La gouvernance des politiques de l’habitat

REPÈRES

REPÈRES
Long­temps conduites sous la res­pon­sa­bi­li­té qua­si exclu­sive de l’État, les poli­tiques du loge­ment ont été pro­fon­dé­ment modi­fiées par les lois de décen­tra­li­sa­tion du début des années 1980. Le trans­fert aux com­munes des com­pé­tences d’urbanisme (droit des sols, octroi des per­mis de construire) et le trans­fert aux dépar­te­ments de l’action sociale ont entraî­né un écla­te­ment du pay­sage. L’État choi­sis­sait en effet de gar­der sa « com­pé­tence » en matière de loge­ment, à la fois pour des rai­sons éco­no­miques (le loge­ment est un levier essen­tiel de régu­la­tion) et pour des rai­sons plus poli­tiques tenant au rôle du loge­ment dans la cohé­sion sociale et la soli­da­ri­té nationale.

Responsabilités diluées

Les col­lec­ti­vi­tés locales sont deve­nues un acteur décisif

En matière de poli­tique de l’habitat, le pay­sage donne l’impression d’être de plus en plus enche­vê­tré avec l’émergence de nou­veaux acteurs comme les inter­com­mu­na­li­tés et les régions. Alors qu’elles n’ont pas de com­pé­tence obli­ga­toire pour le finan­ce­ment du loge­ment social, les col­lec­ti­vi­tés locales, tous éche­lons confon­dus, en sont deve­nues un acteur déci­sif : les sub­ven­tions qu’elles versent pour un loge­ment social moyen ont tri­plé en dix ans et repré­sentent 11 000€, soit 8 % du coût du logement.

On constate ain­si une dilu­tion de la res­pon­sa­bi­li­té publique sur le ter­ri­toire : chaque éche­lon détient une part de res­pon­sa­bi­li­té, mais per­sonne n’est vrai­ment responsable.

Le « socle républicain » de la politique du logement

Mixi­té sociale
La loi Soli­da­ri­té et renou­vel­le­ment urbains (SRU), pour conci­lier mixi­té et droit au loge­ment, a fixé un objec­tif de 20% de loge­ments sociaux dans les com­munes urba­ni­sées, à atteindre en une ving­taine d’années ; la loi leur a impo­sé une obli­ga­tion de résul­tat : comme le dit l’ancien ministre du Loge­ment Louis Bes­son, nos 36 000 com­munes ne sont pas des petites répu­bliques mais des par­celles de la République.

Trois grands objec­tifs socié­taux réunissent un large consen­sus : le droit à un vrai loge­ment, condi­tion de l’exercice de la plu­part des droits ; le droit à un par­cours rési­den­tiel, la liber­té de choix de son loge­ment et de son sta­tut d’occupation, afin que cha­cun ait à la fois l’envie de res­ter dans son loge­ment et la pos­si­bi­li­té d’en chan­ger, évi­tant ain­si le sen­ti­ment d’assignation à rési­dence et la frus­tra­tion ; et enfin la mixi­té sociale.

L’État a légi­fé­ré pour mettre en œuvre ces objec­tifs. Le droit au loge­ment a fait une per­cée déci­sive avec la loi du 5 mars 2007 qui a ins­ti­tué le droit au loge­ment oppo­sable (DALO) : on est pas­sé d’une obli­ga­tion de moyens à une obli­ga­tion de résul­tat, qui incombe à l’État seul.

L’objectif de mixi­té sociale a été concré­ti­sé par la loi SRU. La réno­va­tion urbaine a cher­ché à res­tau­rer l’attractivité des quar­tiers popu­laires en dif­fi­cul­té, par­fois deve­nus des quar­tiers de relé­ga­tion, à redon­ner l’envie d’y res­ter ou d’y venir.

Contradictions croissantes

Mais la réa­li­sa­tion sur le ter­rain de ces objec­tifs natio­naux se heurte à des contra­dic­tions qui ont ten­dance à s’aggraver.

Risque de relégation
La volon­té d’éradiquer les loge­ments indignes, qui consti­tuent sou­vent un espace d’accueil ou de main­tien des popu­la­tions les plus pauvres dans des ter­ri­toires qui sans cela ne leur seraient pas acces­sibles, peut se tra­duire par leur départ vers des quar­tiers de relé­ga­tion, au détri­ment là encore de la mixi­té sociale.

