Développement de la concurrence : une situation contrastée entre longue distance et local

La baisse des tarifs longue dis­tance a été l’un des pre­miers effets visibles, consé­quence de la déré­gle­men­ta­tion. Elle s’est pour­sui­vie et main­te­nue jus­qu’à aujourd’­hui, grâce au tra­vail pré­cis et rigou­reux d’a­na­lyse des tarifs d’in­ter­con­nexion de France Télé­com mené par l’ART. Cepen­dant cet essai en par­tie trans­for­mé sur le mar­ché des télé­com­mu­ni­ca­tions locales ne doit pas cacher des échecs ou l’im­mo­bi­lisme, notam­ment en ce qui concerne le mar­ché des abon­ne­ments télé­pho­niques et sur­tout l’ac­cès à Inter­net haut débit.

* L’AFORST est l’As­so­cia­tion fran­çaise des opé­ra­teurs de réseaux et ser­vices de télé­com­mu­ni­ca­tions, repré­sen­tant les inté­rêts com­muns des opé­ra­teurs nou­veaux entrants.

Avant la libéralisation

La loi de 1996 sur la régle­men­ta­tion des télé­com­mu­ni­ca­tions a mis fin à plus d’un siècle de mono­pole dont France Télé­com était l’hé­ri­tier. Après un temps où de jeunes socié­tés inno­vantes avaient déve­lop­pé en concur­rence les pre­miers réseaux de télé­phone, l’ad­mi­nis­tra­tion des Postes y avait mis bon ordre en obte­nant leur natio­na­li­sa­tion à la fin du XIX^e siècle. Comme par­tout dans le monde, quoique sous des aspects juri­diques et éco­no­miques dif­fé­rents, la loi d’ai­rain du « mono­pole natu­rel » a per­mis pen­dant un siècle aux socié­tés ou aux admi­nis­tra­tions béné­fi­ciant de sa pro­tec­tion de se déve­lop­per sans la menace, ni l’ai­guillon, de la moindre concur­rence. La théo­rie du mono­pole natu­rel, appli­quée à un cer­tain nombre de ser­vices publics à éco­no­mie d’é­chelle, se résu­mait à un para­digme simple : une seule tech­nique, un seul réseau, un ser­vice unique (en l’oc­cur­rence, le téléphone).

Tant que la seule tech­nique dis­po­nible s’est résu­mée en une com­mu­ta­tion élec­tro­mé­ca­nique de lignes ana­lo­giques sur câbles de cuivre, cette orga­ni­sa­tion a per­mis cahin-caha de don­ner le télé­phone à nos conci­toyens, même si son déve­lop­pe­ment et ses tarifs ont long­temps plus dépen­du des aléas du bud­get de l’É­tat que des néces­si­tés éco­no­miques. Jeune ingé­nieur, j’ai connu encore les « listes d’at­tente à plus de cinq ans » en plein Paris.

Mais cette belle orga­ni­sa­tion s’est lézar­dée dès que de nou­velles tech­niques élec­tro­niques ont per­mis de déve­lop­per de nou­veaux ser­vices sur de nou­veaux sup­ports. Le pre­mier accroc réel s’est pro­duit avec le radio­té­lé­phone, il est vrai consi­dé­ré à l’é­poque comme une acti­vi­té annexe et mineure. Pour pro­té­ger son mono­pole, la Direc­tion géné­rale des télé­com­mu­ni­ca­tions, puis sa fille, France Télé­com, éri­gée en socié­té de droit pri­vé en récu­pé­rant toutes les pré­ro­ga­tives de l’an­cienne admi­nis­tra­tion et tous ses actifs, dont le réseau de câbles de cuivre, s’est lan­cée dans de grands plans natio­naux, comme le plan câble, Trans­pac ou le Mini­tel. Si le plan câble a dépas­sé son objec­tif en deve­nant une catas­trophe éco­no­mique et finan­cière, Trans­pac et le Mini­tel se sont révé­lés de vrais suc­cès. Mais, figés par l’as­su­rance de la mai­son mère de déte­nir toute véri­té tech­nique intem­po­relle, ils étaient déjà des ser­vices vieillis­sants au moment où les États euro­péens ont fini par se rendre à l’é­vi­dence que main­te­nir en l’é­tat les mono­poles natio­naux devien­drait un han­di­cap majeur pour l’é­co­no­mie européenne.

