France-Allemagne : parallèles ferroviaires

1. Deux acteurs de poids : similitudes et différences

L’Al­le­magne et la France sont, l’une et l’autre, deux acteurs fon­da­men­taux du sys­tème fer­ro­viaire euro­péen en rai­son de l’im­por­tance de leurs réseaux res­pec­tifs (à elles deux, elles repré­sentent 47 % du réseau fer­ro­viaire de l’U­nion euro­péenne) et de celle de leurs tra­fics (44 % du tra­fic voya­geurs de l’U­nion euro­péenne et 53 % du tra­fic marchandises).

De même, elles se situent à la pointe du pro­grès tech­no­lo­gique en Europe, appuyées sur des indus­tries fer­ro­viaires natio­nales puis­santes qui se sont d’ailleurs trans­for­mées fon­da­men­ta­le­ment au cours des dix der­nières années en s’in­té­grant en « pro­duc­teurs de sys­tèmes » et en se « mul­ti­na­tio­na­li­sant » autour des deux pôles Gec Alsthom et Sie­mens, dans un contexte fait à la fois de coopé­ra­tion (un peu) et de com­pé­ti­tion (de plus en plus) ; après des luttes par­fois féroces à la grande expor­ta­tion, comme en Corée du Sud, la hache de guerre semble, pour l’ins­tant, enterrée.

Le main­tien et le déve­lop­pe­ment d’un sys­tème fer­ro­viaire per­for­mant ont été aus­si, il faut le sou­li­gner, ren­dus pos­sibles grâce aux sou­tiens finan­ciers impor­tants des États dont ont béné­fi­cié les deux réseaux.

Dans les deux pays, ce sont donc deux tri­angles forts État-Che­min de fer-Indus­trie qui ont per­mis au che­min de fer de sur­vivre grâce à la moder­ni­sa­tion et au déve­lop­pe­ment et cela mal­gré de nom­breuses dif­fi­cul­tés face à une concur­rence de plus en plus sévère des autres modes de transport.

Ces simi­li­tudes ne doivent cepen­dant pas mas­quer qu’il existe aus­si de pro­fondes dif­fé­rences entre les deux pays, lourdes de consé­quences sur le plan ferroviaire.

Sur le plan démo­gra­phique, les den­si­tés moyennes sont très dif­fé­rentes : 228 hab/km² pour l’Al­le­magne, 106 hab/km2, pour la France, ce qui, en prin­cipe, est favo­rable au trans­port fer­ro­viaire de voya­geurs. Mais, plus impor­tante encore est la dif­fé­rence de struc­ture entre les arma­tures urbaines des deux pays, beau­coup plus puis­santes en Alle­magne même si Ber­lin (4,5 % de la popu­la­tion alle­mande) est encore loin d’é­ga­ler Paris. Il en résulte des dif­fé­rences fon­da­men­tales de la struc­ture du tra­fic fer­ro­viaire de voya­geurs : en Alle­magne, le tra­fic « à courte dis­tance » repré­sente envi­ron la moi­tié des kilo­mètres par­cou­rus alors qu’en France, en incluant le tra­fic de l’Île-de-France, les ser­vices régio­naux ne repré­sentent qu’un peu plus du quart du tra­fic total.

De ce fait, la struc­ture du réseau et des tra­fics a un carac­tère très radial, cen­tré sur Paris en France, alors qu’en Alle­magne, elle a un carac­tère beau­coup plus maillé qui reflète la trame des grandes agglomérations.

Sur le plan concur­ren­tiel, vis-à-vis des autres modes de trans­port, avec des dis­tances à par­cou­rir en moyenne plus faibles, les che­mins de fer alle­mands sont encore plus expo­sés à la concur­rence de la route, favo­ri­sée par l’exis­tence d’un réseau auto­rou­tier bien déve­lop­pé et l’ab­sence de péage ; de même, la concur­rence de la navi­ga­tion inté­rieure est très forte puisque celle-ci repré­sente 90 % du tra­fic fer­ro­viaire de mar­chan­dises, ce qui est très loin d’être le cas en France.

Sur le plan poli­tique, l’his­toire des deux pays est mar­quée par des dif­fé­rences pro­fondes, déve­lop­pées dans d’autres articles de ce numé­ro. De plus, la divi­sion de l’Al­le­magne s’est tra­duite par une désa­dap­ta­tion com­plète des réseaux ter­restres de trans­port puisque ceux-ci, anté­rieu­re­ment orien­tés est-ouest et cen­trés sur Ber­lin, étaient mal adap­tés aux flux, prin­ci­pa­le­ment de carac­tère nord-sud, qui se sont pro­gres­si­ve­ment déve­lop­pés dans l’an­cienne RFA.

