Et ailleurs en Europe…

Le mou­ve­ment de décen­tra­li­sa­tion par dévo­lu­tion de com­pé­tences vers les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales dans lequel la France est enga­gée depuis une ving­taine d’années n’est évi­dem­ment pas isolé.
Il touche l’ensemble des pays de l’Union euro­péenne où il a d’ailleurs com­men­cé dès la seconde moi­tié des années 70. Cette conver­gence a fait sur­gir ou resur­gir l’idée d’une Europe des Régions, chère aux Fédé­ra­listes vision­naires de l’entre-deux-guerres, tel Denis de Rou­ge­mont. En réa­li­té, ce mou­ve­ment non seule­ment n’efface pas le rôle des États, mais il s’enrichit d’une visi­bi­li­té ren­for­cée des col­lec­ti­vi­tés locales et sin­gu­liè­re­ment de celles qui admi­nistrent les grandes cités.
On s’oriente donc en Europe vers ce que cer­tains nomment un sys­tème de gou­ver­nance à quatre niveaux : Europe, Nation, Région et Cités, le terme de gou­ver­nance signi­fiant que l’on s’achemine vers une orga­ni­sa­tion com­plexe et prag­ma­tique de l’articulation des com­pé­tences entre ces quatre niveaux, plus que vers une redis­tri­bu­tion com­plète des pouvoirs.
On se pro­pose ici d’éclairer très par­tiel­le­ment quelques aspects de ce mou­ve­ment d’ensemble : on évo­que­ra d’abord les ten­dances com­munes influen­çant l’aménagement des pou­voirs locaux en Europe, puis les prin­ci­pales réponses ins­ti­tu­tion­nelles qui s’esquissent, enfin le rôle par­ti­cu­lier joué par l’Union euro­péenne en tant que cadre géné­ral de ces évolutions.

Après l’État-providence, le méso-gouvernement ?

L’his­toire éco­no­mique et sociale des pays d’Eu­rope de l’Ouest est tra­ver­sée de cou­rants forts et conver­gents qui ont géné­ra­le­ment conduit à ren­for­cer les com­pé­tences et les res­pon­sa­bi­li­tés des éche­lons régio­naux et ter­ri­to­riaux à par­tir du milieu des années 70, alors que les trente glo­rieuses avaient plu­tôt été mar­quées par le ren­for­ce­ment des pré­ro­ga­tives cen­trales dans chaque État.

Mais ces conver­gences ne mettent pas en cause les sin­gu­la­ri­tés de l’or­ga­ni­sa­tion des pou­voirs locaux vis-à-vis du gou­ver­ne­ment cen­tral dans chaque pays. Elles forment une trame sur laquelle s’im­priment les figures suc­ces­sives du mou­ve­ment de concen­tra­tion-dévo­lu­tion jus­ti­fiant la convic­tion que les diver­si­tés euro­péennes sont per­ma­nentes et font par­tie de l’i­den­ti­té du futur ensemble en voie de construction.

Deux traits de cette diver­si­té méritent par­ti­cu­liè­re­ment d’être rele­vés. L’op­po­si­tion entre « État fédé­ral » et « État uni­taire », qui ren­voie au très ancien dua­lisme entre les « empires » et les « royaumes » dans la for­ma­tion des États euro­péens, conti­nue­ra de sépa­rer la Répu­blique fédé­rale alle­mande, l’Au­triche, la Suède, le Dane­mark, le Luxem­bourg, la Fin­lande d’un côté et le Royaume-Uni, la France, l’Ir­lande, le Por­tu­gal, la Grèce de l’autre. Ce dua­lisme ne rend que plus inté­res­santes les situa­tions par­ti­cu­lières de l’Ir­lande, de l’Es­pagne et de la Bel­gique ten­tées par une com­bi­nai­son des deux sys­tèmes politiques.

L’autre trait de dis­tinc­tion élé­men­taire se rap­porte à la fonc­tion des col­lec­ti­vi­tés locales de base, c’est-à-dire les com­munes : dans les pays latins, y com­pris le nôtre, les com­munes sont d’a­bord le lieu pre­mier d’exer­cice de la démo­cra­tie locale élec­tive et de la citoyen­ne­té ; dans les pays de culture ger­ma­nique ou anglo-saxonne, on attend des éche­vi­nages ou des conseils muni­ci­paux qu’ils assurent une bonne fonc­tion mana­gé­riale des pres­ta­tions de ser­vices col­lec­tifs ; dans les pays scan­di­naves, ces deux aspects coexistent sur le chef des équipes municipales.

