La métrologie légale face aux défis de la mondialisation

Dans les acti­vi­tés indus­trielles et com­mer­ciales, les mesures ne prennent toute leur valeur que lors­qu’un corps de règles est éta­bli et obser­vé. La fixa­tion et l’ap­pli­ca­tion de ces règles dépendent en pre­mier res­sort des États, mais la mon­dia­li­sa­tion des acti­vi­tés et l’es­sor des nou­velles tech­no­lo­gies néces­sitent des coopé­ra­tions de plus en plus mul­ti­la­té­rales : l’Or­ga­ni­sa­tion inter­na­tio­nale de métro­lo­gie légale est au coeur d’un mou­ve­ment d’har­mo­ni­sa­tion com­men­cé depuis des siècles.

Repères

On appelle métro­lo­gie légale l’en­semble des lois, règle­ments et des actions de l’É­tat pour assu­rer la confiance dans les mesures chaque fois que l’ordre public le requiert. La pre­mière mis­sion de la métro­lo­gie légale est donc de contri­buer au plan natio­nal à la confiance et à la sécu­ri­té requises par les citoyens dans le cadre du contrat social. Elle se dis­tingue donc de la métro­lo­gie scien­ti­fique et de la métro­lo­gie dite » indus­trielle » (non régle­men­tée). Cette dis­tinc­tion n’est appa­rue qu’a­vec la révo­lu­tion indus­trielle du xix^e siècle et aujourd’­hui encore les fron­tières entre ces trois domaines sont quel­que­fois floues et peuvent varier d’un pays à l’autre.

Les acti­vi­tés de mesure remontent aux plus anciennes civi­li­sa­tions. La métro­lo­gie légale, quant à elle, remonte aux mêmes ori­gines. La confiance dans les méca­nismes sociaux est un des ciments essen­tiels d’une société.

La métro­lo­gie légale pro­tège le consom­ma­teur et le citoyen

Il appar­tient donc aux auto­ri­tés d’ap­por­ter cette confiance. Dès lors que les socié­tés ont com­men­cé à com­mer­cer entre elles, le champ de la métro­lo­gie s’est éten­du, les mesures de temps et les mesures astro­no­miques ont été indis­pen­sables à la navi­ga­tion, et les mesures de masse et de volume se sont trou­vées confron­tées à des réfé­rences diverses et des uni­tés de mesure diverses d’un pays à l’autre.

La métrologie légale base de confiance au plan national

Auto­ri­tés reli­gieuses et civiles
Dans les socié­tés pri­mi­tives, la mesure (et la métro­lo­gie) était divi­sée en deux domaines rele­vant de deux types d’au­to­ri­tés. La mesure du temps rele­vait de l’au­to­ri­té reli­gieuse (les astres revê­tant des attri­buts divins), aux fins de divi­na­tion et afin d’é­ta­blir les calen­driers pour l’a­gri­cul­ture (les sai­sons, la fécon­di­té de la terre, rele­vaient aus­si du divin). La mesure des poids, des lon­gueurs et des volumes rele­vait de l’au­to­ri­té » civile « , réga­lienne, car elle concer­nait l’im­pôt, mais aus­si la pro­tec­tion de la pro­prié­té pri­vée et la confiance dans le commerce.

La métro­lo­gie légale apporte au plan natio­nal un cer­tain niveau de sécu­ri­té et de confiance. Sécu­ri­té des citoyens dans leurs actes d’a­chat quo­ti­diens. Le rôle de l’É­tat est d’é­qui­li­brer les posi­tions de force rela­tives des agents éco­no­miques entre eux et de mettre les citoyens ou les petites entre­prises à l’a­bri de manoeuvres déloyales pou­vant les trom­per sur la quan­ti­té ou sur la qua­li­té des biens, pro­duits et ser­vices qu’ils achètent ou vendent. Aujourd’­hui les consom­ma­teurs ne s’in­quiètent plus, ou peu, de savoir si le kilo­gramme de viande fait bien un kilo­gramme. Cela ne doit pas être tenu comme défi­ni­ti­ve­ment acquis et il est néces­saire que l’É­tat y veille. Au plan natio­nal, la métro­lo­gie légale pro­tège le consom­ma­teur et le citoyen, réduit l’ap­pa­ri­tion de litiges, évite les coûts inutiles de dupli­ca­tion des mesu­rages, flui­di­fie le com­merce et amé­liore son effi­ca­ci­té. Elle joue donc un rôle social évident, mais aus­si un rôle éco­no­mique impor­tant, moins bien connu.

