Il faut simplifier et clarifier l’administration de la justice

Fran­cis Casor­la a écrit pour notre revue un article très com­plet sur le ser­vice public de la jus­tice. Il nous est impos­sible de le publier in exten­so ; nous en repro­dui­sons ici quelques pas­sages avec son autorisation.

REPÈRES
La jus­tice, en France, c’est un bud­get 2007 d’un peu plus de 6 mil­liards d’euros, à com­pa­rer avec les 145 mil­liards annuels de dépenses de san­té, les 60 mil­liards attri­bués à l’Éducation natio­nale, 800 sites, 72 000 fonc­tion­naires, près de 1 200 juridictions…

Les indices de satis­fac­tion des usa­gers de la jus­tice, ce curieux ser­vice public qui n’en est peut-être pas un, sont régu­liè­re­ment mau­vais. Len­teur, com­plexi­té, absence de moyens sont dénon­cés. Un véri­table ser­vice public sup­po­se­rait une meilleure lisi­bi­li­té de l’institution judi­ciaire, une concen­tra­tion des juri­dic­tions d’appel et de pre­mière ins­tance, une réim­plan­ta­tion des lieux de la jus­tice aux éche­lons les plus per­ti­nents en termes de popu­la­tion et d’activité éco­no­mique. Il est atten­du de la jus­tice qu’elle four­nisse dans des délais aus­si brefs que pos­sible des déci­sions exé­cu­tées à tout aus­si brefs délais et en cela, elle est un ser­vice public. Elle est aus­si un ser­vice public en ce qu’elle asso­cie de façon mas­sive nos conci­toyens à son fonc­tion­ne­ment, conseillers prud’hommes, juges de com­merce, éche­vins, jurés, juges de proxi­mi­té… Mais il faut bien admettre que l’accès à la jus­tice, en prin­cipe gra­tuite comme tout ser­vice réga­lien de l’État, est essen­tiel­le­ment ouvert à ceux qui ont ou se donnent les moyens finan­ciers, non que la jus­tice soit chère, mais son accès sup­pose, sauf excep­tion, de rému­né­rer des pro­fes­sion­nels hau­te­ment qua­li­fiés et spé­cia­li­sés […] de sorte que seules les per­sonnes ayant des reve­nus confor­tables et celles béné­fi­ciant de l’aide juri­dic­tion­nelle ont un accès aisé à la justice.

Deux ordres juridictionnels

Ce sont les fonc­tions juri­dic­tion­nelles qui pré­sentent le plus d’originalité au point que l’on peut se deman­der si la for­mu­la­tion de ser­vice public est tou­jours bien adap­tée. Des fonc­tions juri­dic­tion­nelles écla­tées pour des rai­sons his­to­riques deve­nues fan­tas­ma­tiques entre deux ordres étanches et concur­rents, pour pré­ser­ver l’application d’un « droit de l’administration » dis­tinct du droit des particuliers.

L’ordre administratif

La mis­sion du juge est de dire le droit et non pas de faire de l’assistance sociale

Le Conseil d’État adjoin­dra au XIX^e siècle à ses fonc­tions de conseiller du gou­ver­ne­ment des attri­bu­tions juri­dic­tion­nelles de plus en plus éten­dues, de même que les conseils de pré­fec­ture devien­dront au fil du temps les tri­bu­naux admi­nis­tra­tifs, avant qu’on y inter­cale en 1987 des cours admi­nis­tra­tives d’appel pour désen­gor­ger le Conseil d’État… La carte des juri­dic­tions admi­nis­tra­tives, qui pour l’essentiel cor­res­pond avec celle des cir­cons­crip­tions admi­nis­tra­tives régio­nales et dépar­te­men­tales, ne coïn­cide évi­dem­ment pas avec la carte judi­ciaire ; ain­si, quand la Cour admi­nis­tra­tive d’appel (CAA) est à Mar­seille, la cour d’appel est à Aix-en-Pro­vence, quand la CAA est à Nantes, la cour d’appel est à Rennes.
Les com­pé­tences de la jus­tice judi­ciaire et de la jus­tice admi­nis­tra­tive sont donc bien dis­tinctes, nous dit-on, mais on constate rapi­de­ment qu’elles ne sont pas tota­le­ment étanches, le cri­tère de com­pé­tence entre jus­tice judi­ciaire et jus­tice admi­nis­tra­tive étant sou­vent pro­blé­ma­tique. La réa­li­té juri­dique est très complexe.

