La stratégie nationale pour la biodiversité

La diver­si­té bio­lo­gique, ou bio­di­ver­si­té, désigne la diver­si­té de toute forme de vie sur Terre. Elle s’ex­prime à plu­sieurs niveaux : la diver­si­té géné­tique, la diver­si­té des espèces et la diver­si­té des écosystèmes.
La bio­di­ver­si­té est une dimen­sion essen­tielle du vivant. Elle est por­teuse du poten­tiel évo­lu­tif qui garan­tit la capa­ci­té d’a­dap­ta­tion des espèces et des éco­sys­tèmes face, notam­ment, au chan­ge­ment glo­bal. La bio­di­ver­si­té est un enjeu vital pour les socié­tés humaines par les biens et ser­vices qu’elle pro­cure. Les uti­li­sa­tions qui en sont faites ont mar­qué les pay­sages et l’ont façon­née en retour.
Elle est, de fait, inves­tie de valeurs sym­bo­liques, cultu­relles et identitaires.

C’est en 1992, à Rio, qu’a été adop­tée la Conven­tion sur la diver­si­té bio­lo­gique. Recon­nais­sant le monde du vivant comme fon­de­ment du déve­lop­pe­ment durable, elle fixait trois objectifs :
• la conser­va­tion des diverses formes de vie ;
• l’u­ti­li­sa­tion durable de ses com­po­santes pour ne pas mettre en péril les capa­ci­tés de renou­vel­le­ment des milieux naturels ;
• l’ac­cès aux res­sources géné­tiques et le par­tage juste des béné­fices décou­lant de leur utilisation.

La France pos­sède, en métro­pole et outre-mer, un patri­moine natu­rel excep­tion­nel par sa diver­si­té bio­lo­gique et pay­sa­gère. Elle porte ain­si une res­pon­sa­bi­li­té de pre­mier plan dans la mobi­li­sa­tion pla­né­taire pour la pré­ser­va­tion de la biodiversité.

Comme l’y invi­tait la conven­tion de Rio, la France s’est dotée d’une stra­té­gie natio­nale pour la bio­di­ver­si­té. Elle est conçue comme un cadre cohé­rent et mobi­li­sa­teur qui per­mette d’ap­por­ter une réponse à la hau­teur des enjeux et des dif­fi­cul­tés. Elle se place dans le cadre de la mise en œuvre de la stra­té­gie natio­nale de déve­lop­pe­ment durable. Elle recon­naît l’im­por­tance de pour­suivre l’in­té­gra­tion des pré­oc­cu­pa­tions liées à la sau­ve­garde de la bio­di­ver­si­té dans les poli­tiques sec­to­rielles. Elle compte sur un déve­lop­pe­ment de la connais­sance pour appuyer la dyna­mique qu’elle cherche à impul­ser auprès de tous les acteurs. Elle consiste en des orien­ta­tions qui ont été arrê­tées en février 2004 et des plans d’ac­tion sec­to­riels approu­vés en novembre 2005. Ce sont les orien­ta­tions qui sont pré­sen­tées dans cet article.

Les finalités de la stratégie pour la biodiversité et les indicateurs associés

Le som­met de Johan­nes­burg en 2002 n’a pu que consta­ter que la perte de bio­di­ver­si­té s’é­tait pour­sui­vie depuis le som­met de Rio. L’ob­jec­tif sym­bo­lique fixé à Johan­nes­burg est de réduire la perte de bio­di­ver­si­té d’i­ci 2010 (nom­mé objec­tif 2010). Les Euro­péens, et la France avec, ont choi­si d’al­ler plus avant et se sont enga­gés à stop­per la perte de bio­di­ver­si­té. Tra­duire cet enga­ge­ment de façon concrète se heurte à trois dif­fi­cul­tés : l’ob­jec­tif n’est pas mesu­rable direc­te­ment, il n’y a pas un état idéal de la bio­di­ver­si­té qu’il fau­drait recher­cher par­tout et enfin, ce qui est par­ti­cu­liè­re­ment vrai en France métro­po­li­taine, la bio­di­ver­si­té à conser­ver est en par­tie héri­tée des uti­li­sa­tions qui en ont été faites. En réponse à ces dif­fi­cul­tés, la stra­té­gie natio­nale pose des objec­tifs aux dif­fé­rents niveaux d’ex­pres­sion de la bio­di­ver­si­té et donne des indi­ca­teurs de réfé­rence¹.