Peu de ser­vices, et chers : si elles ne pou­vaient se conten­ter des quelques ser­vices stan­dard que France Télé­com leur consen­tait, les entre­prises n’a­vaient d’autres solu­tions que de construire des réseaux pri­vés, à l’aide de liai­sons spé­cia­li­sées, elles-mêmes louées très cher : quelles que soient sa com­pé­tence et sa volon­té de bien faire, un opé­ra­teur sans concur­rence a un com­por­te­ment mal­thu­sien. Quant au citoyen de base, il avait le droit au télé­phone et au Mini­tel, qu’il uti­li­sait avec par­ci­mo­nie, compte tenu des coûts. Inter­net n’é­tait encore qu’une curio­si­té dont cer­tains pas­sion­nés rêvaient du déve­lop­pe­ment dans un futur lointain.

La loi de 1996 et son bilan

En favo­ri­sant la créa­tion d’o­pé­ra­teurs de réseaux et d’o­pé­ra­teurs de ser­vices, la loi de 1996 et son appli­ca­tion ont donc d’a­bord eu deux objectifs :

• réduire les coûts du ser­vice télé­pho­nique de base,
• déve­lop­per des ser­vices adap­tés aux entreprises.

Des réseaux d’in­fra­struc­tures alter­na­tifs ser­vi­raient ain­si de sup­port à des offres de ser­vices diversifiés.

Comme les réseaux alter­na­tifs ne pou­vaient être déployés d’un seul coup, une sépa­ra­tion a été pré­vue entre le trans­port longue dis­tance et les boucles locales. Leur déve­lop­pe­ment pro­gres­sif était encou­ra­gé à tra­vers le cata­logue d’in­ter­con­nexion de France Télé­com qui pré­voit notam­ment une inter­face natio­nale (« double tran­sit »), une inter­face régio­nale (« simple tran­sit ») et une inter­face locale au com­mu­ta­teur d’a­bon­nés. Le cata­logue doit rece­voir annuel­le­ment l’a­gré­ment de l’Au­to­ri­té de régu­la­tion des télé­com­mu­ni­ca­tions, qui, mal­heu­reu­se­ment, n’a pas le pou­voir direct de le définir.

Le bilan de cette pre­mière étape d’ou­ver­ture à la concur­rence n’est pas négligeable :

• il s’est créé plus d’une cen­taine d’o­pé­ra­teurs alter­na­tifs, de toutes tailles, du plus spé­cia­li­sé aux géné­ra­listes que sont Cegetel/TD et LD Com, qui ont inves­ti des sommes consi­dé­rables dans des réseaux « back­bone » ;
• le chiffre d’af­faires des opé­ra­teurs alter­na­tifs repré­sente envi­ron 20 % du chiffre d’af­faires total des télé­com­mu­ni­ca­tions fixes en France ;
• le tiers des com­mu­ni­ca­tions longue dis­tance est main­te­nant géré par les opé­ra­teurs alternatifs ;
• les prix ont très lar­ge­ment chu­té, au plus grand béné­fice des clients, qui béné­fi­cient main­te­nant d’offres com­mer­ciales attrayantes et performantes ;
• les ser­vices se sont consi­dé­ra­ble­ment déve­lop­pés et diver­si­fiés, notam­ment en trans­mis­sion de don­nées, autour de l’Internet.

Les clients, rési­den­tiels ou pro­fes­sion­nels, ont donc main­te­nant un choix réel, et l’exercent : la concur­rence est entrée dans les mœurs, et c’est le grand suc­cès de la loi de 1996.