Une approche spécifique des problèmes de mesure

Les trois domaines de la métro­lo­gie, scien­ti­fique, indus­trielle et légale, se défi­nissent rela­ti­ve­ment clai­re­ment selon l’u­ti­li­sa­tion des mesures effec­tuées. Tou­te­fois la limite entre la métro­lo­gie légale (régle­men­tée) et la métro­lo­gie indus­trielle (non régle­men­tée) dépend de la concep­tion que l’on a du rôle de l’État.

La métro­lo­gie scien­ti­fique est une acti­vi­té de recherche, dans laquelle sont mises en œuvre les plus grandes com­pé­tences (doc­to­rants, post doc­to­rants, etc.) : la confiance relève ici du niveau de com­pé­tence. La métro­lo­gie indus­trielle relève de per­son­nels for­més dans les labo­ra­toires ou dans l’in­dus­trie, elle est effec­tuée selon des pro­cé­dures nor­ma­li­sées : la confiance résulte d’un com­pro­mis entre com­pé­tence et degré de nor­ma­li­sa­tion. La métro­lo­gie légale concerne des mesures qui sont effec­tuées par des per­sonnes ne pos­sé­dant pas de com­pé­tence par­ti­cu­lière en métro­lo­gie (hor­mis le fait d’a­voir lu la notice d’emploi des ins­tru­ments, mais pas tou­jours). Les condi­tions d’en­vi­ron­ne­ment ne sont pas maî­tri­sées (sauf le cas échéant quelques condi­tions d’ins­tal­la­tion des ins­tru­ments, par exemple en exté­rieur ou en intérieur).

La confiance résulte de l’ap­ti­tude des ins­tru­ments de mesure. Ceux-ci doivent être insen­sibles aux condi­tions d’en­vi­ron­ne­ment pré­vi­sibles, aux erreurs de mani­pu­la­tion des opé­ra­teurs et néces­sitent une robus­tesse appro­priée devant les ten­ta­tives éven­tuelles de fraude. La métro­lo­gie légale inclut donc un volet impor­tant d’a­na­lyse de risques.

Des ressources limitées face à des défis majeurs

Fausses éco­no­mies ?
Il est clair que la délé­ga­tion d’o­pé­ra­tions pra­ti­quée par les ser­vices de métro­lo­gie ne sup­prime pas leur coût glo­bal pour l’é­co­no­mie. On émet le pos­tu­lat que l’on gagne au moins en effi­ca­ci­té lorsque l’on pri­va­tise, mais une ana­lyse plus pous­sée serait néces­saire, car il faut qua­li­fier et sur­veiller les orga­nismes délé­gués, ce qui est un sur­coût impor­tant. Quant aux allé­ge­ments de sur­veillance, ils com­portent à l’é­vi­dence une part de risque qui n’est géné­ra­le­ment pas éva­luée. Si ces allé­ge­ments sont exces­sifs, ils auront pour effet de dété­rio­rer la connais­sance de la situa­tion et de la confiance que l’on peut accor­der aux mesu­rages et de dété­rio­rer la maî­trise de cette confiance par l’État.