Sur le plan juri­dique, les rela­tions entre l’in­di­vi­du et l’É­tat font éga­le­ment l’ob­jet d’ac­cen­tua­tions dif­fé­rentes : en Alle­magne, un grand poids est accor­dé à la pro­tec­tion de l’in­di­vi­du contre l’ar­bi­traire du pou­voir ; en France, même si cette pré­oc­cu­pa­tion existe aus­si, on attache pro­ba­ble­ment plus d’im­por­tance à l’i­dée de faire pré­va­loir l’in­té­rêt géné­ral sur les inté­rêts pri­vés, ce qui n’est pas sans consé­quence, par exemple, sur la mise en œuvre des grands pro­jets d’in­fra­struc­ture : décla­ra­tion d’u­ti­li­té publique prise en France sous la seule res­pon­sa­bi­li­té du gou­ver­ne­ment ; pro­cé­dures plus lourdes et plus com­pli­quées, sans doute plus démo­cra­tiques, mais aus­si plus para­ly­santes, en Alle­magne, impli­quant à la fois le niveau fédé­ral, les Län­der et les pou­voirs locaux, même si dans les faits, sinon en droit, les démarches tendent à se rapprocher.

Reve­nant plus pré­ci­sé­ment au che­min de fer, il est par­ti­cu­liè­re­ment inté­res­sant de com­pa­rer les poli­tiques sui­vies en France et en Alle­magne dans deux domaines :

• le déve­lop­pe­ment de la grande vitesse,
• la réforme du che­min de fer et la poli­tique d’investissement.

2. Le développement de la grande vitesse

Il s’a­git d’un domaine où la France a pris beau­coup d’avance :

• un kilo­mé­trage de lignes nou­velles et un tra­fic trois fois plus importants,
• des niveaux de per­for­mance, en vitesse com­mer­ciale, sen­si­ble­ment plus élevés,
• dix ans d’a­vance dans la date de réa­li­sa­tion de la pre­mière ligne, 1981 au lieu de 1991,
• une avance tech­no­lo­gique cer­taine, basée sur des concep­tions inno­vantes (la rame arti­cu­lée) même si, à la lumière des pro­grès récents, l’é­cart entre les deux pays tend à se réduire,
• des concep­tions très éco­no­miques en France, que ce soit en matière de construc­tion des infra­struc­tures, de maté­riel rou­lant ou en matière d’exploitation :
  – les coûts de construc­tion par kilo­mètre des lignes nou­velles sont d’un ordre de gran­deur simi­laire lors­qu’on les exprime en francs, pour les lignes fran­çaises, et en marks, pour les lignes allemandes,
  – les ICE de pre­mière géné­ra­tion, certes sen­si­ble­ment plus géné­reux sur le plan de l’es­pace offert aux voya­geurs, ont coû­té, à la place offerte, envi­ron 60 % de plus que les pre­miers TGV,
  – sur le plan de l’ex­ploi­ta­tion, des des­sertes et une poli­tique tari­faire, modu­lées et adap­tées à la géo­gra­phie et aux fluc­tua­tions de la demande, ont conduit, en France, à des coef­fi­cients d’u­ti­li­sa­tion des capa­ci­tés offertes sen­si­ble­ment plus éle­vés condui­sant à des prix de revient d’ex­ploi­ta­tion d’au­tant plus bas.

Une com­pa­rai­son des condi­tions de ce déve­lop­pe­ment et des pro­ces­sus de déci­sion de nature poli­ti­co-admi­nis­tra­tive a fait l’ob­jet d’une ana­lyse remar­quable d’une jeune éco­no­miste alle­mande bicul­tu­relle, Babette Nieder.

En France, c’est clai­re­ment la SNCF qui a été la matrice du pro­jet. Celui-ci a été conçu d’emblée comme un sys­tème cohé­rent, opti­mi­sé dans toutes ses com­po­santes, pour répondre à une évo­lu­tion du mar­ché, per­çue assez tôt, carac­té­ri­sée par le déve­lop­pe­ment pré­vi­sible des auto­routes et de l’a­via­tion com­mer­ciale intérieure.

Cette démarche, axée sur la recherche à la fois de la ren­ta­bi­li­té éco­no­mique et finan­cière et de l’u­ti­li­té sociale, s’est déve­lop­pée, à l’é­poque, dans l’in­dif­fé­rence des milieux éco­no­miques et poli­tiques, et face à l’hos­ti­li­té ou au scep­ti­cisme de cer­tains centres de déci­sion, situés à l’é­poque rue de Rivo­li ; le scep­ti­cisme pré­va­lait même assez lar­ge­ment jus­qu’à l’in­té­rieur de la SNCF où d’ex­cel­lents esprits, se fon­dant sur une ana­lo­gie trop super­fi­cielle avec l’é­vo­lu­tion consta­tée aux États-Unis, pré­voyaient la qua­si-dis­pa­ri­tion du tra­fic fer­ro­viaire de voya­geurs à moyenne et longue distance.