En témoigne la néces­si­té de trou­ver une offre immé­diate aux deman­deurs de loge­ment DALO qui risque d’aboutir à concen­trer un peu plus les ménages concer­nés dans le parc HLM à bas loyers, sou­vent le seul dis­po­nible à très court terme, au détri­ment de la mixi­té sociale, et à dédoua­ner tota­le­ment de toute obli­ga­tion d’accueil les « com­munes SRU » où il n’y a que peu de loge­ments sociaux. Autre exemple : dans les opé­ra­tions de réno­va­tion urbaine, néces­saires à la mixi­té sociale, la démo­li­tion de loge­ments sociaux peut venir en contra­dic­tion avec le droit au logement.

Ces contra­dic­tions d’objectifs se jouent concrè­te­ment au niveau du bas­sin d’habitat. Comme l’indiquait en 2011 le Haut Comi­té pour le loge­ment des per­sonnes défa­vo­ri­sées, la clé est ailleurs : le défi­cit de gou­ver­nance s’oppose aus­si bien à la mixi­té qu’au droit au logement.

Un mouvement de territorialisation

Enga­gé dès 1983, ce mou­ve­ment s’est déve­lop­pé à l’initiative des inter­com­mu­na­li­tés. En 2004, la loi « Liber­tés et res­pon­sa­bi­li­tés locales » leur a confé­ré le droit de deman­der la délé­ga­tion de la ges­tion des aides à la pierre (pro­gram­ma­tion des loge­ments sociaux et sub­ven­tions à l’habitat pri­vé) par voie de conven­tion avec l’État. Plus de la moi­tié des cré­dits de l’État sont doré­na­vant attri­bués par les délé­ga­taires (EPCI et, sub­si­diai­re­ment, dépar­te­ments). Cette réforme a eu un effet d’entraînement certain.

Pour­tant, alors que les inter­com­mu­na­li­tés sont cen­sées dépas­ser les « égoïsmes com­mu­naux » et être res­pon­sables de « l’équilibre social de l’habitat sur leur ter­ri­toire », ce sont les maires qui conservent la maî­trise du sol, et un pou­voir de blo­cage certain.

Allers retours
L’État oscille entre décen­tra­li­sa­tion, par­fois défausse, et recen­tra­li­sa­tion. La délé­ga­tion des aides à la pierre s’est effec­tuée en même temps que le « plan de cohé­sion sociale » de Jean-Louis Bor­loo, qui a remar­qua­ble­ment relan­cé la pro­duc­tion de loge­ments sociaux, mais selon une méthode « des­cen­dante », décli­nant suc­ces­si­ve­ment sur le ter­ri­toire les objec­tifs natio­naux ; la poli­tique de réno­va­tion urbaine menée par l’Agence natio­nale de réno­va­tion urbaine (ANRU) a d’abord lais­sé de côté les inter­com­mu­na­li­tés au pro­fit d’une rela­tion directe avec les maires ; le droit au loge­ment oppo­sable s’est logi­que­ment accom­pa­gné d’une reprise en main de l’État garant de ce droit ; enfin, les carences de la gou­ver­nance de l’Île-de-France ont per­mis le mou­ve­ment de recen­tra­li­sa­tion esquis­sé dans le cadre de la loi Grand Paris.

Clarifier les rôles

Une cla­ri­fi­ca­tion des rôles doit s’opérer entre l’État et de véri­tables « auto­ri­tés orga­ni­sa­trices » décentralisées.

Le défi­cit de gou­ver­nance s’oppose aus­si bien à la mixi­té qu’au droit au logement

Les inter­com­mu­na­li­tés urbaines vont voir leur légi­ti­mi­té démo­cra­tique ren­for­cée avec l’élection au suf­frage uni­ver­sel des délé­gués com­mu­nau­taires. Elles ont voca­tion à deve­nir auto­ri­tés orga­ni­sa­trices, ce rôle pou­vant être assu­ré par les dépar­te­ments sur le reste de leur territoire.

Les Régions, au titre de leur com­pé­tence d’aménagement du ter­ri­toire, ont cer­tai­ne­ment aus­si un rôle pivot à jouer, entre l’État et les auto­ri­tés orga­ni­sa­trices, pour une pla­ni­fi­ca­tion décen­tra­li­sée des objec­tifs natio­naux comme la pro­duc­tion de 150 000 loge­ments sociaux par an ou la réno­va­tion éner­gé­tique des logements.