Les défis tech­niques de la métro­lo­gie légale sont nom­breux en par­ti­cu­lier en rai­son de l’ex­ten­sion des domaines concer­nés (envi­ron­ne­ment, nou­velles tech­no­lo­gies) et de la mon­dia­li­sa­tion. Or, faute de savoir ce que seraient les coûts éco­no­miques et sociaux au cas où la métro­lo­gie légale n’exis­te­rait plus, tous les pays réduisent les res­sources des ser­vices char­gés de la métro­lo­gie légale, en consi­dé­rant qu’on pour­ra avi­ser si cela pose des problèmes.

En réponse à cette contrainte éco­no­mique et bud­gé­taire, les ser­vices de métro­lo­gie intègrent dans leur dis­po­si­tif régle­men­taire les apports que les sys­tèmes qua­li­té des acteurs éco­no­miques peuvent four­nir à l’ap­pui de la confiance dans les ins­tru­ments et dans les mesurages.

Ils délèguent des opé­ra­tions tech­niques à des orga­nismes du sec­teur concur­ren­tiel, le coût en étant désor­mais sup­por­té par les fabri­cants, ache­teurs et uti­li­sa­teurs d’ins­tru­ments de mesure. Enfin, ils tendent sou­vent à allé­ger la sur­veillance par les agents de l’É­tat des ins­tru­ments en ser­vice et à mieux cibler et orga­ni­ser cette surveillance.

Une évolution risquée

L’é­vo­lu­tion des pra­tiques de la métro­lo­gie légale dans les États est donc de remon­ter les contrôles du pre­mier degré au second, voire au troi­sième degré. Le contrôle des ins­tru­ments est délé­gué à des orga­nismes sur­veillés par l’É­tat, ou à des orga­nismes coor­don­nés par une tête de réseau, elle-même sur­veillée par l’État.

Tous les pays réduisent les res­sources de la métro­lo­gie légale

On rem­place donc pro­gres­si­ve­ment les obli­ga­tions de résul­tat par des obli­ga­tions de moyens.

• La pre­mière étape est ancienne, elle consiste à consi­dé­rer que, pour avoir des mesu­rages fiables, il suf­fit d’u­ti­li­ser des ins­tru­ments appro­priés et dûment contrôlés.
• Dans les années 1980, on a com­men­cé à délé­guer le sui­vi de la qua­li­té des ins­tru­ments. On a donc défi­ni les cri­tères appli­cables aux sys­tèmes qua­li­té des fabri­cants d’ins­tru­ments et aux orga­nismes délé­gués. L’É­tat contrô­lait donc au » second degré » (en fait déjà au troi­sième degré par rap­port aux résul­tats de mesure).

Le citoyen doit être assu­ré de la qua­li­té des contrôles de vitesse © FOTOLIA

• Puis on a consi­dé­ré qu’é­va­luer les sys­tèmes qua­li­té des fabri­cants était le métier d’or­ga­nismes de cer­ti­fi­ca­tion pour les­quels on a fixé des cri­tères appli­cables à leurs propres sys­tèmes qua­li­té, c’est-à-dire aux moyens qu’ils emploient pour éva­luer les sys­tèmes qua­li­té d’in­dus­triels. • Vers la fin des années quatre-vingt-dix, on a consi­dé­ré que suivre la qua­li­té des orga­nismes cer­ti­fi­ca­teurs était la mis­sion et le métier des accré­di­teurs. On s’est donc plus lar­ge­ment repo­sé sur les orga­nismes d’ac­cré­di­ta­tion pour éva­luer la qua­li­té des organismes.

La ten­dance actuelle est donc, de façon à peine cari­ca­tu­rale, de regar­der très atten­ti­ve­ment les moyens employés par les accré­di­teurs pour éva­luer les moyens uti­li­sés par les orga­nismes cer­ti­fi­ca­teurs qui éva­luent à leur tour les moyens mis en oeuvre par les fabri­cants pour assu­rer la qua­li­té des moyens uti­li­sés pour les mesurages…

Certes cela fait tra­vailler beau­coup de monde, mais on perd de plus en plus d’in­for­ma­tion sur le résul­tat final. Une obli­ga­tion de moyens n’a de sens que si l’on est capable d’é­va­luer son effi­ca­ci­té, ce qui ris­que­rait de man­quer aux pays qui négli­ge­raient d’é­va­luer éga­le­ment la qua­li­té résul­tante des ins­tru­ments et des mesurages.

