La pêche entre surexploitation et surcapacités

Les pro­grès constants des moyens de pêche ont conduit à une grave dimi­nu­tion de l’a­bon­dance des stocks natu­rels. Contrô­ler cette évo­lu­tion exige des mesures déli­cates à défi­nir car effi­ca­ci­té et accep­ta­bi­li­té ne vont pas sou­vent ensemble. Dans ce domaine, l’U­nion euro­péenne peine à trou­ver les bons com­pro­mis. Une nou­velle dyna­mique est néan­moins néces­saire pour pré­ser­ver l’avenir.

REPÈRES
En com­bi­nant pêche, aqua­cul­ture, trans­for­ma­tion et com­mer­cia­li­sa­tion, le sec­teur a géné­ré, en 2003, 65 000 emplois en équi­valent temps plein (Euro­stat). La pêche n’est pas un sec­teur éco­no­mique majeur. Elle sus­cite pour­tant beau­coup de débats : son poids média­tique et poli­tique dépasse son impor­tance éco­no­mique. L’image favo­rable dont béné­fi­cient les pêcheurs leur per­met de don­ner à leurs requêtes un écho impor­tant. Les impli­ca­tions inter­na­tio­nales ampli­fient les aspects politiques.

Depuis trente-cinq ans la pêche a connu d’im­por­tants bou­le­ver­se­ments non seule­ment au niveau des tech­niques mises en oeuvre, mais aus­si du cadre régle­men­taire. Avant 1976 les eaux (inter­na­tio­nales) étaient ouvertes à tous au-delà des 12 milles côtiers. Des Zones éco­no­miques exclu­sives (ZEE) ont depuis été ins­ti­tuées qui, sauf excep­tion (cf. Médi­ter­ra­née), s’é­tendent vers le large jus­qu’à 200 milles marins au béné­fice des pays rive­rains. Les ZEE englobent l’es­sen­tiel des res­sources halieu­tiques, à l’ex­cep­tion des grands migra­teurs (thons). Au sein de la Com­mu­nau­té euro­péenne, une Poli­tique com­mune des pêches (PCP) inté­grée est en place depuis 1983.

Une sub­ven­tion qui abaisse les seuils de ren­ta­bi­li­té ali­mente à terme la surexploitation

Tout en réser­vant, sauf excep­tion, les 12 pre­miers milles aux flottes rive­raines elle met en com­mun les ZEE des États membres (EM) pour for­mer les eaux dites com­mu­nau­taires. Des outils de ges­tion ont été mis en place. Pour chaque stock (une espèce dans une région géo­gra­phique déli­mi­tée) cou­vert par le régime dit des TAC et quo­tas, un Total admis­sible des cap­tures (TAC) est fixé chaque année pour l’an­née sui­vante. Il est répar­ti en quo­tas natio­naux en appli­quant des clés fixes de répar­ti­tion entre EM, le débat annuel por­tant sur le niveau du TAC. Une poli­tique de ges­tion des flottes de pêche a été déci­dée. Elle avait pour prio­ri­té ini­tiale la moder­ni­sa­tion des navires. D’autres outils, non direc­te­ment liés au pré­sent pro­pos, com­plètent le dis­po­si­tif. La PCP n’a pour­tant pas abou­ti à un équi­libre durable entre les flottes de pêche et les res­sources disponibles.

Des effets difficiles à anticiper

La dif­fi­cile éva­lua­tion des stocks
Les scien­ti­fiques, pour pré­pa­rer les déci­sions sur les quo­tas, ajustent en temps réel les diag­nos­tics sur les stocks. On ne peut tou­te­fois pas dénom­brer les pois­sons dans le milieu. Les tech­niques scien­ti­fiques majeures reposent sur le sui­vi de la com­po­si­tion démo­gra­phique des cap­tures. Effi­caces pour recons­ti­tuer l’his­toire d’une classe d’âge à la fin de son par­cours, et pour éta­blir un diag­nos­tic struc­tu­rel sur les inten­si­tés d’ex­ploi­ta­tion, elles laissent sub­sis­ter de fortes incer­ti­tudes sur les diag­nos­tics en temps réel sur l’a­bon­dance des stocks. C’est une source majeure de contes­ta­tion des pro­po­si­tions res­tric­tives, qui a beau­coup han­di­ca­pé les efforts de gestion.