Les inconvénients qui subsistent

Cette situa­tion n’est cepen­dant pas satis­fai­sante si on se place dans la durée :

• aucun mar­ché ne peut être consi­dé­ré comme équi­li­bré et pérenne tant qu’un de ses acteurs en contrôle encore 80 %. Sans l’in­ter­ven­tion de la puis­sance publique à tra­vers la régle­men­ta­tion asy­mé­trique créée par la loi de 1996 et gérée par l’ART, l’o­pé­ra­teur his­to­rique, France Télé­com, est en posi­tion de domi­nance telle qu’il pour­rait étran­gler à sa guise n’im­porte quel autre opé­ra­teur. En par­ti­cu­lier, le déve­lop­pe­ment des ser­vices alter­na­tifs aux entre­prises s’est révé­lé très dif­fi­cile, la situa­tion étant aggra­vée par le fait que les opé­ra­teurs étaient la plu­part du temps obli­gés de pas­ser par France Télé­com pour accé­der aux clients ;
• si les réseaux de trans­port longue dis­tance per­mettent une véri­table alter­na­tive, les boucles locales se sont déve­lop­pées beau­coup plus lentement :
  — les réseaux de télé­vi­sion par câble ne couvrent qu’une faible frac­tion des foyers fran­çais, et ont beau­coup de mal à déve­lop­per des offres alter­na­tives de télé­com­mu­ni­ca­tions (voix, Inter­net) compte tenu de leurs contraintes régle­men­taires et tech­niques (France Télé­com a contrô­lé jus­qu’à récem­ment, ou contrôle encore, leur réseau de transport),
  — les réseaux locaux en fibres optiques ne se sont déve­lop­pés que dans les zones d’ac­ti­vi­té les plus denses, où les entre­prises ont besoin de débits très éle­vés et de ser­vices très diver­si­fiés. En revanche, ailleurs, la pos­si­bi­li­té tech­nique de réuti­li­ser la paire de cuivre exis­tante en lui adjoi­gnant des équi­pe­ments élec­tro­niques « DSL » pour offrir des ser­vices qui ne néces­sitent pas plus de quelques méga­bits par seconde a ren­du éco­no­mi­que­ment non ren­table le déploie­ment d’in­fra­struc­tures phy­siques alter­na­tives. Cette intru­sion d’une nou­velle tech­nique de réuti­li­sa­tion com­pé­ti­tive a éga­le­ment conduit à arrê­ter, ou for­te­ment réduire, la plu­part des pro­jets de boucles locales radio, qui per­mettent de ne pas uti­li­ser le réseau de cuivre local.

Sur le ter­rain, France Télé­com a pro­fi­té du fait que la loi de 1996 n’a­vait pas pré­vu la tech­nique DSL pour conso­li­der un mono­pole de fait sur la boucle locale : même si 20 % de la télé­pho­nie locale est main­te­nant com­mer­cia­li­sée par les opé­ra­teurs alter­na­tifs, celle-ci passe encore essen­tiel­le­ment par le réseau local de France Télé­com ; de la même manière, sa filiale Wana­doo contrôle com­mer­cia­le­ment 80 % de l’offre d’ac­cès haut débit à Inter­net, qui de toute façon uti­lise encore pra­ti­que­ment exclu­si­ve­ment sa tech­nique DSL.

Cette dis­tor­sion dans le rythme de l’ou­ver­ture à la concur­rence, jointe au carac­tère mono­li­thique de l’o­pé­ra­teur his­to­rique, lui donne un avan­tage majeur sur l’en­semble des mar­chés, puis­qu’il peut sub­ven­tion­ner les ser­vices où il est en concur­rence par les reve­nus qu’il tire de ses posi­tions exclu­sives. Sub­ven­tion­ner est d’ailleurs un mot impropre, puisque ses comptes ne sont pas séparés.