Dans ce contexte, la pro­po­si­tion qui com­por­tait comme prin­ci­pale com­po­sante la construc­tion d’une ligne nou­velle spé­cia­li­sée aux voya­geurs pou­vait appa­raître à cer­tains, au mieux comme un pari auda­cieux, au pire comme une pro­vo­ca­tion ! Elle pro­cé­dait pour­tant d’une démarche ration­nelle, d’a­bord tour­née vers le mar­ché, mais por­tant aus­si la marque de Col­bert et de Des­cartes, de la phi­lo­so­phie saint-simo­nienne, de celle du ser­vice public « à la fran­çaise » ain­si que de la tra­di­tion des ingé­nieurs éco­no­mistes fran­çais des Mines et des Ponts et Chaussées.

C’est, me semble-t-il, à juste titre qu’É­lie Cohen a uti­li­sé à ce sujet l’ex­pres­sion « Col­ber­tisme High Tech », qui peut aus­si s’ap­pli­quer à d’autres grands pro­grammes fran­çais dans les domaines aéro­nau­tique et spa­tial, pétro­lier, élec­tro­nu­cléaire ou dans celui des télé­com­mu­ni­ca­tions, pro­grammes dans les­quels des poly­tech­ni­ciens ont sou­vent joué des rôles de pre­mier plan.

Après le suc­cès du TGV Sud-Est, carac­té­ri­sé par une ren­ta­bi­li­té excep­tion­nelle, le déve­lop­pe­ment deve­nait, dès lors, por­té par une opi­nion publique favo­rable et par le consen­sus des dif­fé­rentes sen­si­bi­li­tés poli­tiques ; d’où en 1991, l’a­dop­tion par le gou­ver­ne­ment d’un sché­ma direc­teur, très lar­ge­ment ouvert vers l’Eu­rope, et qui reste aujourd’­hui valable, me semble-t-il, dans sa phi­lo­so­phie d’en­semble, même si cer­tains de ses élé­ments peuvent se voir remis en cause, en tenant compte notam­ment des pro­grès réa­li­sés dans le domaine de la tech­no­lo­gie des caisses inclinables.

Du côté alle­mand, la voie sui­vie a été plus hési­tante et se pré­sente in fine comme le ras­sem­ble­ment de la démarche de plu­sieurs acteurs : la DB qui, au moins au début du pro­ces­sus, n’a pas joué le même rôle moteur que la SNCF, les indus­triels, à l’é­poque, comme en France d’ailleurs, écla­tés entre méca­ni­ciens et élec­tri­ciens et en une mul­ti­tude d’en­tre­prises, et l’É­tat avec trois pôles prin­ci­paux, le minis­tère de la Recherche (BMFT), celui des Trans­ports (BMV) et celui des Finances.

Le minis­tère de la Recherche qui, dès le début des années 70, avait enga­gé un pro­gramme et des moyens impor­tants dans le déve­lop­pe­ment de la tech­no­lo­gie magné­tique, l’a com­plé­té, pro­ba­ble­ment au vu des orien­ta­tions fran­çaises, dès le milieu de cette décen­nie par un pro­gramme roue-rail déve­lop­pé sur fonds publics en liai­son avec le Dépar­te­ment de recherche tech­nique de la DB (l’an­cien BZA de Munich) et sur­tout avec les industriels.

En ce qui concerne le maté­riel rou­lant, l’ICE (qui signi­fiait à l’é­poque Inter­Ci­ty Expé­ri­men­tal) a été prin­ci­pa­le­ment déve­lop­pé par un consor­tium indus­triel dans lequel on retrou­vait tous les « grands » fer­ro­viaires alle­mands : AEG, Wes­tin­ghouse, Sie­mens, Krauss Maf­fei, Thys­sen-Hein­chel, Krupp, MBB, Due­wag, sans les citer tous (à noter que des sché­mas simi­laires ont été déve­lop­pés en Ita­lie, avec un rôle encore plus pré­do­mi­nant des indus­triels, pour le Pen­do­li­no avec Fiat et le consor­tium Tre­vi pour l’E­TR 500, l’é­qui­valent ita­lien du TGV, ou plu­tôt de l’ICE).

Autre dif­fé­rence impor­tante, alors qu’en ce qui concerne la France, aus­si bien les études et le pro­ces­sus de déci­sion ont por­té simul­ta­né­ment sur tous les com­po­sants du sys­tème infra­struc­ture, maté­riel rou­lant, sys­tèmes d’ex­ploi­ta­tion et dans tous leurs aspects tech­niques, com­mer­ciaux, éco­no­miques et finan­ciers, la déci­sion de construire les deux lignes nou­velles alle­mandes appa­raît, elle, lar­ge­ment dis­so­ciée de celle concer­nant le maté­riel rou­lant. La pre­mière remonte au tout début des années 80 alors que jus­qu’en 86–87, la DB a lon­gue­ment hési­té entre l’u­ti­li­sa­tion de maté­riels rela­ti­ve­ment clas­siques aptes à ²⁰⁰⁄₂₂₀ km/h.