Le « spectre » du droit au logement opposable

Craintes des élus locaux
Avant de se résoudre à prendre la res­pon­sa­bi­li­té du droit au loge­ment oppo­sable en 2007, l’État avait inter­ro­gé des maires ou des pré­si­dents d’intercommunalité, pour leur deman­der s’ils ne pour­raient pas exer­cer cette res­pon­sa­bi­li­té : tous ont refu­sé, à juste titre, crai­gnant une défausse de l’État.

L’obligation de résul­tat qui incombe doré­na­vant à l’État n’est pas un vain mot. Certes, le dis­po­si­tif ins­tau­ré par la loi fait res­sem­bler à un par­cours du com­bat­tant celui du deman­deur qui cherche à faire valoir son droit : recours auprès d’une com­mis­sion de média­tion qui désigne les deman­deurs qu’elle recon­naît prio­ri­taires pour l’attribution d’un loge­ment, sai­sine, dans la néga­tive, de la juri­dic­tion admi­nis­tra­tive qui peut ordon­ner le relo­ge­ment sous astreinte. L’État se verse l’astreinte, modeste, à lui-même, et le deman­deur attend toujours.

Mais cette carence est consti­tu­tive de fautes de nature à enga­ger la res­pon­sa­bi­li­té de l’État, et le deman­deur peut récla­mer une indem­ni­sa­tion à ce titre.

En sep­tembre 2012, un pre­mier juge­ment en appel, à Paris, a fixé à 4 000 € la somme à ver­ser à un deman­deur. Une pres­sion sup­plé­men­taire s’exerce ain­si sur l’État. Elle est sus­cep­tible d’accroître encore la réti­cence des élus locaux à la pers­pec­tive de prendre la res­pon­sa­bi­li­té du DALO, mais elle accen­tue­ra en contre­par­tie les ten­ta­tions de recen­tra­li­ser, même si l’État n’en a plus vrai­ment les moyens, ou au moins la ten­ta­tion de ne pas décen­tra­li­ser davantage.

Pour les par­ti­sans d’un acte III de la décen­tra­li­sa­tion dans le domaine du loge­ment, la pers­pec­tive d’un trans­fert de la res­pon­sa­bi­li­té du DALO ne doit donc plus être taboue, à condi­tion que ceux qui auraient à prendre cette res­pon­sa­bi­li­té dis­posent des moyens nécessaires.

Des ressources propres pour les autorités organisatrices

Le « bloc com­mu­nal » doit voir son auto­no­mie fis­cale préservée

Mal­gré la sup­pres­sion de la taxe pro­fes­sion­nelle, le « bloc com­mu­nal » (com­munes et EPCI) a vu son auto­no­mie fis­cale pré­ser­vée, même si ses recettes pro­viennent de plus en plus exclu­si­ve­ment des bases fon­cières. Pour main­te­nir cette auto­no­mie dans un acte III de la décen­tra­li­sa­tion, plu­sieurs voies méritent d’être explorées.

Tout d’abord, une réforme de l’imposition des reve­nus fon­ciers (2,8 mil­lions d’euros en 2008), la décon­nec­tant de l’impôt sur le reve­nu natio­nal pour en faire une recette de l’autorité orga­ni­sa­trice : l’intérêt d’une telle recette est qu’elle serait d’autant plus abon­dante que le mar­ché serait tendu.

Mais une telle réforme serait en contra­dic­tion avec les prin­cipes d’équité qui ont gui­dé l’élaboration du bud­get 2013 et qui ont conduit à impo­ser les reve­nus finan­ciers au même taux que les reve­nus du tra­vail, comme le sont déjà les reve­nus fonciers.

Solidarité urbaine

Une contri­bu­tion de soli­da­ri­té urbaine répon­drait aux deux objec­tifs de soli­da­ri­té ter­ri­to­riale et de régu­la­tion du marché.

Bien com­mun
Le patri­moine loca­tif social, consti­tué sur trois géné­ra­tions grâce à l’effort des contri­buables, des sala­riés avec le 1% loge­ment, des loca­taires dont les loyers ont per­mis de rem­bour­ser les prêts, consti­tue un véri­table « bien com­mun », dont les bailleurs sociaux sont les dépo­si­taires et les ges­tion­naires. Le loge­ment social, qui implique pla­fonds de res­sources et de loyers, est recon­nu comme « ser­vice d’intérêt éco­no­mique géné­ral » par l’Union européenne.

