La modernisation de la gestion publique

La moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique s’ap­puie sur les prin­cipes du New Public Mana­ge­ment tels qu’ils ont été mis en œuvre, dès les années 1980, par nombre de pays de l’OCDE, au rang des­quels figurent en bonne place le Cana­da, la Nou­velle-Zélande ou le Royaume-Uni avec le pro­gramme Next Steps de 1989.

Pour mener à bien les réformes pré­co­ni­sées par la Nou­velle Ges­tion publique qui, pour chaque pro­jet, asso­cient objec­tifs, indi­ca­teurs et sys­tèmes d’in­for­ma­tions, il convient d’a­voir une approche sys­té­mique de la réforme de l’É­tat. De même, il est utile de gar­der en mémoire que la réforme de l’É­tat n’est pas une des­ti­na­tion mais un voyage dont la moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique est une com­po­sante essentielle.

Pour répondre à ces enjeux, prio­ri­taires pour le gou­ver­ne­ment, la Délé­ga­tion à la moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique et des struc­tures de l’É­tat (DMGPSE) a été créée par décret du 21 février 2003. La DMGPSE est un ser­vice du Pre­mier ministre mis à la dis­po­si­tion du ministre de la Fonc­tion publique, de la Réforme de l’É­tat et de l’A­mé­na­ge­ment du ter­ri­toire. La DMGPSE a notam­ment pour mis­sion de pro­mou­voir la moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique. Les actions qui s’y rat­tachent se fondent sur trois axes stra­té­giques majeurs, la conduite du chan­ge­ment, le pilo­tage stra­té­gique et l’é­va­lua­tion, et sur des chan­tiers de pre­mière impor­tance comme la ges­tion immo­bi­lière ou les achats publics.

La conduite du changement

Les stratégies ministérielles de réforme

Les stra­té­gies minis­té­rielles de réforme (SMR) annon­cées par le Pre­mier ministre dès le 2 décembre 2002 et pré­ci­sées par la cir­cu­laire datée du 25 juin 2003 s’ar­ti­culent autour de trois grandes prio­ri­tés : l’a­na­lyse des mis­sions et les pro­po­si­tions de réforme en termes de struc­tures, l’é­vo­lu­tion des modes de ges­tion des res­sources humaines et l’in­ten­si­fi­ca­tion de la démarche qua­li­té. Les SMR actua­li­sées annuel­le­ment sont éla­bo­rées pour une légis­la­ture par chaque ministre. Les SMR ont voca­tion à ren­for­cer le pro­ces­sus démo­cra­tique et à don­ner une plus grande lisi­bi­li­té aux réformes enga­gées en faveur de la moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique, non seule­ment parce qu’elles reposent sur l’im­pli­ca­tion per­son­nelle des ministres, la concer­ta­tion avec les agents et l’exa­men du Par­le­ment, auquel elles ont été pré­sen­tées dès 2003, mais aus­si parce qu’elles peuvent être consul­tées par chaque citoyen. Les SMR feront l’ob­jet de pro­cé­dures d’é­va­lua­tion et de sui­vi des engagements.

La mise en œuvre de la LOLF

La loi orga­nique du 1^er août 2001 rela­tive aux lois de finances rem­place l’or­don­nance de 1959 et vise à ins­ti­tuer une nou­velle consti­tu­tion finan­cière de l’É­tat. La LOLF cor­res­pond au pas­sage d’une culture de moyens à une culture de résul­tats, comme en témoignent les trois objec­tifs prin­ci­paux qui visent à favo­ri­ser la stra­té­gie plu­ri­an­nuelle, à amé­lio­rer la trans­pa­rence et à accroître l’ef­fi­ca­ci­té, en se pla­çant du triple point de vue du citoyen, de l’u­sa­ger et du contri­buable. La DMGPSE est impli­quée dans sa mise en œuvre puisque la loi intro­duit de nom­breux chan­ge­ments en termes de ges­tion publique. La mise en œuvre de la LOLF doit prendre appui sur la géné­ra­li­sa­tion du contrôle de ges­tion au sein des admi­nis­tra­tions cen­trales et sur l’é­la­bo­ra­tion d’une chaîne d’ob­jec­tifs, d’in­di­ca­teurs et de sys­tèmes d’informations.