Ces dis­tinc­tions colorent donc le pre­mier mou­ve­ment, celui de la dévo­lu­tion des com­pé­tences nou­velles, éco­no­miques et sociales, vers l’é­che­lon de gou­ver­ne­ments inter­mé­diaires. Il inter­vient à par­tir du milieu des années 70 dans les pays tra­di­tion­nel­le­ment les plus cen­tra­li­sés. On uti­lise à ce pro­pos le terme de « dévo­lu­tion » pour englo­ber à la fois la décon­cen­tra­tion et la décen­tra­li­sa­tion. La pre­mière désigne la créa­tion ou le ren­for­ce­ment d’un éche­lon admi­nis­tra­tif inter­mé­diaire de l’É­tat (en France par exemple, les pré­fets de Région) alors que la seconde implique une trans­for­ma­tion poli­tique avec une délé­ga­tion de pou­voirs et de moyens à des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales élues.

L’é­mer­gence de ce niveau de gou­ver­ne­ment inter­mé­diaire, par­fois dési­gné sous le terme rébar­ba­tif de « méso-gou­ver­ne­ment », est sou­vent attri­bué à l’é­pui­se­ment de l’ef­fi­ca­ci­té de l’É­tat-pro­vi­dence et à la recon­nais­sance de fait que les pro­blèmes lourds et com­plexes de recon­ver­sions indus­trielles, mar­qués par de fortes dif­fé­rences régio­nales, ne peuvent pas être gérés cor­rec­te­ment depuis le centre. Selon cette inter­pré­ta­tion, ce n’est pas l’ac­cé­lé­ra­tion de la construc­tion euro­péenne qui pousse à la régio­na­li­sa­tion, mais une recherche prag­ma­tique d’ef­fi­cience par­fois dou­blée d’une recherche de légi­ti­mi­té. À l’ap­pui de cette hypo­thèse, on note le calen­drier du pro­ces­sus de régio­na­li­sa­tion en Europe :

• 1976, créa­tion des « Régions admi­nis­tra­tives » dans le cadre de la consti­tu­tion démo­cra­tique du Portugal ;
• 1978, ins­tau­ra­tion des « Com­mu­nau­tés auto­nomes » par la consti­tu­tion démo­cra­tique espa­gnole, un régime appli­cable tant aux « natio­na­li­tés » cultu­relles qu’aux régions. Le pro­ces­sus d’au­to­no­mie s’a­chève en 1984 avec la créa­tion de 17 Com­mu­ni­dades Autonomas ;
• 1980, un amen­de­ment consti­tu­tion­nel en Bel­gique ins­taure trois régions aux pou­voirs éten­dus – Wal­lo­nie, Flandres et région bruxel­loise – qui, s’a­jou­tant aux trois com­mu­nau­tés lin­guis­tiques fran­co­phone, néer­lan­do­phone et ger­ma­no­phone, font du sys­tème poli­tique belge l’un des plus sophis­ti­qués du globe ;
• 1982, la loi Def­ferre met en route en France un véri­table pro­ces­sus de décen­tra­li­sa­tion régio­nale, qui se pour­suit en 1985 par la pre­mière élec­tion des assem­blées régio­nales. Les com­pé­tences de ces régions se centrent sur l’ac­tion économique ;
• 1986, la Grèce ins­taure treize « Nomos », éche­lons d’ad­mi­nis­tra­tions décon­cen­trées sans per­son­na­li­té juridique.

La même évo­lu­tion régio­na­liste prend la forme, dans les pays à forte consti­tu­tion fédé­rale comme la RFA, l’Au­triche et la Suède, d’une contes­ta­tion de l’ac­crois­se­ment des com­pé­tences du « Bund ».

En Alle­magne fédé­rale par exemple, le carac­tère limi­ta­tif des com­pé­tences attri­buées au pou­voir fédé­ral par la loi fon­da­men­tale n’a pas empê­ché une forte expan­sion des inter­ven­tions de l’ad­mi­nis­tra­tion cen­trale ; les pré­si­dents des exé­cu­tifs des Län­der s’en inquiètent et obtiennent un droit de regard éten­du sur les négo­cia­tions euro­péennes conduites par le gouvernement.