Le mou­ve­ment de « conso­li­da­tion » de la pro­fes­sion – terme pudique pour par­ler au pire de faillites et de ces­sa­tion d’ac­ti­vi­tés, au mieux de fusions et d’ac­qui­si­tions – s’est trou­vé accé­lé­ré par cette situa­tion. Certes, un tel phé­no­mène est nor­mal après une phase de créa­tions que la « bulle » a débri­dée, par­fois, pour ne pas dire sou­vent, au-delà du rai­son­nable. Mais il n’est pas nor­mal que les opé­ra­teurs alter­na­tifs se soient heur­tés à des actions de dis­tor­sion de concur­rence, de « ciseaux » tari­faires, de contraintes tech­niques et com­mer­ciales pour accé­der à la boucle locale de France Télé­com, qui étaient loin de la concur­rence saine et loyale pré­vue dans son prin­cipe par la loi. Le fait que le phé­no­mène ne soit pas spé­ci­fi­que­ment fran­çais n’est ni une rai­son, ni une excuse.

La boucle locale

Au-delà du sort des opé­ra­teurs alter­na­tifs, ce bri­dage de l’ac­cès à la boucle locale est mau­vais pour les clients et l’é­co­no­mie fran­çaise : il a frei­né le déve­lop­pe­ment de l’ac­cès haut débit, et réduit l’é­ven­tail des offres de ser­vices dont le foi­son­ne­ment est intrin­sèque au monde de liber­té et d’ou­ver­ture de l’In­ter­net. L’en­trée de la socié­té fran­çaise dans l’é­co­no­mie de l’in­for­ma­tion s’en est trou­vée retar­dée d’autant.

Face à cette situa­tion, l’ART a ins­tau­ré un ensemble de règles obli­geant France Télé­com à don­ner accès aux opé­ra­teurs alter­na­tifs à ses infra­struc­tures phy­siques locales ; c’est le dégrou­page « option 1 » ; France Télé­com doit éga­le­ment don­ner accès à ses propres ser­vices ADSL à tra­vers « l’op­tion 3 » de col­lecte pour le compte des opé­ra­teurs et « l’op­tion 5 » de trans­port pour le compte des four­nis­seurs d’ac­cès Internet.

La mise au point de ces règles a mis beau­coup de temps, les haies tech­niques et contrac­tuelles que l’ART et les opé­ra­teurs alter­na­tifs ont dû sau­ter, ou contour­ner, les unes après les autres ayant été par­ti­cu­liè­re­ment nom­breuses, d’au­tant plus que l’Au­to­ri­té a dû s’ap­puyer sur des pro­cé­dures juri­diques dif­fé­rentes pour arri­ver à un ensemble de règles cohérentes.

Il s’en est sui­vi une avance consi­dé­rable de France Télé­com, qui, devant l’i­né­luc­ta­bi­li­té du dégrou­page, a fina­le­ment déci­dé d’ac­cé­lé­rer le déploie­ment de l’ac­cès ADSL pour béné­fi­cier d’une posi­tion ultra-domi­nante au moment où les opé­ra­teurs alter­na­tifs ont pu enfin enta­mer le déploie­ment des offres alter­na­tives. Cha­cun sait qu’il est plus facile en théo­rie de déve­lop­per des offres concur­ren­tielles sur des mar­chés neufs que sur des mar­chés exis­tants. Force est de consta­ter qu’en France, comme ailleurs, l’oc­ca­sion a été man­quée et que dans le fixe l’ar­ri­vée du haut débit n’a pas per­mis un tel pro­ces­sus, qui pour­tant a bien fonc­tion­né pour le mobile.

Vers une concurrence plus équilibrée

Alors, que faire pour qu’à l’oc­ca­sion de la trans­po­si­tion des nou­velles direc­tives euro­péennes les télé­com­mu­ni­ca­tions fixes puissent évo­luer vers une concur­rence plus équi­li­brée, accep­tée par tous au plus grand béné­fice du consommateur ?

Il faut, à mon sens, par­tir du fait que, dans un futur pré­vi­sible, il n’y a pas d’al­ter­na­tive éco­no­mique à la bonne vieille paire de fils de cuivre qui irrigue cha­cun de nos foyers. Le réseau local de cuivre a acquis une nou­velle jeu­nesse grâce aux tech­niques DSL d’ac­cès haut débit. Sauf dans des zones par­ti­cu­lières, cou­vertes par les « réseaux câblés » ou des réseaux de fibres optiques, il res­te­ra dura­ble­ment le seul réseau d’ac­cès fixe. L’UMTS est opti­mi­sé pour des ser­vices de mobi­li­té, le WiFi res­te­ra un moyen d’ac­cès par­ti­cu­lier à très courte dis­tance, et le satel­lite, compte tenu de ses capa­ci­tés for­cé­ment limi­tées, sera un moyen com­plé­men­taire très utile pour cou­vrir les zones où l’AD­SL serait trop coû­teux à déployer.