Dif­fé­rences aus­si en ce qui concerne le finan­ce­ment : celui du déve­lop­pe­ment a été sup­por­té par la SNCF, avec l’au­to­ri­sa­tion de l’É­tat, alors qu’en Alle­magne, la majeure par­tie (près de 60 %) a été four­nie par le BMFT et le reste, à parts à peu près égales, par la DB et les indus­triels. Pour ce qui est de la construc­tion des lignes, dont la pla­ni­fi­ca­tion était inté­grée dans le BVWP (Bun­des­ver­kehr­we­ge­plan) « Plan fédé­ral des infra­struc­tures de trans­port », le finan­ce­ment a été assu­ré par des fonds bud­gé­taires de l’É­tat alors qu’en France, la SNCF ne deman­dait à l’É­tat que l’au­to­ri­sa­tion d’emprunter sur le mar­ché financier.

Enfin dif­fé­rences concer­nant l’ex­ploi­ta­tion des deux systèmes :

• du côté fran­çais, l’a­dop­tion du prin­cipe de spé­cia­li­sa­tion de la ligne nou­velle au tra­fic voya­geurs a per­mis d’a­bais­ser très sen­si­ble­ment les coûts de construc­tion alors que, du côté alle­mand, on choi­sis­sait l’ex­ploi­ta­tion mixte voyageurs/marchandises, cela notam­ment en rai­son du défaut d’a­dap­ta­tion du réseau exis­tant aux flux Nord-Sud, tant voya­geurs que mar­chan­dises, consé­quence directe de la divi­sion Est-Ouest ;
• du côté alle­mand, la pri­mau­té accor­dée au confort, à la fré­quence, au concept de des­serte sys­té­ma­tique de tous les points d’ar­rêts, stric­te­ment caden­cée avec cor­res­pon­dances dans des points pri­vi­lé­giés ; du côté fran­çais, une des­serte plus fine­ment adap­tée à la demande grâce aux pos­si­bi­li­tés de modu­la­tion offertes par le sys­tème rame simple/rame double et de modu­la­tion tari­faire visant à réduire l’im­por­tance des varia­tions pério­diques de la demande. Du côté alle­mand, des vitesses de pointe et des vitesses com­mer­ciales sen­si­ble­ment plus faibles qu’en France, la SNCF ayant pri­vi­lé­gié la vitesse, moins coû­teuse d’ailleurs qu’en Alle­magne, en par­ti­cu­lier grâce à l’a­dop­tion des normes de confort un peu moins généreuses.

Ces dif­fé­rences de concep­tion peuvent se résu­mer – sché­ma­ti­que­ment – par l’é­change, un peu rituel, de deux ques­tions : pour­quoi rou­ler à 300 km/h ou plus si l’on doit s’ar­rê­ter tous les 100 km ? disent les Alle­mands. Mais pour­quoi donc faut-il arrê­ter tous les trains tous les 100 km ? rétorquent les Français.

Les deux posi­tions ne sont cepen­dant pas inconciliables.

Les dif­fé­rences dans la struc­ture et la répar­ti­tion ter­ri­to­riale des agglo­mé­ra­tions et dans les situa­tions de concur­rence res­pec­tives vis-à-vis de la route et de l’a­vion ne sont évi­dem­ment pas étran­gères à la dif­fé­rence des réponses appor­tées de part et d’autre du Rhin. Les deux démarches sui­vies se résument assez bien en défi­ni­tive dans les sigles des deux trains : TGV, Train à Grande Vitesse, et ICE, Inter­Ci­ty Express ; celui-ci s’ins­crit plu­tôt dans une conti­nui­té d’é­vo­lu­tion par rap­port au sys­tème Inter­Ci­ty tra­di­tion­nel de la DB alors que la démarche de la SNCF marque une rup­ture par rap­port aux trains et à l’ex­ploi­ta­tion conventionnels.

3. La réforme des chemins de fer et les investissements

Le deuxième paral­lèle, d’ac­tua­li­té, que l’on est ten­té de faire entre les deux pays concerne la réforme de l’or­ga­ni­sa­tion du sec­teur ferroviaire.

La réforme des che­mins de fer alle­mands est allée bien au-delà des pres­crip­tions de la direc­tive com­mu­nau­taire et beau­coup plus loin que la réforme fran­çaise qui, si elle appa­raît comme une réponse, a mini­ma, à la direc­tive, est née aus­si et sur­tout de la crise finan­cière et de la crise sociale de la fin 1995.