L’ordre judiciaire

Le Palais de jus­tice de Paris et la Sainte-Chapelle.

[…] La Cour de cas­sa­tion qui siège au Palais de jus­tice de Paris est en prin­cipe la Cour suprême de l’ordre judi­ciaire. Bien que ses plus hauts digni­taires portent tou­jours la robe rouge des rois, et que son his­toire, depuis la créa­tion du tri­bu­nal de cas­sa­tion par les révo­lu­tion­naires, l’ait constam­ment affran­chie du pou­voir légis­la­tif auquel elle était adjointe, elle connaît depuis quelques années une baisse de pres­tige du fait d’un double assu­jet­tis­se­ment. Le pre­mier concerne le nombre invrai­sem­blable de pour­vois dont elle a à connaître en toutes matières, notam­ment en matière pénale et en matière sociale. Avec six chambres, dont trois civiles, une com­mer­ciale, une sociale et une chambre cri­mi­nelle, mais fonc­tion­nant toutes en sec­tions et sous-sec­tions le plus sou­vent de trois magis­trats, avec ses 200 conseillers et ses 22 avo­cats géné­raux, elle a ren­du en 2007 plus de 30 000 arrêts (dont 9 000 en matière pénale), tout en enre­gis­trant à peu près autant de nou­veaux dos­siers pen­dant le même laps de temps… Est-il encore temps de rap­pe­ler que le pour­voi en cas­sa­tion est une voie de recours extra­or­di­naire, que la Cour de cas­sa­tion ne peut reju­ger les affaires, car elles sont jugées sou­ve­rai­ne­ment par les juges du fond, qu’elle ne doit que véri­fier la confor­mi­té avec la loi des déci­sions ren­dues, mais les amendes civiles sont rares et les recours dila­toires sans risque ?
Plus grave encore, la Cour de cas­sa­tion est assu­jet­tie à des juri­dic­tions inter­na­tio­nales qui ont un pou­voir d’interprétation sou­ve­rain de textes supé­rieurs aux lois natio­nales et d’application directe dans notre pays. La Cour de jus­tice des com­mu­nau­tés euro­péennes de Luxem­bourg veille à l’application stricte, par les États membres et leurs jus­tices, des trai­tés et direc­tives de l’Union euro­péenne, et ses arrêts dans les­quels elle « dit pour droit » s’imposent, de même qu’appliquant la Conven­tion euro­péenne des droits de l’homme dans le cadre cette fois du Conseil de l’Europe, la très dyna­mique Cour euro­péenne des droits de l’homme de Stras­bourg ne se prive pas d’apporter d’originales inter­pré­ta­tions de la Convention…
Les 35 cours d’appel en métro­pole et outre-mer, dont les res­sorts ne coïn­cident qu’exceptionnellement avec les régions admi­nis­tra­tives, et jamais avec les cir­cons­crip­tions régio­nales de l’administration péni­ten­tiaire et de la pro­tec­tion judi­ciaire de la jeu­nesse qui d’ailleurs ne coïn­cident pas non plus entre elles, ont été les prin­ci­pales béné­fi­ciaires de la der­nière réforme de la carte judi­ciaire en 1958, et, encore bien trop nom­breuses, elles assurent tant bien que mal la cohé­rence de l’immense bric-à-brac de la jus­tice de pre­mière instance.