Le contre-exemple bri­tan­nique, jus­qu’à la toute récente venue au pou­voir d’un nou­veau gou­ver­ne­ment tra­vailliste, n’en est que plus inté­res­sant. Élue en 1979, Mar­ga­ret That­cher fera triom­pher au Royaume-Uni une vision de la « dévo­lu­tion » tota­le­ment dif­fé­rente de celle qui pré­vaut sur le conti­nent ; elle concerne en effet le rap­port entre l’ad­mi­nis­tra­tion cen­trale et les entre­prises pri­vées aux­quelles par la pri­va­ti­sa­tion et la déré­gle­men­ta­tion peuvent être délé­guées des tâches rele­vant aupa­ra­vant de la fonc­tion publique.

Le pou­voir cen­tral soit direc­te­ment, soit par le tru­che­ment d’au­to­ri­tés indé­pen­dantes de régu­la­tion (« regu­la­tors ») conserve le mono­pole de l’é­dic­tion des normes à res­pec­ter par les opé­ra­teurs décen­tra­li­sés. Si bien que l’on assiste para­doxa­le­ment au Royaume-Uni dans les années 80 et 90 à la fois à une contrac­tion du péri­mètre du sec­teur public et à une cen­tra­li­sa­tion accrue dans la for­mu­la­tion des normes admi­nis­tra­tives, en par­ti­cu­lier les normes sociales, envi­ron­ne­men­tales et de pro­tec­tion des consommateurs.

La globalisation et le rôle accru des villes

À peine le mou­ve­ment de dévo­lu­tion des com­pé­tences vers l’é­che­lon inter­mé­diaire est-il enga­gé qu’il doit aujourd’­hui com­po­ser dans l’Eu­rope entière avec une nou­velle réa­li­té, celle de la « métro­po­li­sa­tion ». Celle-ci désigne à la fois la ten­dance phy­sique à la concen­tra­tion éco­no­mique et humaine sur de très grands ensembles urbains mul­ti­mil­lion­naires en habi­tants et l’é­mer­gence de ces très grandes agglo­mé­ra­tions sur la scène éco­no­mique inter­na­tio­nale avec une capa­ci­té propre d’ex­pres­sion et de négo­cia­tion en direc­tion des entre­prises globales.

Londres.  © OFFICE DU TOURISME DE GRANDE-BRETAGNE

La glo­ba­li­sa­tion fait des grandes villes les nœuds d’un réseau mon­dial de com­pé­tences et d’é­changes, sou­vent au détri­ment du tis­su urbain inter­mé­diaire, mais aus­si de la fonc­tion d’in­té­gra­tion sociale de la ville elle-même. Aucun pays de l’U­nion euro­péenne n’é­chappe à ce phé­no­mène qui du même coup oblige à recon­si­dé­rer la hié­rar­chie et l’ar­ti­cu­la­tion des pou­voirs entre État, région et com­mu­nau­tés urbaines. La prise de conscience encore très récente du phé­no­mène de métro­po­li­sa­tion sus­cite aujourd’­hui deux réactions.

Dans les pays où l’or­ga­ni­sa­tion ter­ri­to­riale fai­sait peu de place à la réa­li­té des agglo­mé­ra­tions et où l’in­ter­com­mu­na­li­té urbaine est encore peu déve­lop­pée, la ten­dance à la consti­tu­tion d’un pou­voir d’ag­glo­mé­ra­tion se mani­feste. C’est clai­re­ment la situa­tion de la France avec la mise en place active, même si elle est facul­ta­tive, des com­mu­nau­tés d’ag­glo­mé­ra­tion avec taxe pro­fes­sion­nelle unique du pro­jet de loi Che­vè­ne­ment. Mais c’est aus­si la situa­tion bri­tan­nique ; après avoir été déman­te­lées par Mar­ga­ret That­cher les « City coun­cils » du grand Londres et de six autres métro­poles bri­tan­niques pour­raient être recons­ti­tuées à la demande des milieux d’af­faires pour « pro­mou­voir la ville à l’é­tran­ger, coor­don­ner les opé­ra­tions entre les arron­dis­se­ments, notam­ment en matière de trans­port et s’at­ta­quer à la bureau­cra­tie« ¹ ; le pro­jet bri­tan­nique pré­voit ain­si l’é­lec­tion d’un gou­ver­neur de Londres par 5 mil­lions d’ha­bi­tants, mais doté de com­pé­tences limi­tées et essen­tiel­le­ment stratégiques.

Dans les pays à forte culture urbaine, on res­sent le dan­ger d’un pos­sible dua­lisme entre les très grandes villes et les régions. L’ac­cent sera donc mis sur l’or­ga­ni­sa­tion de la coopé­ra­tion entre villes et régions, ou sur la coopé­ra­tion inter­ré­gio­nale, afin de s’op­po­ser à une pos­sible concur­rence ter­ri­to­riale dévas­ta­trice. La réponse à la métro­po­li­sa­tion apporte ain­si de l’eau au mou­lin de la régio­na­li­sa­tion en confé­rant à la média­tion régio­nale un pou­voir régu­la­teur ou organisateur.