La réforme de l’administration territoriale

La nou­velle étape de la décen­tra­li­sa­tion aura natu­rel­le­ment une inci­dence sur l’or­ga­ni­sa­tion des ser­vices décon­cen­trés de l’É­tat et plus glo­ba­le­ment sur la décon­cen­tra­tion de l’ad­mi­nis­tra­tion. Les tra­vaux inter­mi­nis­té­riels menés depuis avril 2003 ont per­mis d’ar­rê­ter les grandes lignes de la réforme qui consiste en :

• la recherche d’un meilleur pilo­tage stra­té­gique de l’ac­tion ter­ri­to­riale de l’É­tat, fon­dé sur une orga­ni­sa­tion du niveau régio­nal autour d’un nombre res­treint de pôles. La consti­tu­tion de ces pôles vise à regrou­per les ser­vices de l’É­tat autour du pré­fet de Région et à obte­nir une meilleure coopé­ra­tion d’en­semble, une éco­no­mie de moyens, mais aus­si une sim­pli­fi­ca­tion pour l’u­sa­ger. Les éche­lons régio­nal et dépar­te­men­tal ont voca­tion à deve­nir res­pec­ti­ve­ment des niveaux de concep­tion et d’exécution ;
• le ren­for­ce­ment des outils de la décon­cen­tra­tion, et notam­ment du Pro­jet ter­ri­to­rial de l’É­tat (PTE), dont la nou­velle géné­ra­tion, désor­mais nom­mée » Pro­jet d’ac­tion stra­té­gique de l’É­tat » (PASE), doit entrer en vigueur en 2004. Les PASE seront décli­nés aux niveaux régio­nal et dépar­te­men­tal et devront être en cohé­rence avec les Direc­tives natio­nales d’o­rien­ta­tion (DNO) défi­nies par les dif­fé­rents ministres.

La rénovation de la GRH

La réno­va­tion de la GRH est un élé­ment clé de la réforme de l’É­tat. Elle doit évo­luer selon quatre axes prin­ci­paux, à savoir la décon­cen­tra­tion, la réduc­tion du nombre de corps, la recon­nais­sance du mérite et la ges­tion pré­vi­sion­nelle des postes, des emplois et des car­rières. Cette réno­va­tion s’ins­crit dans le res­pect des prin­cipes fon­da­men­taux de notre fonc­tion publique de car­rière : éga­li­té d’ac­cès, neu­tra­li­té, continuité.

Le pilotage stratégique

Le développement du contrôle de gestion

Le déve­lop­pe­ment du contrôle de ges­tion au sein des ser­vices de l’É­tat est une prio­ri­té dont le pilo­tage est assu­ré par la DMGPSE. Le contrôle de ges­tion repré­sente, pour les admi­nis­tra­tions, une réforme aus­si bien cultu­relle que mana­gé­riale et doit per­mettre une meilleure maî­trise de la dépense publique. L’ac­com­pa­gne­ment du contrôle de ges­tion a don­né lieu à des actions de for­ma­tion et de sen­si­bi­li­sa­tion et à la rédac­tion et à la dif­fu­sion, en juin 2002, d’un guide métho­do­lo­gique inti­tu­lé Le contrôle de ges­tion dans les admi­nis­tra­tions de l’É­tat et élé­ments métho­do­lo­giques. De même, un ouvrage sur les bonnes pra­tiques de contrôle de ges­tion est en cours de rédac­tion. Afin de pré­ci­ser ces tra­vaux, la délé­ga­tion conduit actuel­le­ment une enquête sur l’é­tat d’a­van­ce­ment de la géné­ra­li­sa­tion du contrôle de ges­tion dans les admi­nis­tra­tions de l’É­tat. Cette enquête doit per­mettre non seule­ment d’é­va­luer les réformes déjà entre­prises, mais aus­si de pré­ci­ser les actions à pour­suivre ou à engager.

Le développement de la contractualisation

La contrac­tua­li­sa­tion tra­duit une évo­lu­tion cultu­relle majeure de l’ad­mi­nis­tra­tion fran­çaise, dans la mesure où s’a­joute à la logique hié­rar­chique tra­di­tion­nelle une logique contrac­tuelle jus­qu’a­lors peu répan­due. C’est un des fon­de­ments du dia­logue de ges­tion qui se met pro­gres­si­ve­ment en place.

