de supervision
Le Rap­port des experts euro­péens a pro­po­sé la créa­tion d’un » Conseil euro­péen du risque sys­té­mique « . Ce Conseil aura pour tâche de sur­veiller les risques du sys­tème, d’é­mettre, le cas échéant, des aver­tis­se­ments et des recom­man­da­tions pré­cises qui seront adres­sés aux organes inté­res­sés (gou­ver­ne­ments, Banques cen­trales, régu­la­teurs, super­vi­seurs). Le Conseil assu­re­ra le sui­vi des actions décidées.
Dans la même veine, le Rap­port Geith­ner pro­pose la créa­tion d’un Finan­cial Over­sight Coun­cil pré­si­dé par la Tré­so­re­rie et com­po­sé de la FED et des autres super­vi­seurs. Sa mis­sion sera de recueillir les infor­ma­tions néces­saires sur toutes les ins­ti­tu­tions finan­cières impor­tantes et de rap­por­ter l’ap­pa­ri­tion de risques émer­gents aux régulateurs.

Des deux côtés de l’At­lan­tique on recon­naît que les ins­ti­tu­tions finan­cières ne dis­po­saient pas d’un mon­tant suf­fi­sant de capi­taux propres pour faire face aux risques liés à cer­taines acti­vi­tés par­ti­cu­liè­re­ment dan­ge­reuses (pro­prie­ta­ry tra­ding sur des actifs com­plexes et opaques, abus d’o­pé­ra­tions hors bilan et non contrô­lées…). Cette insuf­fi­sance de fonds propres a favo­ri­sé l’oc­troi de prêts à des taux très attrayants, condui­sant ain­si à un véri­table sub­ven­tion­ne­ment du crédit.

Cette insuf­fi­sance est à l’é­vi­dence pro­cy­clique, c’est-à-dire sus­cep­tible d’en­ga­ger un nou­veau cycle éco­no­mique. Elle encou­rage l’ex­pan­sion de cré­dit dans les périodes d’eu­pho­rie, mais aggrave le cre­dit crunch en phase de récession.

Les ins­ti­tu­tions finan­cières ne dis­po­saient pas d’un mon­tant suf­fi­sant de capi­taux propres pour faire face à leurs risques

Le » sys­tème de Bâle » a contri­bué à cette pro­cy­cli­ci­té en fai­sant sous-trai­ter l’a­na­lyse des risques aux agences de nota­tion – qui se sont avé­rées inca­pables d’é­va­luer les pro­duits finan­ciers com­plexes – ou aux banques elles-mêmes dont les modèles d’ap­pré­cia­tion des risques se sont révé­lés beau­coup trop optimistes.

Le consen­sus est qu’il faut évi­ter cette vola­ti­li­té pro­cy­clique en impo­sant aux banques de consti­tuer des » cous­sins » en capi­tal dans les périodes de bonne conjonc­ture, afin de leur per­mettre de les uti­li­ser quand le cycle se retourne. Ces idées par­ta­gées des deux côtés de l’At­lan­tique ont une por­tée considérable.

Resserrer les contrôles

Le déve­lop­pe­ment rapide de fonds peu contrô­lés – SIV, hedge funds – s’est tra­duit pour cer­tains d’entre eux par un niveau éle­vé d’en­det­te­ment (leve­rage) sus­cep­tible en cas de retour­ne­ment de la conjonc­ture et d’as­sè­che­ment des mar­chés de capi­taux à court terme (dont ils étaient dépen­dants pour leur refi­nan­ce­ment) de pro­vo­quer des effets en chaîne sur d’autres ins­ti­tu­tions et d’ag­gra­ver la baisse du cours des actifs. Un res­ser­re­ment des contrôles s’impose.

Rémunérer sur le long terme

L’i­dée géné­rale, admise des deux côtés de l’At­lan­tique, est que les pra­tiques en matière de rému­né­ra­tions (que ce soient celles des diri­geants ou des tra­ders) doivent être mieux ali­gnées sur les inté­rêts à long terme des ins­ti­tu­tions concer­nées et de leurs action­naires. Cette approche sera décli­née en prin­cipes dont les super­vi­seurs pour­ront véri­fier le res­pect. S’il s’a­vé­rait que les pra­tiques en cours soient de nature à mena­cer à terme la sécu­ri­té d’un éta­blis­se­ment, les super­vi­seurs pren­draient les mesures requises (par exemple, en ren­for­çant les obli­ga­tions de fonds propres).