C’est le cas typi­que­ment en Alle­magne fédé­rale où le Bund et les Län­der sont en dis­cus­sion pour déga­ger sept à huit plates-formes urbaines de dimen­sion inter­na­tio­nale euro­péenne. C’est le cas aux Pays-Bas où après de longues réflexions sur la taille opti­male des pro­vinces, on pri­vi­lé­gie désor­mais la capa­ci­té de coopé­ra­tion inter­pro­vin­ciale pour faci­li­ter le déve­lop­pe­ment stra­té­gique du « Rand­staad », c’est-à-dire de la cein­ture urbaine consti­tuée par Rot­ter­dam-Amster­dam-La Haye.

C’est encore l’exemple de la région d’O­re­sund, fédé­ra­trice d’un grand pro­jet coopé­ra­tif entre la cité de Copen­hague et la ville de Malmö (capi­tale du sud de la Suède) autour du monu­men­tal lien fixe qui réuni­ra bien­tôt le Dane­mark et la Suède. De tels exemples donnent évi­dem­ment à réflé­chir pour notre pays, comme la mul­ti­pli­ca­tion en Europe d’as­so­cia­tions de type ville-région où s’or­ga­nise un par­tage des tâches entre une grande métro­pole et sa région nour­ri­cière : Glas­gow et Stra­th­clyde (Écosse), Bar­ce­lone et la Cata­logne, Ber­lin et le Bran­de­bourg , Milan et la Lombardie…

Trois modes d’adaptation territoriale face aux changements économiques

La carte des évo­lu­tions ter­ri­to­riales et admi­nis­tra­tives en Europe appa­raît donc aujourd’­hui com­plexe, même si la dévo­lu­tion des com­pé­tences domine en pri­vi­lé­giant l’é­che­lon inter­mé­diaire régio­nal, com­bi­né avec un effort de coopé­ra­tion des­ti­né à mieux maî­tri­ser la métro­po­li­sa­tion. Tenant compte des tra­di­tions his­to­riques et cultu­relles en vigueur dans les dif­fé­rents pays, ces évo­lu­tions font appa­raître trois situa­tions dont aucune, sauf peut être en Bel­gique, ne met en cause l’u­ni­té natio­nale, confir­mant ain­si l’a­na­lyse très anti­ci­pa­trice qu’en fai­saient Chris­tian Engel et Joseph Van Gin­de­ral­ther pour le compte de la Com­mis­sion euro­péenne et de l’Ins­ti­tut de la Décen­tra­li­sa­tion dès 1992².

Dans quatre petits pays, le Dane­mark, le Luxem­bourg, la Fin­lande et l’Au­triche for­te­ment struc­tu­rés par un maillage de col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales actives et par une iden­ti­té cultu­relle très homo­gène, le sta­tu quo de l’or­ga­ni­sa­tion ter­ri­to­riale devrait pré­va­loir. Ce devrait être le cas en Irlande où la qua­si-absence de col­lec­ti­vi­tés locales est pal­liée par une remar­quable admi­nis­tra­tion décon­cen­trée des territoires.

Dans quatre autres États, la Grèce, le Por­tu­gal, la France, aux­quels après quelque hési­ta­tion on peut ajou­ter les Pays-Bas, l’é­che­lon du gou­ver­ne­ment cen­tral n’est pas fon­da­men­ta­le­ment contes­té. Pour autant le pro­ces­sus de dévo­lu­tion est loin d’être par­ve­nu à son terme. En France et au Por­tu­gal, les limites de la décon­cen­tra­tion appellent la pour­suite (France) ou l’a­morce (Por­tu­gal) d’une décen­tra­li­sa­tion néces­saire pour qu’à la fois l’É­tat et les Régions jouent mieux leur rôle res­pec­tif, notam­ment en direc­tion des agglo­mé­ra­tions cen­sées relayer ou com­plé­ter la capitale.