Un guide métho­do­lo­gique et un rap­port sur le bilan de la contrac­tua­li­sa­tion au sein de l’ad­mi­nis­tra­tion ont déjà été publiés et lar­ge­ment dif­fu­sés en 2001 et 2002. L’ef­fort d’in­for­ma­tion et de mutua­li­sa­tion s’est encore trou­vé ren­for­cé en 2003 puisque a été éta­bli un » recueil d’ex­traits choi­sis » des contrats d’ob­jec­tifs dans l’ad­mi­nis­tra­tion à par­tir des contrats récents cen­tra­li­sés par la délé­ga­tion. Ce docu­ment vise à pro­po­ser aux minis­tères une liste des pra­tiques remar­quables afin de contri­buer à la géné­ra­li­sa­tion de la contrac­tua­li­sa­tion dans les administrations.

Le pilotage stratégique des établissements publics nationaux

Un club de réflexion sur les éta­blis­se­ments publics natio­naux a été mis en place en juin 2002. Ce club vise à pour­suivre, dans un cadre infor­mel, les échanges entre les éta­blis­se­ments publics et leurs tutelles. Les prin­ci­paux thèmes abor­dés concernent le pilo­tage des éta­blis­se­ments, les rela­tions avec les tutelles, la contrac­tua­li­sa­tion ou les pro­jets d’é­ta­blis­se­ment. La mise en œuvre de la LOLF s’ac­com­pagne de pro­fondes modi­fi­ca­tions dans la ges­tion des éta­blis­se­ments publics. Dès lors, pour ren­for­cer la capa­ci­té de pilo­tage des admi­nis­tra­tions cen­trales, le pas­sage d’une tutelle admi­nis­tra­tive à une tutelle stra­té­gique doit per­mettre, à terme, d’é­ta­blir une rela­tion entre l’al­lo­ca­tion des res­sources et l’im­pact des poli­tiques publiques.

L’externalisation et le partenariat public-privé (PPP)

L’ex­ter­na­li­sa­tion, avec la mise en œuvre de par­te­na­riats publics-pri­vés, tend à deve­nir un mode de ges­tion à part entière, mais la déci­sion d’ex­ter­na­li­ser une acti­vi­té doit répondre à une triple logique :

• la logique de recen­trage sur le cœur de métier, qui vise à gagner en com­pé­ti­ti­vi­té et en réac­ti­vi­té par le biais de nou­velles stra­té­gies d’or­ga­ni­sa­tion et d’une plus grande flexibilité ;
• la logique bud­gé­taire, qui doit per­mettre d’op­ti­mi­ser les coûts de déve­lop­pe­ment, de ges­tion et de production ;
• la logique de créa­tion de valeur, qui se fonde sur la volon­té de mettre en œuvre une rela­tion gagnant-gagnant entre la per­sonne publique et la per­sonne pri­vée et qui doit per­mettre une opti­mi­sa­tion per­ma­nente des ser­vices et un gain réel en termes de qua­li­té et de performance.

Un guide des bonnes pra­tiques est en cours d’élaboration.

L’évaluation

L’é­va­lua­tion consti­tue un axe stra­té­gique de la moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique à redé­fi­nir, dans la mesure où le Com­mis­sa­riat géné­ral du Plan se recentre sur la fonc­tion pros­pec­tive (État stra­tège) en renon­çant à son rôle en matière d’é­va­lua­tion des poli­tiques publiques. Pour l’heure, la mis­sion sur l’é­va­lua­tion à la DMGPSE recouvre les aspects liés à l’as­sis­tance métho­do­lo­gique à la maî­trise d’ou­vrage en tant que besoin, à l’aide au sui­vi et à la coor­di­na­tion des démarches d’é­va­lua­tion et à l’as­so­cia­tion aux tra­vaux du Comi­té inter­mi­nis­té­riel d’au­dit des pro­grammes LOLF. L’é­va­lua­tion des poli­tiques publiques doit s’ins­crire dans un dis­po­si­tif inter­mi­nis­té­riel notam­ment en ce qui concerne les aspects bud­gé­taires, mana­gé­riaux ou expérimentaux.