3. 1 – La réforme des chemins de fer allemands

Cette réforme s’ins­crit dans le contexte par­ti­cu­lier de la réuni­fi­ca­tion. Au moment de celle-ci, il exis­tait deux enti­tés publiques distinctes :

• en RFA, la Deutsche Bun­des­bahn (DB), c’est-à-dire les che­mins de fer fédé­raux alle­mands, éta­blie après la Deuxième Guerre mon­diale et dont les fon­de­ments se trou­vaient ins­crits dans la Consti­tu­tion fédé­rale elle-même qui en fai­sait une entre­prise publique, pro­prié­té du Bund,

• en RDA, la Deutsche Reichs­bahn (DR), dont le nom était héri­té de la situa­tion exis­tant avant la guerre, elle aus­si pro­prié­té de l’État.

À l’Ouest la situa­tion des che­mins de fer était carac­té­ri­sée par des défi­cits impor­tants et crois­sants et un niveau d’en­det­te­ment très éle­vé (72 mil­liards de DM à la fin de 1993). Com­pa­ré à celui de la SNCF, son degré d’au­to­no­mie vis-à-vis de l’É­tat était sen­si­ble­ment moindre. À l’Est, la situa­tion était catas­tro­phique : sur­ef­fec­tifs très impor­tants et déla­bre­ment tech­nique par insuf­fi­sance d’en­tre­tien et d’in­ves­tis­se­ment, tant en ce qui concerne le maté­riel rou­lant que les infrastructures.

Le pro­ces­sus de réforme se déve­loppe, pen­dant une dizaine d’an­nées, selon trois étapes principales :

La pre­mière étape (jan­vier 1994) est la plus fondamentale :

• sur le plan juri­dique, les deux anciennes socié­tés sont rem­pla­cées par une socié­té unique, la DB AG, socié­té par actions de droit pri­vé, agis­sant sur le mar­ché selon le prin­cipe du droit com­mer­cial et gérée comme une entre­prise pri­vée avec une struc­ture à l’al­le­mande : Direc­toire et Conseil de sur­veillance. Paral­lè­le­ment cer­taines fonc­tions de régle­men­ta­tion, par exemple dans le domaine de la sécu­ri­té ou celui de la nor­ma­li­sa­tion tech­nique, ont été confiées à un office des che­mins de fer, orga­nisme admi­nis­tra­tif rat­ta­ché au minis­tère des Trans­ports (Eisen­bahn­bun­de­samt) ;
• sur le plan finan­cier, la tota­li­té de l’en­det­te­ment a été prise en charge par l’É­tat fédé­ral, qui a créé à cette fin une struc­ture par­ti­cu­lière : Bun­de­sei­sen­bahn­vermö­gen (BEV), la DB AG démarre donc son exploi­ta­tion avec une dette nulle. Paral­lè­le­ment, l’É­tat fédé­ral a déga­gé des moyens finan­ciers très impor­tants au pro­fit des Län­der pour leur per­mettre de sub­ven­tion­ner et de déve­lop­per les ser­vices voya­geurs à courte dis­tance (Nah­ver­kehr) : envi­ron 7 mil­liards de sub­ven­tions d’ex­ploi­ta­tion et autant pour les inves­tis­se­ments. Les Län­der peuvent mettre la DB AG en concur­rence avec d’autres opé­ra­teurs pour l’ex­ploi­ta­tion de ces ser­vices ; ils passent à cette fin des conven­tions d’ex­ploi­ta­tion avec les opé­ra­teurs et décident de l’emploi des fonds aus­si bien pour l’ex­ploi­ta­tion que pour les investissements ;
• sur le plan social, le per­son­nel exis­tant a été repris par BEV qui remet à la dis­po­si­tion de la DB le seul per­son­nel néces­saire à son exploi­ta­tion dans des condi­tions cor­res­pon­dant à celles du droit com­mun, en assu­rant vis-à-vis de la par­tie du per­son­nel exis­tant ayant un sta­tut de fonc­tion­naire la conti­nui­té des contrats anté­rieurs. Les nou­velles embauches se font sur la base du droit commun ;
• sur le plan bud­gé­taire, la réforme est « neutre » vis-à-vis du bud­get fédé­ral, ce qui veut dire que les mon­tants finan­ciers néces­saires pour finan­cer BEV ain­si que les aides aux Län­der ont été déga­gés en créant une taxe spé­ciale sur les car­bu­rants automobiles ;
• concer­nant la ges­tion des infra­struc­tures, le finan­ce­ment des inves­tis­se­ments est assu­ré par l’É­tat fédé­ral, mais la DB ins­crit dans ses comptes les charges d’a­mor­tis­se­ment cor­res­pon­dantes et les rem­bourse à l’É­tat ; tout se passe donc comme si l’É­tat accor­dait des prêts rem­bour­sables sans inté­rêt, ce qui repré­sente évi­dem­ment un avan­tage considérable.
  La DB est res­pon­sable de la main­te­nance des infra­struc­tures et, à l’in­té­rieur de la DB, des rede­vances d’u­sage de l’in­fra­struc­ture sont mises en place cor­res­pon­dant à la tota­li­té des coûts sup­por­tés par celle-ci ; elles sont fac­tu­rées aux ser­vices trans­port uti­li­sa­teurs ain­si qu’aux tiers aux­quels l’u­sage de l’in­fra­struc­ture est ouvert.