Main­te­nir la diver­si­té géné­tique : elle est mal connue et dif­fi­cile à quan­ti­fier, et les moyens d’é­va­luer ses évo­lu­tions res­tent à mettre en place. Il est tou­te­fois pos­sible, en atten­dant des pro­grès des capa­ci­tés d’ob­ser­va­tion de la bio­di­ver­si­té, d’a­voir une approche indi­recte en se concen­trant sur la bio­di­ver­si­té uti­li­sée. En sui­vant les résul­tats des tra­vaux de l’OCDE, on peut ain­si choi­sir de suivre le nombre de varié­tés végé­tales et de races ani­males, enre­gis­trées et cer­ti­fiées aux fins de com­mer­cia­li­sa­tion, dans les prin­ci­pales caté­go­ries de plantes culti­vées et d’a­ni­maux d’élevage.

Main­te­nir la diver­si­té des espèces : cette fina­li­té se com­prend bien, mais n’est pas beau­coup plus facile à mesu­rer. Si les plantes, les oiseaux ou les mam­mi­fères sont à peu près bien connus, les inver­té­brés sont par exemple beau­coup plus nom­breux et loin d’être inven­to­riés (déjà 39 000 espèces connues en France métro­po­li­taine). Deux aspects com­plé­men­taires doivent être sui­vis, d’une part, com­ment évo­lue glo­ba­le­ment la diver­si­té des espèces et, d’autre part, que deviennent celles qui sont les plus menacées.

Main­te­nir la diver­si­té des habi­tats : là encore, ce qui peut sur­prendre, c’est que l’in­ven­taire n’est pas com­plet. Pour les habi­tats dits « natu­rels », les tra­vaux liés à l’o­pé­ra­tion euro­péenne Natu­ra 2000 ont per­mis de ras­sem­bler l’in­for­ma­tion et l’in­ven­taire de leur état de conser­va­tion est en cours d’or­ga­ni­sa­tion. En revanche, les habi­tats propres aux milieux agri­coles sont loin d’être inven­to­riés sous l’angle de la biodiversité.

Carte de la diver­si­té des types d’occupation du sol peu arti­fi­cia­li­sée au niveau local (IFEN, CORINE LANDCOVER).

Amé­lio­rer la trame éco­lo­gique : main­te­nir la diver­si­té des pay­sages et amé­lio­rer la connec­ti­vi­té éco­lo­gique à l’é­chelle du pays. À l’é­chelle du pay­sage, la com­po­si­tion en habi­tats et les assem­blages qui en sont faits ont beau­coup d’im­por­tance pour les dyna­miques de popu­la­tion en condi­tion­nant les flux de gènes et la dis­per­sion des espèces. De ce point de vue, la pré­sence d’es­paces for­te­ment arti­fi­cia­li­sés intro­duit des rup­tures qui affai­blissent les condi­tions de réa­li­sa­tion de ces dyna­miques, rom­pant en quelque sorte la conti­nui­té éco­lo­gique du ter­ri­toire (on parle de « connec­ti­vi­té éco­lo­gique »). Il n’y a pas un type de pay­sage idéal pour la bio­di­ver­si­té. En par­ti­cu­lier, il n’y a pas de rela­tion entre la beau­té d’un pay­sage et sa valeur en termes de bio­di­ver­si­té. Il est inté­res­sant d’a­voir des ensembles très diver­si­fiés, des mosaïques, mais aus­si de grands ensembles homo­gènes (en par­ti­cu­lier fores­tiers, ou de pelouses). Il faut avant tout de la diver­si­té des pay­sages : la situa­tion de départ en France n’est pas défa­vo­rable, mais les ten­dances de fond sont défa­vo­rables du fait du déve­lop­pe­ment des espaces arti­fi­cia­li­sés et de la dis­pa­ri­tion pro­gres­sive de la diver­si­té des sys­tèmes agri­coles. Les indi­ca­teurs choi­sis, repré­sen­tés sur les deux cartes ci-après, donnent deux images indi­rectes de ces notions. Construites à par­tir des don­nées sur l’oc­cu­pa­tion des sols (Corine Land­co­ver) sur les­quelles on pose une grille d’hexa­gones de 2 km de côté, elles figurent la diver­si­té du pay­sage pour l’une (par comp­tage des types d’oc­cu­pa­tion du sol par hexa­gone) et une domi­nance des espaces peu ou pas arti­fi­cia­li­sés pour l’autre (part de la sur­face dans les hexa­gones, avec des seuils à 40 et 60 % et en dis­tin­guant forêt et espaces ouverts).