Ce réseau, déployé au fil du temps, a été dévo­lu à France Télé­com lors de sa créa­tion au début des années quatre-vingt-dix : il en est le pro­prié­taire et le ges­tion­naire. Mais ce n’est pas une rai­son pour s’ar­ro­ger le droit de l’u­ti­li­ser de manière dis­cri­mi­na­toire à son propre avan­tage com­mer­cial. Il fau­drait, comme cela a d’ailleurs été fait pour le réseau de trans­port d’EDF, que France Télé­com gère le réseau local de cuivre comme un bien com­mun, ouvert à tous à des condi­tions tech­niques, contrac­tuelles et com­mer­ciales équi­tables et trans­pa­rentes quel que soit l’u­ti­li­sa­teur, que ce soient les autres ser­vices de France Télé­com ou les opé­ra­teurs alter­na­tifs. Il fau­drait qu’il soit « détou­ré » comp­ta­ble­ment et contrac­tuel­le­ment. Les condi­tions du dégrou­page s’en trou­ve­raient sim­pli­fiées puis­qu’il devien­drait une offre nor­male, et évi­te­rait la com­plexi­té actuelle, qui pro­vient de la dis­cri­mi­na­tion de base que fait France Télé­com entre l’u­sage qu’elle s’au­to­rise de son réseau local et celui qu’elle consent sous contrainte aux autres opérateurs.

Cette approche, qui d’ailleurs ne désa­van­ta­ge­rait en rien France Télé­com, régle­rait bien des questions :

• tout d’a­bord par le foi­son­ne­ment des offres qu’elle entraî­ne­rait, elle favo­ri­se­rait le déve­lop­pe­ment de la socié­té de l’in­for­ma­tion, au plus grand béné­fice des uti­li­sa­teurs, et, par contre­coup, de la com­mu­nau­té des opérateurs ;
• elle favo­ri­se­rait natu­rel­le­ment le par­achè­ve­ment de l’ou­ver­ture à la concur­rence de la télé­pho­nie fixe, en per­met­tant la vente en gros aux opé­ra­teurs alter­na­tifs de l’a­bon­ne­ment d’ac­cès au réseau ; en effet leurs clients doivent actuel­le­ment encore s’a­bon­ner à France Télé­com, et ont par consé­quent deux factures ;
• le finan­ce­ment du ser­vice uni­ver­sel, actuel­le­ment en ques­tion, s’en trou­ve­rait cla­ri­fié, puisque sa com­po­sante d’ac­cès pour­rait être trai­tée à l’in­té­rieur de la péréqua­tion tari­faire de l’a­bon­ne­ment au réseau ;
• enfin, dans les zones qui néces­sitent un inves­tis­se­ment lourd et non ren­table pour don­ner accès au haut débit à leurs habi­tants et aux entre­prises qui y sont implan­tées, l’in­ter­ven­tion des col­lec­ti­vi­tés locales pour­rait être effec­tuée pour le bien de tous, puisque tous les opé­ra­teurs y auraient accès de manière équivalente.

J’ai donc la convic­tion que, mal­gré le retard pris, la pro­fes­sion peut, à l’oc­ca­sion de la mise au point de la loi de trans­po­si­tion des nou­velles direc­tives com­mu­nau­taires, trou­ver le che­min d’une concur­rence enfin saine et loyale, sur l’en­semble des télé­com­mu­ni­ca­tions fixes, dans un cli­mat apai­sé parce qu’ac­cep­té par tous.

La socié­té fran­çaise, son éco­no­mie, l’en­semble des acteurs, his­to­rique ou alter­na­tifs, y gagneront.

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