Lors de la deuxième étape (jan­vier 1998), la DB AG sera trans­for­mée en socié­té hol­ding déte­nant les actions de quatre socié­tés d’ex­ploi­ta­tion char­gées res­pec­ti­ve­ment des ser­vices voya­geurs à carac­tère com­mer­cial (à moyenne et longue dis­tances), des ser­vices régio­naux de voya­geurs, dans le cadre de conven­tions pas­sées avec les Län­der et les auto­ri­tés publiques locales, du tra­fic mar­chan­dises et, enfin, de la ges­tion de l’in­fra­struc­ture, fac­tu­rant l’u­sage de celle-ci aux trois com­pa­gnies uti­li­sa­trices pré­cé­dentes, ain­si qu’aux opé­ra­teurs tiers y ayant accès.

Lors de la troi­sième étape envi­sa­gée en 2002, la DB AG en tant que socié­té hol­ding dis­pa­raî­tra et les quatre socié­tés pré­cé­dem­ment citées devien­dront indépendantes.

Depuis le 1^er jan­vier 1994, à l’ex­clu­sion des sub­ven­tions qui tran­sitent par les Län­der et des inves­tis­se­ments en infra­struc­ture, il n’y a plus d’aide publique fédé­rale à la DB AG et il n’y en aura plus aux futures socié­tés d’exploitation.

Grâce évi­dem­ment aux efforts finan­ciers consi­dé­rables de l’É­tat fédé­ral mais aus­si grâce à ses propres efforts de pro­duc­ti­vi­té et à la vente de cer­tains actifs, la DB AG a réus­si, au cours des trois pre­mières années du nou­veau régime, à main­te­nir des résul­tats comp­tables légè­re­ment posi­tifs mal­gré une rela­tive stag­na­tion du tra­fic et de ses recettes, notam­ment dans le domaine du tra­fic marchandises.

3.2 – La réforme des chemins de fer français

Par com­pa­rai­son avec celle de la DB AG, la réforme de la SNCF et la créa­tion de RFF, Réseau fer­ré de France, pré­sentent les appa­rences d’une réforme a mini­ma ; à tort ou à rai­son, elles sont en tout cas per­çues comme telles à l’étranger.

Sur le plan juri­dique, elle va à la fois plus loin et moins loin (ce qui ne veut pas for­cé­ment dire mieux ou moins bien).

Moins loin parce qu’elle conserve à la SNCF son sta­tut d’É­ta­blis­se­ment public indus­triel et com­mer­cial (EPIC) dont le capi­tal non divi­sible est déte­nu par l’É­tat alors que la DB est main­te­nant une socié­té ano­nyme par actions. Certes, tant que l’É­tat fédé­ral conserve la tota­li­té des actions, la dif­fé­rence est plus for­melle que réelle ; celle-ci réside plu­tôt dans les pos­si­bi­li­tés d’é­vo­lu­tion : la solu­tion alle­mande per­met, sans loi nou­velle, la pri­va­ti­sa­tion par­tielle ou totale du capi­tal, ce qui n’est pas le cas du côté français.

Plus loin, puisque la créa­tion de RFF, nou­vel EPIC dis­tinct de la SNCF, est un véri­table démem­bre­ment juri­dique de l’an­cienne SNCF. Elle crée un nou­veau centre de déci­sion concer­nant les inves­tis­se­ments d’in­fra­struc­ture, puisque RFF est main­te­nant char­gé de la res­pon­sa­bi­li­té du finan­ce­ment de ceux-ci et au-delà de celui de la main­te­nance et de l’exploitation.

Au total, la réforme fran­çaise com­plique le jeu en matière de déci­sion concer­nant les inves­tis­se­ments d’in­fra­struc­ture et leur finan­ce­ment en créant au niveau natio­nal un jeu à trois : État-RFF-SNCF alors qu’en Alle­magne, il n’y aura que deux acteurs, l’É­tat et la DB, acteurs aux­quels, dans les deux pays, vien­dront s’ad­joindre les Régions ou les Länder.

Sur le plan opé­ra­tion­nel, en confiant l’ex­ploi­ta­tion et la main­te­nance du réseau à la SNCF qui devient dans ce domaine le sous-trai­tant obli­gé de RFF, on main­tient cepen­dant la pos­si­bi­li­té d’une coor­di­na­tion opé­ra­tion­nelle qui pré­sente des aspects favo­rables sur le plan de l’ex­ploi­ta­tion et de la sécurité.