Main­te­nir le bon fonc­tion­ne­ment des éco­sys­tèmes : bio­di­ver­si­té et fonc­tion­ne­ment des éco­sys­tèmes sont liés, même si ces rela­tions ne sont pas tou­jours clai­re­ment éta­blies. Les ser­vices ren­dus par la bio­di­ver­si­té à ce niveau des éco­sys­tèmes ont été évo­qués plus haut.

Intro­duire un objec­tif se rap­por­tant au fonc­tion­ne­ment des éco­sys­tèmes est à la fois une pré­cau­tion (un bon fonc­tion­ne­ment pou­vant être jugé bon pour la conser­va­tion de la bio­di­ver­si­té et de son poten­tiel d’é­vo­lu­tion) et une vue glo­bale de l’é­tat des ser­vices ren­dus par la bio­di­ver­si­té. Deux dis­po­si­tifs d’ob­ser­va­tions assez com­plets sont opé­ra­tion­nels, l’un pour la forêt et l’autre pour les cours d’eau, aux­quels il est pos­sible d’emprunter des indi­ca­teurs globaux.

Les quatre orientations de la stratégie nationale pour la biodiversité

Mobiliser tous les acteurs

Il est essen­tiel d’as­so­cier tous les acteurs à la mise en œuvre de la stra­té­gie. Les orien­ta­tions sont un docu­ment de l’É­tat qui donne un point de départ à dis­cu­ter et à faire évo­luer. Elles donnent, en ayant défi­ni les fina­li­tés de la stra­té­gie, les moyens d’un sui­vi de la mise en œuvre. La stra­té­gie s’ac­com­pa­gne­ra d’un dis­po­si­tif d’in­di­ca­teurs qui per­met­tra à l’en­semble de la socié­té civile d’en suivre les déve­lop­pe­ments et les résul­tats de manière transparente.

L’ins­tance de concer­ta­tion natio­nale au sein de laquelle débattre de l’é­va­lua­tion de la stra­té­gie et de l’é­vo­lu­tion de ses orien­ta­tions est le Conseil natio­nal du Déve­lop­pe­ment durable (CNDD). Il lui revient éga­le­ment de pro­po­ser des décli­nai­sons sec­to­rielles ou locales de la stra­té­gie, d’é­va­luer l’en­semble des plans d’ac­tion et de recom­man­der des prio­ri­tés en la matière.

Domi­nances dans le pay­sage des milieux peu arti­fi­cia­li­sés (IFEN, CORINE LANDCOVER).

La néces­si­té d’une sen­si­bi­li­sa­tion géné­rale du public et de l’en­semble des citoyens est une évi­dence. Elle doit viser une « réap­pro­pria­tion » de la bio­di­ver­si­té et de la place que celle-ci occupe dans leur quo­ti­dien éco­no­mique, social et cultu­rel. En outre, la com­mu­ni­ca­tion, l’é­du­ca­tion et la sen­si­bi­li­sa­tion du public consti­tuent l’un des grands objec­tifs du plan stra­té­gique de la Conven­tion sur la diver­si­té biologique.

L’im­pli­ca­tion des sec­teurs socio­pro­fes­sion­nels est éga­le­ment indis­pen­sable. Les prio­ri­tés vont à trois sec­teurs – agri­cul­ture, gens de mer et entre­prises – qui ont déjà inter­na­li­sé la notion de bio­di­ver­si­té à des degrés divers. Il s’a­git d’ac­com­pa­gner et d’en­cou­ra­ger ces pro­ces­sus, en res­pec­tant la diver­si­té des approches et des représentations.