Enfin dans plu­sieurs États le pou­voir cen­tral est aujourd’­hui contes­té de manière suf­fi­sam­ment signi­fi­ca­tive pour que l’on assiste à une nou­velle redis­tri­bu­tion des cartes entre les régions et le gou­ver­ne­ment cen­tral. C’est le cas de la Bel­gique, de l’I­ta­lie, de l’Es­pagne et dans une cer­taine mesure de l’Al­le­magne fédé­rale. À des degrés divers, indé­pen­dam­ment des ten­dances et des forces éco­no­miques, ces quatre pays voient la mani­fes­ta­tion d’un syn­drome de régions riches, contes­tant l’ef­fi­ca­ci­té des méca­nismes de redis­tri­bu­tion très intense mis en œuvre par l’é­che­lon cen­tral au béné­fice des régions les plus faibles.

La Flandre, la Cata­logne, la Lom­bar­die, la Bavière réclament cha­cune à sa façon moins de péréqua­tion natio­nale et plus de com­pé­tence voire même dans le cas de la Flandre une auto­no­mie qua­si géné­rale si l’on en croit les pro­ta­go­nistes les plus achar­nés de la Nation fla­mande. En Bel­gique, en effet, la menace d’un affai­blis­se­ment dras­tique du pou­voir fédé­ral ne peut être écar­tée à par­tir d’une remise en cause des clefs de répar­ti­tion de la fis­ca­li­té natio­nale et d’une décen­tra­li­sa­tion de la pro­tec­tion sociale.

Mais la cen­tri­fu­ga­tion de la Bel­gique irait à l’en­contre de la ten­dance qui pré­vaut ailleurs pour résoudre le syn­drome des régions riches. Dans les autres pays, on s’o­riente plu­tôt vers une moder­ni­sa­tion du fédé­ra­lisme avec d’un côté des pré­ro­ga­tives éco­no­miques et une puis­sance finan­cière accrue des régions et de l’autre un pou­voir d’ar­bi­trage ren­for­cé du gou­ver­ne­ment cen­tral. L’é­vo­lu­tion dans les pro­chaines années de l’I­ta­lie méri­te­ra à cet égard la plus grande atten­tion, dans la mesure où ce pays pour­rait reprendre à son compte la plu­part des carac­té­ris­tiques du fédé­ra­lisme après avoir don­né l’im­pres­sion d’un pos­sible divorce entre le Nord et le Sud.

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* *

Même après un sur­vol aus­si rapide, on ne peut s’empêcher d’é­vo­quer le rôle de la construc­tion euro­péenne elle-même au regard de la trans­for­ma­tion de l’ar­chi­tec­ture ter­ri­to­riale à l’in­té­rieur des États.

Sans aucun doute, l’in­té­gra­tion euro­péenne a contri­bué signi­fi­ca­ti­ve­ment à accen­tuer l’é­mer­gence d’un niveau de gou­ver­ne­ment régio­nal au sein des États membres. Non seule­ment la poli­tique régio­nale euro­péenne, sur­tout depuis 1985, a expli­ci­te­ment sus­ci­té une capa­ci­té éco­no­mique des régions et asso­cié sa repré­sen­ta­tion dans un par­te­na­riat avec les États, mais nombre d’actes com­mu­nau­taires s’ap­pliquent direc­te­ment aux auto­ri­tés régio­nales (cas de la régle­men­ta­tion des aides d’É­tat et des direc­tives sur l’ou­ver­ture des mar­chés publics) ou locales (cas des nom­breuses règles environnementales).

Mais on ne peut s’empêcher de son­ger à d’autres domaines plus essen­tiels encore, où les actes légis­la­tifs euro­péens vien­dront régu­ler l’exer­cice de la décen­tra­li­sa­tion, c’est-à-dire la liber­té d’ac­tion des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales : ce sera le cas de plus en plus en matière de lutte contre la dis­cri­mi­na­tion raciale et plus géné­ra­le­ment pour la mise en œuvre de la citoyen­ne­té euro­péenne. Aujourd’­hui mar­gi­nales, ces dis­po­si­tions appa­raî­tront demain comme un ren­fort indis­pen­sable de l’ac­tion des États pour conju­rer le démon qui accom­pagne par­fois l’é­man­ci­pa­tion des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales lors­qu’elles sus­citent l’es­prit par­ti­san, voire la volon­té d’ex­clu­sion. Ain­si la construc­tion euro­péenne, tout en s’ap­puyant fon­da­men­ta­le­ment sur le pri­mat des États, contri­bue-t-elle aus­si à for­mer le cadre com­mun de la démo­cra­tie locale.

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1. Décla­ra­tion de Ste­phen O’Brien, direc­teur du Lon­don First Center.
2. Le pou­voir régio­nal et local dans la Com­mu­nau­té euro­péenne, Étude de droit des Com­mu­nau­tés euro­péennes 1992.

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