Tout pro­grès tech­nique, ou toute dimi­nu­tion du coût de l’éner­gie, accroît l’ef­fi­ca­ci­té de la flotte de pêche et aggrave la sur­ex­ploi­ta­tion. Une sub­ven­tion qui abaisse les seuils de ren­ta­bi­li­té ali­mente à terme la sur­ex­ploi­ta­tion ! Les plans de ges­tion s’at­tachent à l’in­verse à rame­ner l’in­ten­si­té d’ex­ploi­ta­tion vers un optimum.

Mais, lorsque des mesures de ges­tion sont prises pour réduire l’ex­ploi­ta­tion, il faut un délai avant d’en tou­cher les divi­dendes, le délai étant d’au­tant plus long que la lon­gé­vi­té de l’es­pèce exploi­tée est grande. C’est une source majeure de procrastination.

Autre dif­fi­cul­té : les gains d’ef­fi­ca­ci­té induits par le pro­grès occultent la raré­fac­tion des ressources.

Les pêcheurs peuvent être scep­tiques quant aux diag­nos­tics de raré­fac­tion des res­sources quand leurs ren­de­ments leur paraissent presque stables : ils peuvent refu­ser le diag­nos­tic de sur­ca­pa­ci­tés en met­tant en avant la dimi­nu­tion » nomi­nale » du nombre de navires ou du ton­nage total des flottes de pêche.

Cette situa­tion rend prio­ri­taire la lutte contre les sur­ca­pa­ci­tés des flottes.

Dans l’ur­gence il n’est hélas en géné­ral pos­sible que de pla­fon­ner les cap­tures par des TAC ou de limi­ter l’ac­ti­vi­té des navires, ce qui est un trai­te­ment plus symp­to­ma­tique que curatif.

L’ab­sence de droits de pro­prié­tés indi­vi­duels est une ques­tion cru­ciale : l’in­té­rêt immé­diat de chaque pêcheur est de cap­tu­rer tout pois­son dis­po­nible pou­vant être ven­du, même si l’in­té­rêt géné­ral à terme conduit à épar­gner ce pois­son pour qu’il puisse gran­dir ou se repro­duire. Même si un pêcheur ne sou­haite pas inves­tir pour se doter d’un navire plus effi­cace, si les autres le font il peut être ame­né à aug­men­ter son effi­ca­ci­té pour résis­ter à la concurrence.

Gérer des » droits de pêche »

Mieux contrô­ler les fraudes
Les fraudes sont sou­vent impor­tantes et rare­ment com­bat­tues effi­ca­ce­ment au sein de la PCP : dif­fi­cile col­lecte de preuves juri­di­que­ment rece­vables, en par­ti­cu­lier en mer ; contrôles coû­teux, etc. Les régimes d’ins­pec­tion et de sanc­tions sont en Europe glo­ba­le­ment insuf­fi­sants et hété­ro­gènes entre pays, ques­tion qui doit faire dans les mois à venir l’ob­jet de nou­veaux débats au titre de la PCP. Des pro­grès déci­sifs sont indis­pen­sables, qui pour­ront s’ap­puyer sur la prise de conscience observée.