La sphère publique a une influence consi­dé­rable sur la socié­té par les repré­sen­ta­tions qu’elle offre de ses propres échelles de valeur.

Pour être motrice sur le sujet de la bio­di­ver­si­té, elle doit s’être elle-même appro­prié l’im­por­tance des enjeux et construit un nou­veau mode de repré­sen­ta­tion. Or la bio­di­ver­si­té est un concept et une réa­li­té encore mal connus et mal com­pris en dehors des cercles de spécialistes.

Reconnaître sa valeur au vivant

La bio­di­ver­si­té fait par­tie inté­grante de la richesse natio­nale. Elle en est même une com­po­sante essen­tielle. En outre, les res­sources bio­lo­giques pré­sentent la par­ti­cu­la­ri­té d’être renou­ve­lables mais épui­sables : elles ont la capa­ci­té de se régé­né­rer si elles sont gérées de façon rai­son­née, mais elles peuvent aus­si être endom­ma­gées voire détruites à jamais.

À un niveau microé­co­no­mique, les études de valo­ri­sa­tion consti­tuent un élé­ment essen­tiel pour l’é­la­bo­ra­tion de poli­tiques qui doivent être fon­dées sur la connais­sance et l’ob­jec­ti­va­tion des enjeux.

À ce titre, elles consti­tuent la troi­sième étape d’une démarche d’en­semble qui com­porte en amont : la pro­duc­tion de réfé­rences scien­ti­fiques sur le fonc­tion­ne­ment des éco­sys­tèmes ou la dyna­mique des espèces, par exemple ; le déve­lop­pe­ment des sys­tèmes d’ob­ser­va­tion de la bio­di­ver­si­té ; et en aval, le déve­lop­pe­ment d’ex­per­tises et la défi­ni­tion des bonnes pra­tiques pour la ges­tion, que celles-ci concernent des espaces rele­vant de la conser­va­tion, ou d’es­paces fai­sant l’ob­jet d’ex­ploi­ta­tion éco­no­mique, agri­cole, fores­tière ou tou­ris­tique. Enfin les études de valo­ri­sa­tion consti­tuent un maillon cri­tique pour le déve­lop­pe­ment de méca­nismes de res­pon­sa­bi­li­sa­tion vis-à-vis des dom­mages écologiques.

Cepen­dant, les tra­vaux microé­co­no­miques ne suf­fisent pas. Il convient de com­plé­ter le sys­tème de comp­ta­bi­li­té natio­nale en intro­dui­sant des consi­dé­ra­tions d’é­va­lua­tion patri­mo­niale. S’il ne semble pas tech­ni­que­ment pos­sible aujourd’­hui d’in­té­grer dans une comp­ta­bi­li­té natio­nale unique la repré­sen­ta­tion de la pro­duc­tion éco­no­mique et celle de l’en­vi­ron­ne­ment et des res­sources natu­relles, il importe en revanche de déve­lop­per des approches complémentaires.

Améliorer la prise en compte de la biodiversité par les politiques publiques

Cette amé­lio­ra­tion passe en pre­mier lieu par une meilleure inté­gra­tion dans les poli­tiques publiques. Les poli­tiques les plus concer­nées sont l’a­gri­cul­ture, la forêt, l’eau, les infra­struc­tures, l’ur­ba­nisme, la pêche en mer, l’in­dus­trie – notam­ment dans les branches qui uti­lisent direc­te­ment la bio­di­ver­si­té comme res­source, telles que l’a­groa­li­men­taire – mais aus­si, bien sûr, la pro­tec­tion de la nature et l’É­du­ca­tion nationale.