Les struc­tures judi­ciaires se carac­té­risent dès lors par leur extrême atomisation.
Actuel­le­ment, 181 tri­bu­naux de grande ins­tance (TGI) et 472 tri­bu­naux d’instance (TI) jugent sou­vent concur­rem­ment le conten­tieux civil géné­ral. L’architecture géné­rale de l’institution judi­ciaire repose en effet sur deux cir­cons­crip­tions d’une grande moder­ni­té, l’arrondissement, défi­ni en 1789 comme devant per­mettre au citoyen de faire, dans la jour­née, à che­val, l’aller et le retour de son domi­cile au chef-lieu, et le can­ton, siège élé­men­taire des anciennes jus­tices de paix ins­ti­tuées en 1789.
Les juri­dic­tions pénales, sauf la cour d’assises, ne sont pas indi­vi­dua­li­sées et sont « logées » dans les juri­dic­tions géné­ra­listes, cours d’appels, tri­bu­naux de grande ins­tance (où se trouvent le tri­bu­nal cor­rec­tion­nel com­pé­tent pour juger les délits, le juge d’instruction, le juge de l’application des peines qui voi­sinent avec le tri­bu­nal des pen­sions, le juge de l’expropriation, le juge aux affaires fami­liales, le juge de l’exécution, le tout nou­veau juge délé­gué aux vic­times… et même le juge des enfants dont on ne sait plus très bien s’il par­ti­cipe de la jus­tice civile ou de la jus­tice pénale), tri­bu­naux d’instance où sont logés les tri­bu­naux de police (com­pé­tents pour juger les contra­ven­tions les plus graves dites de cin­quième classe) qui y voi­sinent avec les tri­bu­naux pari­taires des baux ruraux, avec les conci­lia­teurs de jus­tice nom­més par les pre­miers pré­si­dents des cours d’appel, et depuis 2002, avec les juri­dic­tions de proxi­mi­té qui sont à la fois des juri­dic­tions civiles (com­pé­tentes sur les litiges d’un maxi­mum de 4 000 euros) et pénales (pour juger les contra­ven­tions les moins graves).
La mul­ti­pli­ca­tion de ces dif­fé­rentes juri­dic­tions est une source de sté­riles conflits de com­pé­tence qui accroissent inuti­le­ment la com­plexi­té des litiges, quand ils ne créent pas de manière tota­le­ment arti­fi­cielle cette com­plexi­té. Cette « concur­rence » des juri­dic­tions, dont beau­coup ne cor­res­pondent à aucune réa­li­té démo­gra­phique et éco­no­mique, qui signe l’inadaptation de notre orga­ni­sa­tion judi­ciaire, se double d’un épar­pille­ment de magis­trats et de fonc­tion­naires aus­si bien dans des juri­dic­tions sur­char­gées que dans celles peu employées.