Deux grands chantiers

L’immobilier public

L’É­tat est le pre­mier pro­prié­taire immo­bi­lier de France et pos­sède 10,3 mil­lions de m² de bureaux. Cepen­dant, les rap­ports récents de l’Ins­pec­tion géné­rale des finances sur la poli­tique immo­bi­lière de l’É­tat ont conclu à l’im­por­tance d’une » réflexion de l’É­tat sur l’é­vo­lu­tion de ses struc­tures, de ses com­pé­tences, de ses outils sus­cep­tibles d’a­mé­lio­rer la ges­tion du parc exis­tant et la conduite des opé­ra­tions immo­bi­lières futures « .

L’ob­jec­tif est de déve­lop­per une exper­tise inter­mi­nis­té­rielle sur la poli­tique immo­bi­lière afin de favo­ri­ser une ges­tion opti­male du patri­moine. Il s’a­git éga­le­ment de mettre en place un outil per­for­mant per­met­tant de réa­li­ser et suivre la com­mer­cia­li­sa­tion des locaux dont l’ad­mi­nis­tra­tion n’a plus besoin.

Le rap­port Debains pro­pose la créa­tion d’une Agence des pro­prié­tés immo­bi­lières de l’É­tat (APIE) qui devrait alié­ner un mil­lion de m², après réno­va­tion par ordon­nance du Code des pro­prié­tés publiques. Cinq cents mil­lions d’eu­ros de recettes sont atten­dus en 2004.

L’achat public

L’a­chat public vise à répondre à un besoin de l’ad­mi­nis­tra­tion, qu’il s’a­gisse de l’É­tat, des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales ou des éta­blis­se­ments publics. Ce besoin doit être iden­ti­fié et ana­ly­sé avec une atten­tion par­ti­cu­lière par les ser­vices uti­li­sa­teurs, dans la mesure où le choix de la pro­cé­dure et la réus­site de l’a­chat public en dépendent. Les exi­gences juri­diques et les condi­tions éco­no­miques doivent per­mettre, par la pas­sa­tion d’un mar­ché public, l’a­chat au meilleur rap­port qualité/prix, en fonc­tion des cri­tères défi­nis dans le cahier des charges, confor­mé­ment au nou­veau Code des mar­chés publics.

Des actions vont être pro­chai­ne­ment lan­cées quant au sui­vi des pro­cé­dures d’a­chat public, dans la mesure où ce chan­tier recouvre un gise­ment poten­tiel d’é­co­no­mies impor­tantes pour les admi­nis­tra­tions publiques. Le niveau inter­mi­nis­té­riel semble adap­té à l’é­va­lua­tion de l’ef­fi­ca­ci­té d’un achat public au vu des objec­tifs préa­la­ble­ment fixés en termes de qua­li­té, de coûts et de délais de réa­li­sa­tion, et à la cen­tra­li­sa­tion des expé­riences pas­sées et en cours afin d’é­la­bo­rer un guide des bonnes pratiques

La moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique s’ins­crit ain­si dans une pers­pec­tive de très long terme : il n’y aura pas de grand soir de la réforme de l’É­tat, et une telle idée n’est pas même sou­hai­table, parce que la mise en œuvre des prin­cipes de la Nou­velle Ges­tion publique cor­res­pond à un chan­ge­ment cultu­rel majeur au sein de la Fonc­tion publique. Les enjeux orga­ni­sa­tion­nels ne peuvent être appré­hen­dés indé­pen­dam­ment des enjeux humains.

Cepen­dant, les tra­vaux enga­gés demeurent plus que jamais fon­da­men­taux, puisque les retom­bées atten­dues s’a­vèrent déci­sives. Il y va non seule­ment de l’a­mé­lio­ra­tion de la qua­li­té et de l’ef­fi­ca­ci­té de l’ac­tion admi­nis­tra­tive, mais aus­si de l’ef­fort four­ni afin de ren­for­cer le lien et l’at­ta­che­ment des citoyens, usa­gers et contri­buables à l’É­tat et aux mis­sions de ser­vice public.

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