La coor­di­na­tion des poli­tiques publiques consti­tue aus­si un enjeu essen­tiel. Cette coor­di­na­tion doit per­mettre la mise en cohé­rence des diverses poli­tiques en pre­nant en compte leurs inter­ac­tions, en favo­ri­sant les syner­gies, en iden­ti­fiant et en réfor­mant les effets per­vers pos­sibles, qui peuvent résul­ter d’ob­jec­tifs mul­tiples (envi­ron­ne­men­taux, éco­no­miques, sociaux) par­fois contra­dic­toires. La réforme des mesures à effets per­vers consti­tue un chan­tier en elle-même. Elle pré­sente des avan­tages en termes de réduc­tion des coûts admi­nis­tra­tifs et bud­gé­taires, l’ef­fet per­vers d’une poli­tique entraî­nant en géné­ral des coûts pour une autre.

Les pro­jets de ter­ri­toire et les démarches de déve­lop­pe­ment durable seront les cibles prio­ri­taires pour la coor­di­na­tion des poli­tiques au niveau local. Ils se défi­nissent et se mettent en œuvre pour la plu­part à l’é­chelle des pay­sages. Or le pay­sage, dans le sens com­mu­né­ment admis, est une échelle de per­cep­tion à la fois per­ti­nente en matière de ges­tion de la bio­di­ver­si­té (cf. supra les fina­li­tés en termes de trame éco­lo­gique) et qui est par­ta­gée par les acteurs. Ils sont ain­si sus­cep­tibles de se retrou­ver autour d’un objec­tif en matière de pay­sage, qui fasse la syn­thèse de leurs dif­fé­rentes visions (cultu­relles, éco­no­miques, éco­lo­giques) et qui soit tra­dui­sible en termes opé­ra­tion­nels. Le pay­sage cor­res­pond en pra­tique à l’é­chelle car­to­gra­phique du ¹⁄₂₅ 000^e et il se prête à des approches sur des por­tions de ter­ri­toire allant de la com­mune à la région.

Indi­ca­teur d’évolution de la bio­di­ver­si­té avi­fau­nis­tique (95 espèces) en France, période 1989–2001.
Cet indi­ca­teur résulte de la com­bi­nai­son des indices d’évolution des effec­tifs de 95 espèces d’oiseaux com­muns, sui­vis en France depuis 1989 par le pro­gramme STOC (MNHN). Il a été choi­si de fixer l’année 2001 comme base 100. Si les popu­la­tions sont glo­ba­le­ment en déclin, les espèces sep­ten­trio­nales et les espèces spé­cia­listes des habi­tats fores­tiers et agri­coles sont les plus affectées.

Par­mi les poli­tiques publiques, la poli­tique du patri­moine natu­rel et pay­sa­ger occupe une place par­ti­cu­lière car elle répond direc­te­ment aux enjeux et aux objec­tifs de la stra­té­gie. Une pierre angu­laire de cette poli­tique est néan­moins les condi­tions de son finan­ce­ment, qui rejoint la dif­fi­cul­té de la valo­ri­sa­tion du vivant. Toutes les pistes de créa­tion de res­sources nou­velles ain­si que d’u­ti­li­sa­tions plus effi­cientes de finan­ce­ments exis­tants doivent être exa­mi­nées, en y asso­ciant les acteurs les plus concer­nés, au pre­mier rang des­quels les collectivités.

Enfin, la poli­tique inter­na­tio­nale et de coopé­ra­tion est direc­te­ment concer­née. La France consi­dère la diver­si­té bio­lo­gique pour sa valeur patri­mo­niale mon­diale. Elle contri­bue lar­ge­ment aux fonds mul­ti­la­té­raux (GEF, Glo­bal envi­ron­men­tal Fund – FED, Fonds euro­péen de déve­lop­pe­ment…). Elle cherche à pro­mou­voir, au plan inter­na­tio­nal, la notion de gou­ver­nance mon­diale, c’est pour­quoi elle milite en faveur de la trans­for­ma­tion du pro­gramme des Nations unies pour l’En­vi­ron­ne­ment en une véri­table Orga­ni­sa­tion des Nations unies pour l’En­vi­ron­ne­ment. L’in­ter­ven­tion de la coopé­ra­tion fran­çaise vise à aider les pays par­te­naires du Sud à inté­grer la dimen­sion envi­ron­ne­ment dans leur pro­ces­sus de déve­lop­pe­ment, par la défi­ni­tion de poli­tiques publiques adap­tées, ou la mise en œuvre de pro­jets à valeur démons­tra­tive qui font de la théo­rie du déve­lop­pe­ment durable une réa­li­té, et des prin­cipes de la Conven­tion sur la diver­si­té bio­lo­gique un code de conduite.