Une répar­ti­tion fine des droits de pêche peut être envi­sa­gée comme remède. Plu­sieurs pays ont mis en place des sys­tèmes dits de quo­tas indi­vi­duels trans­fé­rables, qui garan­tissent à un déten­teur de droits une frac­tion connue des cap­tures à venir par stock, inté­res­sant direc­te­ment le béné­fi­ciaire à la bonne san­té future des res­sources. La pos­si­bi­li­té de vendre et de trans­mettre les droits de pêche devrait conduire ces droits vers les pêcheurs les mieux places pour en tirer des pro­fits, et per­mettre à ceux qui quittent la pêche de par­tir avec un pécule. Les oppo­sants dénoncent une pri­va­ti­sa­tion des res­sources publiques que sont les stocks, et avancent les risques de concen­tra­tion des droits de pêche dans les mains d’o­li­go­poles. La PCP répar­tit les droits de pêche entre EM, mais chaque EM peut gar­der à ces droits le sta­tut de res­source com­mune, ou les répar­tir entre groupes ou entre pêcheurs indi­vi­duels, auto­ri­ser ou non les trans­ferts entre déten­teurs de droits (et assor­tir les règles de trans­fert de méca­nismes de pré­ven­tion des concen­tra­tions exces­sives). La situa­tion est très variable d’un EM à l’autre, mais le débat est d’une grande acui­té, et les pro­fes­sion­nels fran­çais se sont ain­si récem­ment oppo­sés à la mise en place d’un régime de quo­tas indi­vi­duels transférables.

Inventer une nouvelle dynamique

Un arché­type des navires de pêche modernes et effi­caces : un tho­nier sen­neur qui pêche les thons tro­pi­caux (res­sources heu­reu­se­ment plus robustes que d’autres). Un navire de ce type peut en une année cap­tu­rer plus de dix mille tonnes avec un équi­page de 20 à 25 per­sonnes. Les tho­niers sen­neurs océa­niques du type de celui-ci encerclent les thons avec des sennes qui font de 1500–1800 mètres de long et 250–300 m de hauteur

Les dif­fi­cul­tés ne doivent pas faire conclure que la pêche serait sans ave­nir. Il n’est pas éton­nant que la pêche, où jus­qu’en 1976 les res­sources majeures étaient en accès ouvert à l’é­chelle mon­diale, n’ait pas trou­vé en à peine trente ans un équi­libre de croi­sière. La pêche peut géné­rer des pro­fits consi­dé­rables, à par­tir de res­sources renou­ve­lables. Le réchauf­fe­ment cli­ma­tique peut modi­fier le cor­tège des espèces dis­po­nibles, mais rien ne per­met objec­ti­ve­ment de pré­voir glo­ba­le­ment une régres­sion majeure des res­sources. Si l’a­qua­cul­ture est appe­lée à accroître sa pro­duc­tion, elle ne ren­dra pas la pêche obso­lète dans les décen­nies à venir, d’au­tant que, pour une même espèce, pro­duits de la pêche et de l’a­qua­cul­ture peuvent coha­bi­ter dans des niches com­mer­ciales distinctes.

La pêche peut géné­rer des pro­fits considérables

La pêche est en outre très bien pla­cée pour trou­ver sa place dans une éco­no­mie plus res­pec­tueuse de l’en­vi­ron­ne­ment. Elle devra réduire sa consom­ma­tion d’éner­gie pour dimi­nuer les inten­si­tés d’ex­ploi­ta­tion, ce qui, para­doxe propre à la pêche, per­met­tra une aug­men­ta­tion des pro­duc­tions durables. Il est en outre pos­sible d’ac­croître mas­si­ve­ment le recours à des tech­niques plus sélec­tives et d’un impact réduit sur les habi­tats. Les dif­fi­cul­tés ren­con­trées ont conduit les esprits à évo­luer. Des struc­tures ont été mises en place pour faci­li­ter les débats entre toutes les par­ties concer­nées dont l’adhé­sion est néces­saire au suc­cès de la ges­tion à venir. On peut espé­rer dans les années à venir des pro­grès qui seraient cette fois plus rapides que les gains d’ef­fi­ca­ci­té des navires de pêche. Ils ne sont pas pour autant acquis.

Pour en savoir plus sans s’ennuyer
Un livre prio­ri­taire : La fabu­leuse his­toire de la Morue de Mark Kur­lans­ky (Cod A Bio­gra­phy of the Fish That Chan­ged the World).

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