L’armée des juges

Un véri­table ser­vice public sup­pose une meilleure lisi­bi­li­té de l’institution judiciaire

À cela s’ajoute un per­son­nel dis­pa­rate, l’armée des juges. On compte une magis­tra­ture pro­fes­sion­na­li­sée fonc­tion­naire à sta­tut spé­cial, le corps judi­ciaire, et une deuxième, non pro­fes­sion­na­li­sée, très nom­breuse, qui porte l’effectif total des juges à plus de 30 000 per­sonnes, jugeurs de toutes espèces tirés au sort (jurés d’assises), nom­més à temps (juges de proxi­mi­té, asses­seurs de tri­bu­naux per­ma­nents de baux ruraux, de tri­bu­naux pour enfants, de tri­bu­naux des affaires de Sécu­ri­té sociale…), élus comme les juges de com­merce (3 100) et les conseillers prud’hommes (un peu plus de 14 000, soit la moi­tié de l’effectif total).
Le corps judi­ciaire pro­pre­ment dit compte près de 7 800 magis­trats, corps unique et per­ma­nent de magis­trats pro­fes­sion­nels, au recru­te­ment et à la for­ma­tion (et à la robe) iden­tiques, dont 5 700 magis­trats du siège, inamo­vibles et indé­pen­dants, et 2 100 du Minis­tère public (les par­quets) qui tra­vaillent « sous la direc­tion et le contrôle de leurs chefs hié­rar­chiques et l’autorité du ministre de la Jus­tice », le garde des Sceaux, ayant la « conduite de la poli­tique d’action publique » et la pos­si­bi­li­té de don­ner des ins­truc­tions géné­rales ou indi­vi­duelles posi­tives. À l’audience, les par­que­tiers ont cepen­dant une liber­té de parole pour « expri­mer ce qu’ils croient conve­nable au bien de la justice ».
Le Minis­tère public est sévè­re­ment concur­ren­cé dans sa fonc­tion de défense de l’intérêt géné­ral par de nom­breuses asso­cia­tions pro­fes­sion­na­li­sées, par­ties civiles non vic­times, sou­vent auto­pro­cla­mées dans la défense d’intérêts col­lec­tifs plus ou moins défi­nis, qui font valoir des pré­ju­dices par­fois étranges pour ten­ter de se faire attri­buer des dom­mages-inté­rêts. Voyant au sur­plus son rôle à l’audience de plus en plus réduit au pro­fit d’un « équi­li­brage » avec défense et par­tie civile, consi­dé­ré par la Cour euro­péenne des droits de l’homme comme une simple par­tie devant les juri­dic­tions du fond, et même comme l’apparence d’une par­tie à la Cour de cas­sa­tion, le Minis­tère public, sym­bole de la jus­tice de l’État, est « en crise identitaire ».
Autre magis­trat très atta­qué, le juge d’instruction, sym­bole de la pro­cé­dure inqui­si­toire. L’affaire dite d’Outreau, qui a fait l’objet d’une impres­sion­nante orches­tra­tion média­tique, a ébran­lé l’opinion publique qui s’est prise à dou­ter de la capa­ci­té de la jus­tice à garan­tir les liber­tés indi­vi­duelles. Faut-il rap­pe­ler que le juge d’instruction, déjà le plus can­ton­né à sa fonc­tion, qui ne peut se sai­sir, ni sié­ger dans la juri­dic­tion de juge­ment à peine de nul­li­té, a été sépa­ré de lui-même par la loi du 15 juin 2000 qui lui a reti­ré la déten­tion pro­vi­soire en créant le juge des liber­tés et de la déten­tion, et a été mul­ti­plié par trois avec le recours à la col­lé­gia­li­té obli­ga­toire de la loi du 5 mars 2007, en matière cri­mi­nelle à par­tir de mars 2008, la col­lé­gia­li­té deve­nant la règle à par­tir de mars 2010.

Une autre façon de juger
Des dis­ci­plines entières sont sous­traites, en tota­li­té ou par­tiel­le­ment, aux magis­trats pro­fes­sion­nels en pre­mière ins­tance, mais pas en appel, le second degré étant entiè­re­ment pro­fes­sion­na­li­sé. En voi­ci quelques exemples :
• Les conseils de prud’hommes (CPH), struc­tures pari­taires com­po­sées pour moi­tié de repré­sen­tants des employeurs et pour moi­tié de repré­sen­tants des sala­riés, élus res­pec­ti­ve­ment par leurs pairs (alors que leur greffe auto­nome est com­po­sé de fonc­tion­naires de jus­tice). Ces struc­tures ont pour mis­sion essen­tielle de régler par voie de conci­lia­tion obli­ga­toire, et, en cas d’échec, de juger les litiges qui s’élèvent à l’occasion du contrat indi­vi­duel de tra­vail. Une curio­si­té : les for­ma­tions de juge­ment sta­tuent à quatre, deux employeurs, deux sala­riés, et en cas de par­tage des voix, ce qui n’est pas rare, le juge d’instance inter­vient « en dépar­tage »… après plu­sieurs mois sup­plé­men­taires de procédure.
• Les tri­bu­naux de com­merce, com­pé­tents pour connaître des pro­cé­dures col­lec­tives, des litiges entre com­mer­çants et des litiges rela­tifs aux actes de com­merce. Ils sont exclu­si­ve­ment com­po­sés de com­mer­çants béné­voles élus par leurs pairs, leurs greffes sont privatisés.
• Les tri­bu­naux des affaires de Sécu­ri­té sociale (TASS), pré­si­dés par des magis­trats pro­fes­sion­nels des tri­bu­naux de grande ins­tance, assis­tés de deux asses­seurs repré­sen­tant l’un les sala­riés, l’autre les employeurs ou les tra­vailleurs indé­pen­dants, dési­gnés, pour trois ans, par le pré­sident du tri­bu­nal de grande ins­tance sur pré­sen­ta­tion des orga­ni­sa­tions syn­di­cales les plus représentatives.