Rému­né­ra­tions moins » court termistes »
L’i­dée de baser les bonus sur les per­for­mances consta­tées sur plu­sieurs années fait l’ob­jet d’un consen­sus crois­sant. De même, l’é­va­lua­tion de la per­for­mance de pro­duits finan­ciers com­plexes devrait-elle prendre en compte les résul­tats à moyen terme des prêts sous-jacents. Dans la même veine, on trouve dans les deux pro­jets l’i­dée selon laquelle les banques à l’o­ri­gine de pro­duits struc­tu­rés com­plexes et titri­sés devront conser­ver à leur bilan jus­qu’à l’é­chéance un mini­mum de ces actifs (5 %).

Encadrer les transactions sur produits dérivés

Impo­ser aux banques de consti­tuer des » cous­sins » en capital

Aujourd’­hui, la majeure par­tie des pro­duits déri­vés est échan­gée hors mar­chés orga­ni­sés (over the coun­ter, ou OTC). Ce sys­tème com­porte des fai­blesses évidentes.

Si le méca­nisme de règle­ment sur de tels pro­duits est incer­tain, les risques de liqui­di­té, de contre­par­tie – et de conta­gion – en sont accrus. Or ces tran­sac­tions ont atteint une ampleur sans pré­cé­dent. L’i­dée com­mune est donc de sim­pli­fier et de stan­dar­di­ser les contrats sur pro­duits dérivés.

Une cohérence mondiale

Un nou­veau rôle pour le FMI ?
Le Rap­port euro­péen sou­ligne l’im­por­tance du rôle que devrait jouer aus­si le Fonds moné­taire inter­na­tio­nal : en matière de » sur­veillance mul­ti­la­té­rale » des poli­tiques macro­économiques, et en ce qui concerne l’ap­pli­ca­tion effec­tive par les États membres des règles et stan­dards finan­ciers éta­blis par le Conseil de sta­bi­li­té financière.

Étant don­né la nature glo­bale des mar­chés, il n’est pas suf­fi­sant de réfor­mer le sys­tème dans deux régions. Les réformes doivent être géné­ra­li­sées, ne serait-ce que pour des rai­sons d’é­ga­li­té devant la concur­rence. C’est dans cet esprit que le Conseil de sta­bi­li­té finan­cière (ex » Forum »), désor­mais élar­gi aux pays du G20, devra assu­rer – en étroite coopé­ra­tion avec le Comi­té de Bâle et l’IASB notam­ment – la cohé­rence d’un sys­tème glo­bal de régu­la­tion et de supervision.

SPÉCIFICITÉS AMÉRICAINES

Des pou­voirs déci­sifs sont attri­bués à la FED concer­nant la sur­veillance des ins­ti­tu­tions finan­cières » sys­té­mi­que­ment impor­tantes « . L’or­ga­ni­sa­tion actuelle est très com­plexe, mais cette com­plexi­té sera, en quelque sorte, subli­mée par la mise en œuvre d’un nou­veau prin­cipe fon­da­men­tal : la FED super­vi­se­ra désor­mais toutes les ins­ti­tu­tions finan­cières dont la taille et l’in­ter­con­nec­ti­vi­té pour­raient mena­cer la sta­bi­li­té du sys­tème. Cette réforme per­met­trait, désor­mais, à la FED de super­vi­ser des groupes comme AIG ou les banques d’in­ves­tis­se­ment dont la SEC n’as­su­rait qu’un contrôle assez lâche.

De nom­breux organes de surveillance
L’ex­trême com­plexi­té de l’or­ga­ni­sa­tion de la sur­veillance des ins­ti­tu­tions finan­cières amé­ri­caines n’a pas été réel­le­ment trai­tée dans le Rap­port Geith­ner. La plu­part des nom­breux organes de contrôle sub­sistent, à l’ex­cep­tion de l’a­gence (OTS) char­gée de la sur­veillance des Caisses d’É­pargne (Thrift Ins­ti­tu­tions) ain­si que de l’of­fice du Comp­trol­ler of the Cur­ren­cy qui était com­pé­tent pour les banques à sta­tut » natio­nal « . Ces deux agences seront fusion­nées en un nou­vel organe, créé au sein de la Tré­so­re­rie, la Natio­nal Bank Super­vi­sor, com­pé­tent pour les banques natio­nales, les caisses d’é­pargne et les filiales des banques étrangères.

En second lieu, un sys­tème de sau­ve­tage en cas de crise est créé. Le pro­jet de réforme recom­mande la créa­tion d’un régime de » réso­lu­tion » des­ti­né à évi­ter les effets désta­bi­li­sants de faillites désor­don­nées. Il ne s’a­git pas d’é­car­ter sys­té­ma­ti­que­ment les liqui­da­tions, mais de se don­ner les moyens d’en évi­ter, dans les cas excep­tion­nels, des consé­quences pré­ju­di­ciables à la sta­bi­li­té du sys­tème. Le Tré­sor, sur avis de la FED, déci­de­rait, le cas échéant, d’intervenir.