Sur le plan social, alors que les chan­ge­ments impor­tants intro­duits dans ce domaine en Alle­magne ont été mis en œuvre, dans la concer­ta­tion avec les syn­di­cats, du côté fran­çais, on en reste au sta­tu quo, y com­pris en ce qui concerne le régime des retraites, pour le per­son­nel actuel comme pour les nou­veaux entrants.

Sur le plan de la régio­na­li­sa­tion et du trans­fert de com­pé­tences aux Län­der et aux Régions, les orien­ta­tions sont simi­laires dans les deux pays. Le trans­fert est main­te­nant total en Alle­magne où les Län­der ont reçu des dota­tions impor­tantes pour l’ex­ploi­ta­tion et pour l’in­ves­tis­se­ment et, de plus, ils peuvent choi­sir l’ex­ploi­tant des ser­vices (il est vrai que leur accord était néces­saire pour voter la réforme de la DB qui, du fait de son carac­tère consti­tu­tion­nel, requé­rait une majo­ri­té des deux tiers). En France, si l’on va dans la même direc­tion, celle pré­co­ni­sée par le rap­port du séna­teur Hae­nel, la démarche est plus pru­dente et pro­gres­sive puisque l’on pro­cède d’a­bord par expé­ri­men­ta­tion dans six régions pilotes.

C’est sur le plan finan­cier que les dif­fé­rences sont les plus grandes :

• En ce qui concerne le désen­det­te­ment, s’il est total en Alle­magne, il n’en va pas de même en France où il ne repré­sente envi­ron que les trois quarts de la dette avec la « ral­longe » de 20 mil­liards déci­dée par le gou­ver­ne­ment actuel s’a­jou­tant aux 137 mil­liards déjà déci­dés anté­rieu­re­ment. Il est vrai que l’on peut dis­cu­ter lon­gue­ment le bien-fon­dé ou non du désen­det­te­ment total ; en effet, une par­tie de l’en­det­te­ment cor­res­pond à des inves­tis­se­ments pro­duc­tifs : déchar­ger l’en­tre­prise de la part cor­res­pon­dante lui donne un avan­tage que cer­tains peuvent esti­mer anor­mal dans la com­pé­ti­tion inter­mo­dale et, demain sans doute, dans la com­pé­ti­tion entre exploi­tants ferroviaires.

En fait, la démarche qui a pré­va­lu dans ce domaine est ins­pi­rée par un cer­tain prag­ma­tisme qui a aus­si pré­va­lu au Japon : dans ce pays, le niveau du désen­det­te­ment a été cal­cu­lé de manière que l’al­lé­ge­ment cor­res­pon­dant per­mette à l’en­tre­prise de sor­tir « la tête de l’eau » (atteindre le « zéro noir » selon l’ex­pres­sion alle­mande) ; en France, le désen­det­te­ment total aurait per­mis à la SNCF d’être net­te­ment en suréquilibre.

• Mais alors que la situa­tion en Alle­magne est très claire, même si elle repose sur un prin­cipe dis­cu­table, en ce qui concerne le niveau des péages d’in­fra­struc­ture à payer par le (ou les) exploitant(s) qui doivent cou­vrir le coût total (à l’ex­clu­sion des charges finan­cières, ce qui repré­sente un avan­tage consi­dé­rable), en France le débat reste ouvert : le « bou­clage » du finan­ce­ment de RFF en régime per­ma­nent reste en sus­pens en ce qui concerne sa répar­ti­tion entre les péages à ver­ser par la SNCF, les sub­ven­tions de l’É­tat et le recours éven­tuel à l’emprunt.

De même, les incer­ti­tudes res­tent grandes, concer­nant le finan­ce­ment des infra­struc­tures nou­velles et la pour­suite de la mise en œuvre du sché­ma direc­teur au sein duquel de nom­breux pro­jets pré­sentent une ren­ta­bi­li­té pour la col­lec­ti­vi­té pour­tant satis­fai­sante. Dans le même temps, la DB se voit dotée de moyens consi­dé­rables : 10 mil­liards de DM pour le réseau natio­nal, 7 mil­liards pour les réseaux régio­naux, soit envi­ron 55 mil­liards de francs, en rythme annuel, jus­qu’au début du siècle prochain !