Simplifier, concentrer, réimplanter

« La jus­tice, c’est comme la Sainte Vierge, pour qu’on y croie il faut qu’elle se montre de temps en temps. » MICHEL AUDIARD

Un véri­table ser­vice public de la jus­tice sup­pose à l’évidence une meilleure lisi­bi­li­té de l’institution judi­ciaire et sin­gu­liè­re­ment de son pre­mier degré, là où elle est para­doxa­le­ment la plus com­plexe, là où la jus­tice s’est lais­sée aller, sur les traces d’un légis­la­teur aux pro­duc­tions mas­sives et incon­trô­lées, à un élar­gis­se­ment patho­lo­gique de ses domaines de com­pé­tences, au pénal comme au civil.
Elle passe aus­si par une concen­tra­tion des juri­dic­tions d’appel et de pre­mière ins­tance, la fusion des tri­bu­naux de grande ins­tance et des tri­bu­naux d’instance, une consi­dé­rable dimi­nu­tion du nombre des tri­bu­naux de com­merce et des conseils de prud’hommes et leur mise en syner­gie au sein des tri­bu­naux de grande ins­tance qui devront deve­nir à terme les tri­bu­naux uniques de pre­mière instance.
Elle passe par une réim­plan­ta­tion immo­bi­lière des lieux de jus­tice aux éche­lons les plus per­ti­nents en termes de popu­la­tion et d’activités économiques.
Le réa­lisme oblige à consta­ter que la jus­tice qui ne devrait inter­ve­nir qu’exceptionnellement et en der­nier recours touche depuis des décen­nies le quo­ti­dien des Fran­çais, tant en matière pénale par la sur­pé­na­li­sa­tion légis­la­tive et régle­men­taire des com­por­te­ments que par la dés­in­té­gra­tion de la famille en matière civile dont les pro­cé­dures affé­rentes repré­sentent entre la moi­tié et les trois quarts du conten­tieux des tri­bu­naux de grande instance…
Deux décrets du 15 février 2008 modi­fient le siège et le res­sort de nom­breux tri­bu­naux. Au 1^er jan­vier 2009 seront sup­pri­més 55 tri­bu­naux de com­merce et créés 6 nou­veaux tri­bu­naux. Au 1^er jan­vier 2011 seront sup­pri­més 23 tri­bu­naux de grande ins­tance, 178 tri­bu­naux d’instance, et créés 7 nou­veaux tri­bu­naux d’instance et 7 juri­dic­tions de proxi­mi­té. Au total, le nombre des juri­dic­tions est rame­né de 1 190 à 862.
Dès lors, il n’y a pas lieu de s’étonner si la réforme annon­cée de la carte judi­ciaire qui inter­vien­dra dès 2008 avec la mise en œuvre des pôles de l’instruction pré­vus par la loi du 5 mars 2007 est d’une ampleur mesu­rée puisque les struc­tures géné­rales demeurent, puisque la dua­li­té des ordres juri­dic­tion­nels est maintenue.

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