Enfin, une nou­velle Agence de la pro­tec­tion des consom­ma­teurs sera créée. Le pro­jet de réforme amé­ri­cain consacre de longs déve­lop­pe­ments à cette nou­velle agence : Consu­mer Finan­cial Pro­tec­tion Agen­cy. C’est la réponse, tar­dive, aux abus des cré­dits sub­prime et à ceux des prêts par carte de cré­dit notamment.

L’A­gence sera une auto­ri­té indé­pen­dante dotée de l’ex­clu­si­vi­té des pou­voirs de régle­men­ta­tion, de contrôle et de sanc­tion en ce domaine. L’A­gence aura pour mis­sion de sim­pli­fier et de cla­ri­fier l’in­for­ma­tion sur les pro­duits finan­ciers offerts aux consom­ma­teurs et de contre­car­rer l’o­pa­ci­té qui règne trop sou­vent sur les offres de ce type.

SPÉCIFICITÉS EUROPÉENNES

La réforme, dont les prin­cipes ont été rete­nus pour l’Eu­rope, com­porte aus­si des carac­tères propres liés à la frag­men­ta­tion des sys­tèmes natio­naux. Il s’a­git en pre­mier lieu de créer en Europe un corps de règles unique (a com­mon rule book).

Autre carac­té­ris­tique du pro­jet euro­péen : mieux assu­rer la super­vi­sion en don­nant aux trois comi­tés consul­ta­tifs actuels de super­vi­seurs des pou­voirs de déci­sion bien déli­mi­tés mais réels. Les trois » Auto­ri­tés » se sub­sti­tuant aux comi­tés actuels pour­raient ain­si régler des diver­gences entre super­vi­seurs se mani­fes­tant au sein des col­lèges d’ins­ti­tu­tions trans­fron­ta­lières, ou fixer des inter­pré­ta­tions dis­pa­rates sur l’ap­pli­ca­tion de règles communes.

METTRE EN VIGUEUR SANS TARDER

Des pra­tiques de rému­né­ra­tion ali­gnées sur les inté­rêts à long terme

Il faut main­te­nant que ces prin­cipes soient mis en vigueur sans tar­der. La Com­mis­sion y tra­vaille acti­ve­ment et pré­sen­te­ra au Conseil et au Par­le­ment euro­péen les textes d’ap­pli­ca­tion dès octobre 2009. Aux États-Unis, il s’a­gi­ra pour l’Ad­mi­nis­tra­tion de convaincre le Congrès, dont les vues sont loin d’être homo­gènes notam­ment quant au ren­for­ce­ment des pou­voirs de la FED.

En tout état de cause il fau­dra que les textes soient clairs : aus­si bien sur les res­pon­sa­bi­li­tés (l’or­gane en charge d’une mis­sion devra avoir les moyens de l’as­su­rer) que sur la cohé­rence de la vision d’en­semble (rien ne serait pire que des réformes par­tielles qui ris­que­raient de déna­tu­rer et d’é­dul­co­rer l’am­bi­tion nécessaire).

1. Article paru dans le numé­ro 127 de la revue Com­men­taire, automne 2009.

Un expert mon­dia­le­ment reconnu
Né en 1929, diplô­mé de l’Ins­ti­tut d’é­tudes poli­tiques de Paris, ancien élève de l’E­NA, ins­pec­teur géné­ral des finances hono­raire, Jacques de Laro­sière est membre de l’A­ca­dé­mie des sciences morales et poli­tiques et Com­man­deur de la Légion d’honneur.
Direc­teur du cabi­net de Valé­ry Gis­card d’Es­taing au minis­tère de l’É­co­no­mie et des Finances (1974), il est ensuite direc­teur du Tré­sor de 1974 à 1978, avant de deve­nir direc­teur géné­ral du Fonds moné­taire inter­na­tio­nal de 1978 à 1987, puis gou­ver­neur de la Banque de France de jan­vier 1987 à août 1993. Pré­sident de la Banque euro­péenne pour la recons­truc­tion et le déve­lop­pe­ment (BERD) de sep­tembre 1993 à février 1998, Jacques de Laro­sière est nom­mé, le 1^er octobre 1998, conseiller du pré­sident de Pari­bas, main­te­nant BNP Pari­bas. Il est copré­sident d’Eu­ro­fi, membre du Conseil de Stich­ting NYSE Euro­next et trus­tee de NYSE Group Trust I.
En octobre 2008, le pré­sident de la Com­mis­sion euro­péenne, José Manuel Bar­ro­so, a confié à Jacques de Laro­sière la pré­si­dence d’un groupe d’ex­perts émi­nents char­gé de rendre un avis sur l’a­ve­nir de la régle­men­ta­tion et de la sur­veillance finan­cières en Europe.

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