Conclusion

Il y a sept ans, en 1990, la SNCF, por­tée par le suc­cès de la grande vitesse, réus­site à la fois tech­nique, com­mer­ciale, éco­no­mique et finan­cière et ayant retrou­vé, à marche for­cée, l’é­qui­libre finan­cier en sor­tant d’un défi­cit, consi­dé­ré comme abys­sal à l’é­poque, qui avait dépas­sé les 8 mil­liards de francs en 1983, repré­sen­tait une réfé­rence au plan euro­péen et au plan mon­dial, alors que la DB don­nait l’im­pres­sion d’a­voir de la peine à suivre. Ce carac­tère de réfé­rence, elle le par­ta­geait au plan mon­dial, avec les États-Unis, pour leur exploi­ta­tion de ser­vices mar­chan­dises à haute pro­duc­ti­vi­té et béné­fi­ciaires sans aides publiques, les com­pa­gnies pri­vées ayant été libé­rées de nom­breuses contraintes régle­men­taires qui pesaient sur elles par le Stag­gers Act à la fin des années 70 ; elle le par­ta­geait aus­si avec les com­pa­gnies japo­naises, nou­vel­le­ment pri­va­ti­sées en 1986 pour l’ex­ploi­ta­tion de ser­vices voya­geurs d’une grande effi­ca­ci­té, aus­si bien dans le domaine de la grande vitesse que dans celui des ser­vices conven­tion­nels ou des ser­vices de ban­lieue, notam­ment celle de Tokyo. Face à ces exemples de com­pa­gnies pri­vées, entre­prise publique, elle démon­trait que, comme en Suède par exemple, ce carac­tère public n’é­tait pas incom­pa­tible avec l’ef­fi­ca­ci­té éco­no­mique, même si cer­taines fai­blesses ne doivent pas être masquées.

En l’espace de sept ans, la situation a bien changé

Aujourd’­hui, ce sont les che­mins de fer alle­mands auréo­lés par le suc­cès appa­rent de leur réforme, ayant retrou­vé l’é­qui­libre finan­cier, le « zéro noir », grâce aux efforts bud­gé­taires de l’É­tat fédé­ral et à ses propres efforts de pro­duc­ti­vi­té, qui font main­te­nant figure de réfé­rence en Europe. Les che­mins de fer alle­mands ont aus­si fait face avec suc­cès à l’im­mense défi que repré­sen­tait la fusion DB/DR. Ados­sée à un effort sans pré­cé­dent de l’É­tat fédé­ral, aus­si bien en ce qui concerne le désen­det­te­ment que le finan­ce­ment de la moder­ni­sa­tion et du déve­lop­pe­ment de ses infra­struc­tures, la DB AG béné­fi­ciant de sa posi­tion géo­gra­phique dans la nou­velle Europe peut adop­ter une atti­tude offen­sive ; elle est bien déci­dée à uti­li­ser les oppor­tu­ni­tés offertes par les direc­tives euro­péennes et pousse à l’é­vo­lu­tion de celles-ci dans un sens de plus en plus libé­ral pour deve­nir un grand opé­ra­teur euro­péen de ser­vices fer­ro­viaires, en uti­li­sant les pos­si­bi­li­tés d’ac­cès sur les autres réseaux et en ayant ouvert le sien.

En face, ou à côté, la SNCF paraît aujourd’­hui plus sur la défen­sive et encore inquiète de son deve­nir mal­gré (ou à cause de ?) la réforme récente, après avoir subi une dégra­da­tion de ses résul­tats d’une ampleur et d’une rapi­di­té sans pré­cé­dent, dans la pre­mière moi­tié de la décen­nie 90, aggra­vée encore par une crise sociale grave, suc­cé­dant à d’autres, d’am­pleur comparable.

Mais der­rière les appa­rences, il y a aus­si la réa­li­té : la pour­suite de la réforme de la DB ne sera pas une pro­me­nade de san­té et der­rière l’as­pect « externe » de celle-ci, qui est un suc­cès incon­tes­table sur le plan poli­tique, social et finan­cier, l’as­pect interne est moins avan­cé. De son côté, la SNCF ne manque pas d’a­touts : ses tech­no­lo­gies sont per­for­mantes et éco­no­miques, sa pro­duc­ti­vi­té reste encore supé­rieure à celle des che­mins de fer alle­mands mal­gré les pro­grès récents accom­plis par ceux-ci ; avec son sys­tème TGV et ses infra­struc­tures nou­velles, elle dis­pose d’un outil qui lui per­met d’être très com­pé­ti­tive sur le mar­ché des trans­ports de voya­geurs. Encore conva­les­cente après les crises finan­cières et sociales qu’il a fal­lu sur­mon­ter, on peut espé­rer qu’elle retrou­ve­ra les condi­tions qui lui per­met­tront de conti­nuer de jouer un rôle de pre­mier plan en Europe ; à cet égard, ses résul­tats de tra­fic en 1997 appa­raissent comme très encou­ra­geants, notam­ment en ce qui concerne les marchandises.

Sur ces bases, elle dis­pose, comme la DB AG, de la plate-forme de départ qui devrait per­mettre aux deux réseaux, au siècle pro­chain, de contri­buer à la renais­sance des che­mins de fer en Europe, sou­hai­tée par l’U­nion euro­péenne et favo­ri­sée par la mon­tée en puis­sance des pré­oc­cu­pa­tions concer­nant l’environnement.

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