La gestion déléguée des établissements pénitentiaires

La loi du 22 juin 1987, appe­lée plus com­mu­né­ment loi Cha­lan­don, per­met de confier la construc­tion et la mise en ser­vice des pri­sons fran­çaises à des socié­tés pri­vées. C’est un modèle d’ex­ter­na­li­sa­tion dans lequel une par­tie des mis­sions peut être délé­guée à des entre­prises du sec­teur pri­vé, l’ad­mi­nis­tra­tion gar­dant un noyau dur de com­pé­tences » intransférables « .

Thier­ry Mozi­mann : La loi du 22 juin 1987, dite loi Cha­lan­don, fut la pre­mière étape de la coopé­ra­tion entre l’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire et le sec­teur pri­vé. Cette loi nous a ain­si per­mis de mettre en place le dis­po­si­tif de la ges­tion délé­guée que nous connais­sons actuel­le­ment et qui per­met de confier à un seul et unique inter­lo­cu­teur du sec­teur pri­vé toute une palette de pres­ta­tions. Les col­lec­ti­vi­tés » exter­na­li­saient » déjà un cer­tain nombre de pres­ta­tions mais pas à un seul et unique par­te­naire. En 2002, l’É­tat a fran­chi une étape de plus en confiant au sec­teur pri­vé non plus seule­ment la construc­tion d’ou­vrages publics mais éga­le­ment leur entre­tien et leur maintenance.

La clé de la réus­site réside dans la défi­ni­tion, dès le départ, d’objectifs très précis

Augus­tin Hono­rat : L’im­por­tant, c’é­tait cette notion de pres­ta­tions accom­pa­gnées de la culture du ser­vice public. Aujourd’­hui encore, il existe assez peu d’ad­mi­nis­tra­tions qui se sont lan­cées dans l’ex­pé­rience de la ges­tion déléguée.

Plus efficace et moins cher

TM : La ges­tion délé­guée, c’est d’a­bord des ser­vices en matière de bâti­ment, la main­te­nance, l’en­tre­tien, mais aus­si des ser­vices à la per­sonne comme la res­tau­ra­tion, l’hô­tel­le­rie-blan­chis­se­rie, le trans­port et enfin deux fonc­tions d’ap­pui à la réin­ser­tion : la recherche de tra­vail péni­ten­tiaire et la for­ma­tion pro­fes­sion­nelle. Nous pour­sui­vons avec ce modèle, parce que nous avons consta­té que le recours au sec­teur pri­vé se révèle plus effi­cace et moins cher que la ges­tion publique.

AH : Aujourd’­hui, les cultures du pri­vé et du public convergent vers des inté­rêts com­muns : la mis­sion de ser­vice public et la recherche de per­for­mance propre à toute entre­prise pri­vée. C’est le mariage de ces deux cultures qui explique le suc­cès du dis­po­si­tif de la ges­tion délé­guée au sein des éta­blis­se­ments pénitentiaires.

Un interlocuteur unique

Le pro­gramme » treize mille deux cents »
Ce pro­gramme pré­voit la construc­tion de 13 200 places de déten­tion : un volet ache­vé spé­ci­fi­que­ment dédié aux mineurs, com­por­tant 420 places ; un volet » quar­tiers courtes peines » com­por­tant 2 000 places, dont 300 places déjà ter­mi­nées ; un volet pour majeurs avec 11 580 places, dont 10 éta­blis­se­ments construits en PPP (envi­ron 7 500 places). L’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire a déci­dé de recou­rir de façon qua­si sys­té­ma­tique à la ges­tion délé­guée pour la construc­tion de nou­veaux établissements.