Elle pour­rait com­prendre une contri­bu­tion addi­tion­nelle sur les droits de muta­tion à titre oné­reux, payée par le ven­deur et qui tou­che­rait les tran­sac­tions les plus chères, dépas­sant un cer­tain prix au mètre car­ré. Elle pour­rait éga­le­ment com­prendre une contri­bu­tion addi­tion­nelle, fon­dée sur le même prin­cipe, sur les loyers dépas­sant un cer­tain prix au mètre car­ré, qui élar­gi­rait la taxe ins­tau­rée par Benoist Appa­ru sur les « micro­sur­faces » louées à des prix prohibitifs.

Enfin, on pour­rait envi­sa­ger une contri­bu­tion addi­tion­nelle à la taxe fon­cière, poten­tiel­le­ment ciblée sur les loge­ments les plus chers d’un bas­sin d’habitat, mais tenant compte éga­le­ment des reve­nus des occupants.

L’idée est de taxer « l’entre-soi », c’est-à-dire l’agrégation, dans des quar­tiers valo­ri­sés, des ménages les plus aisés, sans péna­li­ser le pro­prié­taire occu­pant modeste qui y rési­dait avant leur valorisation.

Des outils de régulation du logement social

Les auto­ri­tés orga­ni­sa­trices devraient prendre le relais de l’État

Des conven­tions d’utilité sociale, conclues avec l’État, for­ma­lisent les obli­ga­tions des bailleurs, un « cahier des charges de ges­tion sociale » y réca­pi­tule celles rela­tives aux condi­tions d’occupation et de peu­ple­ment. De futures auto­ri­tés orga­ni­sa­trices devraient néces­sai­re­ment prendre le relais de l’État et signer les conven­tions d’utilité sociale rela­tives au patri­moine social situé sur leur ter­ri­toire. Elles devraient éga­le­ment prendre la res­pon­sa­bi­li­té de leurs poli­tiques de « peu­ple­ment » du loge­ment social en ren­dant plus objec­tifs les cri­tères pré­si­dant au choix des can­di­dats, par exemple par la mise en place, après concer­ta­tion, d’un dis­po­si­tif de cota­tion des demandes.

Des outils de régulation du parc privé

Parce qu’elles seraient en mesure d’en peser les avan­tages et les risques, ce sont les auto­ri­tés orga­ni­sa­trices locales qui devraient avoir la res­pon­sa­bi­li­té de l’encadrement des loyers sur tout ou par­tie de leur ter­ri­toire. Res­pon­sables du droit au loge­ment, elles devraient aus­si se voir ouvrir la facul­té d’encadrer la trans­for­ma­tion de rési­dences prin­ci­pales en rési­dences secon­daires et de déter­mi­ner les condi­tions de taxa­tion des loge­ments vacants.

Là où l’offre de loge­ments sociaux est insuf­fi­sante et le res­te­ra à court terme, l’autorité orga­ni­sa­trice doit avoir les moyens de déve­lop­per un sec­teur pri­vé conven­tion­né com­plé­men­taire, en lui accor­dant des avan­tages fis­caux ou des sub­ven­tions, modu­lés en fonc­tion de la contre­par­tie sociale accep­tée par le bailleur.

Des garanties de la part de l’État

Ins­tau­rer un droit de priorité ?
Pour faire face à l’urgence, les auto­ri­tés devraient pou­voir ins­tau­rer un droit de prio­ri­té sur les loge­ments remis en loca­tion afin qu’ils puissent être uti­li­sés (par l’intermédiaire d’associations et aux frais de la col­lec­ti­vi­té, sans léser le bailleur) pour la réponse aux béné­fi­ciaires du droit au loge­ment opposable.

Des outils de finan­ce­ment essen­tiels à la poli­tique du loge­ment ne peuvent être décen­tra­li­sés : le cir­cuit de finan­ce­ment pri­vi­lé­gié du loge­ment social ados­sé au livret A, la TVA à taux réduit pour le loge­ment social, les aides per­son­nelles au loge­ment. Il n’est pas ima­gi­nable de confier la res­pon­sa­bi­li­té du droit au loge­ment à des auto­ri­tés locales sans leur don­ner des garan­ties évi­tant toute défausse.

Changer la Constitution ?

C’est pro­ba­ble­ment en fai­sant entrer expres­sé­ment le droit au loge­ment dans la Consti­tu­tion que de telles garan­ties pour­ront être obte­nues. Des tran­si­tions seront néces­saires car l’implication actuelle des inter­com­mu­na­li­tés est inégale. Mais la ques­tion du droit au loge­ment oppo­sable est bien la clé de voûte du pro­ces­sus de décen­tra­li­sa­tion dans le domaine de l’habitat. Tant qu’elle n’est pas trai­tée, l’édifice res­te­ra fragile.

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