Les changements géopolitiques nécessitent de nouveaux modes de coopération

La métro­lo­gie légale s’ins­crit dans le mou­ve­ment de mon­dia­li­sa­tion depuis la créa­tion en 1793 du sys­tème métrique, dédié » À tous les temps, à tous les peuples « . Le légis­la­teur avait fait appel aux scien­ti­fiques pour pro­po­ser un sys­tème de mesures qui soit cohé­rent et uni­ver­sel. Certes il s’a­gis­sait d’u­ni­fier les mesures au plan natio­nal, mais les aspects inter­na­tio­naux étaient déjà au cœur des pré­oc­cu­pa­tions, puisque, par exemple, Tal­ley­rand a été sur le point de faire adop­ter le sys­tème métrique par l’Angleterre.

L’OIML
L’Or­ga­ni­sa­tion inter­na­tio­nale de métro­lo­gie légale (OIML) a été créée en 1955, par un trai­té inter­gou­ver­ne­men­tal, avec pour mis­sion d’or­ga­ni­ser l’é­change d’in­for­ma­tion entre les auto­ri­tés natio­nales de métro­lo­gie légale, de déve­lop­per la confiance mutuelle et d’or­ga­ni­ser la coopé­ra­tion entre ses membres pour le déve­lop­pe­ment de la métro­lo­gie légale dans chaque pays. Depuis trente ans, l’OIML a déve­lop­pé nombre de docu­ments d’har­mo­ni­sa­tion des régle­men­ta­tions natio­nales. Cette acti­vi­té per­met de déve­lop­per et faci­li­ter le com­merce inter­na­tio­nal. C’est pour­quoi l’OMC a accor­dé à l’OIML un sta­tut d’ob­ser­va­teur en qua­li­té d’or­ga­nisme déve­lop­pant des normes inter­na­tio­nales. Tou­te­fois, le véri­table objec­tif de l’OIML est d’é­ta­blir des méca­nismes coopé­ra­tifs au plan inter­na­tio­nal pour remettre les États en mesure d’as­su­rer les mis­sions de régu­la­tion et de pro­tec­tion que la mon­dia­li­sa­tion met en péril.

La mon­dia­li­sa­tion se pour­suit depuis des siècles, allant du fief médié­val vers le pays, puis vers la Région, puis l’en­semble du monde. L’ef­fet en est double :

- elle réa­lise une inté­gra­tion au plan mon­dial, des tech­no­lo­gies et des pro­duc­tions, ain­si que des sys­tèmes financiers,
– elle met le contrôle et la régu­la­tion en par­tie hors de por­tée de chaque État pris isolément.

Les États doivent donc coopé­rer pour retrou­ver col­lec­ti­ve­ment les moyens d’une régu­la­tion. C’est le cas en matière de métro­lo­gie légale comme dans tous les domaines.

Une des réac­tions des pays face à la mon­dia­li­sa­tion a été de mettre en place des orga­ni­sa­tions éco­no­miques et poli­tiques à l’é­chelle régio­nale (Union euro­péenne, Coopé­ra­tion sud-afri­caine, ASEAN, Mer­co­sur, etc.). Ces orga­ni­sa­tions régio­nales se sont vu délé­guer des pou­voirs qui rele­vaient aupa­ra­vant des États, et réduisent de fait la sou­ve­rai­ne­té de ceux-ci. À l’op­po­sé, nombre de pays ont accor­dé une large auto­no­mie à cer­taines de leurs Régions.