Développer la connaissance scientifique et l’observation

Cela pour­rait être le pre­mier axe de tra­vail. La connais­sance scien­ti­fique est indis­pen­sable à la prise en compte de la bio­di­ver­si­té et l’ob­ser­va­tion doit fon­der l’a­na­lyse et offrir les moyens de suivre les effets des poli­tiques mises en œuvre.

Il n’est pas ques­tion d’at­tendre, néan­moins, que la com­pré­hen­sion des méca­nismes ait pro­gres­sé ou que les don­nées d’ob­ser­va­tion soient plus nom­breuses pour se mobi­li­ser autour d’une stra­té­gie d’ac­tions. L’ur­gence de la situa­tion est suf­fi­sam­ment établie.

En revanche la stra­té­gie ne peut pas igno­rer qu’un effort signi­fi­ca­tif doit être fait en la matière. Pre­mier impé­ra­tif : avoir un plan d’ac­tion ambi­tieux en matière de recherche scien­ti­fique pour la bio­di­ver­si­té. Ce besoin était déjà iden­ti­fié par la stra­té­gie natio­nale de déve­lop­pe­ment durable et son éla­bo­ra­tion est bien avan­cée. Deuxième impé­ra­tif : mettre en place un dis­po­si­tif d’ob­ser­va­tion opé­ra­tion­nel qui four­nisse des don­nées fiables, objec­tives et repré­sen­ta­tives de l’é­tat de la bio­di­ver­si­té, pour le pilo­tage de la stra­té­gie et de ses plans d’ac­tion, ain­si que pour l’in­for­ma­tion de la socié­té. Enfin, les indi­ca­teurs sont une syn­thèse indis­pen­sable de l’in­for­ma­tion : ils posent des pro­blèmes métho­do­lo­giques et ils sont for­te­ment liés à des consi­dé­ra­tions inter­na­tio­nales, ce qui oblige à faire de leur éla­bo­ra­tion et de leur remise en cause un chan­tier permanent.

Conclusion

Depuis l’a­dop­tion des orien­ta­tions de la stra­té­gie natio­nale pour la bio­di­ver­si­té en février 2004, des plans d’ac­tion ont été éla­bo­rés par l’É­tat et vali­dés en novembre 2005 pour l’a­gri­cul­ture, la mer, les infra­struc­tures de trans­port ter­restre, l’ur­ba­nisme, les pro­jets de ter­ri­toire et l’in­ter­na­tio­nal. D’autres sont en voie d’être approu­vés pour cha­cune des col­lec­ti­vi­tés d’outre-mer. Des col­lec­ti­vi­tés ont déjà pris des ini­tia­tives pour for­ma­li­ser elles aus­si des stra­té­gies ou des plans d’ac­tion. Nul doute que la situa­tion n’est pas idéale, mais la mobi­li­sa­tion com­mence à prendre forme et la stra­té­gie natio­nale lui donne un repère, des lieux de débats et des ren­dez-vous obligatoires.

La stra­té­gie est natio­nale, c’est-à-dire qu’elle est des­ti­née à la bio­di­ver­si­té dont la res­pon­sa­bi­li­té incombe à la France, mais sa por­tée est aus­si inter­na­tio­nale : près de la moi­tié des pays par­ties à la Conven­tion sur la diver­si­té bio­lo­gique ont éla­bo­ré leur stra­té­gie. Les échanges d’ex­pé­rience, ain­si que les opé­ra­tions en com­mun, en seront facilités.

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1. Les indi­ca­teurs choi­sis, pour l’ins­tant, ne prennent pas en compte la France d’outre-mer, en rai­son de l’hé­té­ro­gé­néi­té et des pro­blèmes de per­ti­nence des connais­sances dis­po­nibles ; une approche par col­lec­ti­vi­té, dans le cadre d’un plan d’ac­tion qui lui est propre, a été pré­fé­rée. Ces plans d’ac­tion sont en cours d’approbation.

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