TM : Le cœur de métier de l’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire com­prend la garde des déte­nus et leur pré­pa­ra­tion à leur sor­tie et à leur réin­ser­tion. Autour de ces deux mis­sions essen­tielles, il existe un ensemble d’autres fonc­tions, la res­tau­ra­tion, l’hô­tel­le­rie, l’en­tre­tien du patri­moine, le trans­port, la recherche d’emploi, etc. Or, la sphère publique n’est pas bien armée pour les prendre en charge. Trois avan­tages sont à retenir :
– d’a­bord, un avan­tage bud­gé­taire. Nous obser­vons sur une longue période une cohé­rence des prix. Compte tenu du fait que l’É­tat récu­père la TVA sur les mar­chés de ges­tion délé­guée, cette der­nière coûte moins cher à l’État ;
– ensuite, un avan­tage en termes de per­for­mance. Lorsque l’on tra­vaille avec un pres­ta­taire pri­vé, nous nous orga­ni­sons pour veiller à ce que les clauses contrac­tuelles nous liant soient respectées ;
– enfin, un avan­tage orga­ni­sa­tion­nel. Recou­rir au sec­teur pri­vé signi­fie avoir un inter­lo­cu­teur unique vers lequel nous pou­vons nous tour­ner lorsque nous ren­con­trons des difficultés.

AH : Le rap­port des comptes de 2006 avait rele­vé que, d’un point de vue qua­li­ta­tif, les entre­prises pri­vées exté­rieures avaient appor­té une pro­fes­sion­na­li­sa­tion sur cer­tains métiers avec l’ap­port de stan­dards pro­fes­sion­nels. C’est le cas, par exemple, avec les normes de sécu­ri­té ali­men­taire, de dié­té­tique, les nou­veaux outils de main­te­nance. Cela a eu un effet d’en­traî­ne­ment et a per­mis à l’in­no­va­tion de dépas­ser les murs des pri­sons et de faire pro­gres­ser glo­ba­le­ment le système.

Des fonctions » intransférables » d’ordre public

TM : Gar­der un déte­nu est une fonc­tion d’ordre public, exer­cée par la police et la gen­dar­me­rie natio­nale. L’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire est la troi­sième force d’ordre public en France. Les fonc­tions d’in­ser­tion et de pro­ba­tion, consis­tant à pré­ve­nir la réci­dive, sont le pro­lon­ge­ment natu­rel de la garde et ces com­pé­tences res­tent et res­te­ront notre propre mission.

AH : Concer­nant la réin­ser­tion, les par­te­naires pri­vés jouent un rôle direct.

Les exi­gences en matière de qua­li­té sont plus faciles à exi­ger d’un pres­ta­taire privé

Au tra­vers de la for­ma­tion pro­fes­sion­nelle, nous contri­buons à la mis­sion de réin­ser­tion de l’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire à tra­vers notre cahier des charges. Au sein de chaque éta­blis­se­ment, un » tuteur » est char­gé de suivre indi­vi­duel­le­ment les déte­nus, de la phase d’ac­cueil dans l’é­ta­blis­se­ment jus­qu’à la phase de sor­tie, voire au-delà. Nous les aidons ain­si à construire un pro­jet pro­fes­sion­nel leur per­met­tant d’i­den­ti­fier leurs besoins en for­ma­tion ou de tra­vail à l’in­té­rieur des murs et nous les accom­pa­gnons dans la pré­pa­ra­tion de leur sor­tie en contac­tant, par exemple, des entre­prises sus­cep­tibles de leur offrir un stage ou un emploi.

Des indicateurs de performance

Un modèle pour l’étranger
Ce modèle qui est en quelque sorte une » excep­tion fran­çaise » est pris comme exemple par les sys­tèmes péni­ten­tiaires étran­gers. De nom­breuses délé­ga­tions viennent nous voir et c’est la rai­son pour laquelle il est ame­né à pros­pé­rer rapi­de­ment dans l’U­nion euro­péenne. Plu­sieurs pays réflé­chissent actuel­le­ment à ce modèle inter­mé­diaire que nous déve­lop­pons et qui se situe entre une ges­tion tota­le­ment clas­sique et entre un modèle anglo-saxon qui consiste à délé­guer l’en­semble des acti­vi­tés péni­ten­tiaires, y com­pris la sur­veillance, à un seul et unique acteur privé.