Or, en tant qu’or­ga­nisme inter­gou­ver­ne­men­tal, l’OIML s’a­dresse aux États signa­taires de son trai­té. Il y a une double dif­fi­cul­té à résoudre :

- les Régions ne sont pas signa­taires du trai­té et ne par­ti­cipent pas en tant que telles aux pro­ces­sus de déci­sion ; elles peuvent alors prendre des déci­sions, impo­sées à leurs États, qui ne res­pectent pas les obli­ga­tions que ces États ont vis-à-vis de l’OIML ;
– il arrive par­fois que les auto­ri­tés locales des pays ne soient pas com­plè­te­ment enga­gées par les obli­ga­tions du trai­té, ou les ignorent par­tiel­le­ment, ce que l’au­to­no­mie qui leur a été don­née peut permettre.

De nou­veaux modes de fonc­tion­ne­ment doivent donc être ima­gi­nés pour des orga­ni­sa­tions comme l’OIML, dans les­quels seraient asso­ciés les Régions, les États et les auto­ri­tés locales. Tou­te­fois c’est une réflexion à long terme, car cela implique de repen­ser com­plè­te­ment un traité.

Des contraintes à intégrer
Dans le domaine de la métro­lo­gie, plu­sieurs aspects doivent être pris en compte :
– nombre de pays n’ont pas toutes les com­pé­tences tech­niques pour maî­tri­ser les risques inhé­rents aux nou­velles technologies ;
– dans cer­tains domaines, les moyens tech­niques d’é­va­lua­tion et d’é­ta­lon­nage des ins­tru­ments de mesure requièrent des inves­tis­se­ments par­ti­cu­liè­re­ment lourds, qu’il est hors de ques­tion de réa­li­ser dans chaque pays ;
– concer­nant les réfé­rences de plus haut niveau, il n’est pas envi­sa­geable que chaque pays déve­loppe les moyens de réa­li­ser toutes les uni­tés du sys­tème inter­na­tio­nal selon leur défi­ni­tion, cela requiert des moyens lourds ;
– un niveau mini­mal de pro­tec­tion du consom­ma­teur doit être assu­ré au niveau international.

La construction d’un Système mondial de métrologie

Inves­tir en commun
Chaque heure pas­sée par un expert natio­nal au sein de tra­vaux de l’OIML est une heure mise au pro­fit de l’ensemble des pays membres (et plus géné­ra­le­ment de la com­mu­nau­té inter­na­tio­nale). Il faut donc que chaque pays prenne conscience que tra­vailler pour l’OIML n’est pas une charge, mais un inves­tis­se­ment hau­te­ment pro­fi­table, puisque cet inves­tis­se­ment est mul­ti­plié par un fac­teur consi­dé­rable en termes d’expertise recueillie à l’issue de ces travaux.

Le mou­ve­ment de mon­dia­li­sa­tion appelle des méca­nismes inter­na­tio­naux, mul­ti­la­té­raux, de régu­la­tion. Ces méca­nismes doivent pré­ve­nir les dys­fonc­tion­ne­ments que les États ne sont plus en mesure d’é­vi­ter du fait du carac­tère mon­dial des tech­no­lo­gies et des productions.

Tout cela appelle à la mise en place d’un sys­tème inter­na­tio­nal, scien­ti­fique et tech­nique, qui puisse réin­tro­duire les élé­ments néces­saires à la régu­la­tion de la mon­dia­li­sa­tion dans le domaine de la métro­lo­gie. Il s’a­git de mettre en place un sys­tème coopé­ra­tif, qui soit un tronc com­mun et un outil com­mun aux­quels chaque État pour­ra recou­rir pour déve­lop­per son sys­tème national.

C’est donc ce sys­tème glo­bal de métro­lo­gie qui est en train de se construire au sein du BIPM et de l’OIML, dans les domaines de la métro­lo­gie scien­ti­fique et de la métro­lo­gie légale, et qui per­met de don­ner aux États des outils com­muns pour la régu­la­tion de la mondialisation.

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