AH : Il existe aujourd’­hui, au sein des éta­blis­se­ments, un sys­tème d’é­va­lua­tion et de recherche de la per­for­mance qui est beau­coup mieux for­ma­li­sé et plus objec­tif qu’au­pa­ra­vant. Aujourd’­hui, nous dénom­brons pas moins de 100 indi­ca­teurs de per­for­mance cou­vrant la tota­li­té du péri­mètre des ser­vices. Notons que l’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire s’est, elle aus­si, ren­for­cée en termes de moyens pour assu­rer ces contrôles grâce à des équipes dédiées, nous per­met­tant ain­si d’en­tre­te­nir un dia­logue plus fré­quent et donc plus constructif.

TM : Ce sont des indi­ca­teurs très objec­tifs comme des trans­mis­sions ou des éclai­rages qui ne fonc­tionnent pas, des taches sur les murs, un mau­vais entre­tien des sols. Une chose est sûre : nous avons appris en mar­chant. La pre­mière géné­ra­tion des PPP, conclus à la fin des années quatre-vingt, com­pre­nait peu de dis­po­si­tifs de contrôle. La seconde géné­ra­tion en com­por­tait sur deux types de pres­ta­tions : le tra­vail et la for­ma­tion. Enfin, la der­nière géné­ra­tion, celle qui va voir naître les futurs éta­blis­se­ments via le pro­gramme » 13 200 « , est beau­coup plus pré­cise. Par ailleurs, elle repose sur l’au­to­con­trôle et sur une inter­face infor­ma­tique faci­li­tant jus­te­ment cette ges­tion des contrôles.

Confier du travail aux détenus

TM : Pour l’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire, le prin­ci­pal impact est la dif­fi­cul­té des pres­ta­taires pri­vés à hono­rer, au niveau que l’on sou­haite, leurs pres­ta­tions en recherche de travail.

AH : L’un des rôles du pres­ta­taire est, en effet, de trou­ver des entre­prises à même de confier du tra­vail aux déte­nus. Ce sont en géné­ral des sec­teurs très contrô­lés comme l’au­to­mo­bile, l’aé­ro­nau­tique ou la méca­nique de pré­ci­sion. Notons que les res­pects de délais et de niveau de qua­li­té, impu­tables à toute entre­prise pri­vée, sont exac­te­ment les mêmes à l’in­té­rieur des murs qu’à l’ex­té­rieur. Dans le contexte de crise actuel, quand les entre­prises sont en dif­fi­cul­té et limitent leur pro­duc­tion, il est donc cer­tain que les emplois se font plus rares.

L’hôpital ou l’armée

AH : Ce mode de ges­tion n’a ces­sé de se déve­lop­per depuis plus de vingt ans et je pense même qu’il est ame­né à dépas­ser le cadre de l’Ad­mi­nis­tra­tion péni­ten­tiaire avec, par exemple, la ges­tion d’un hôpi­tal qui se révèle assez simi­laire. L’ar­mée com­mence éga­le­ment à réflé­chir à l’é­ven­tua­li­té d’une ges­tion délé­guée. Lorsque les admi­nis­tra­tions regardent de plus près com­ment les choses fonc­tionnent dans les pri­sons, elles se montrent très intéressées.

Gep­sa
Filiale d’E­lyo (groupe Suez), Gep­sa (Ges­tion d’é­ta­blis­se­ments péni­ten­tiaires ser­vices auxi­liaires) se spé­cia­lise dans les acti­vi­tés de Faci­li­ty Mana­ge­ment en envi­ron­ne­ment à fort conte­nu de ser­vice public. Gep­sa par­ti­cipe au fonc­tion­ne­ment de 15 éta­blis­se­ments péni­ten­tiaires en France.

Propos recueillis par Juliette Loir

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