L’assurance construction en France

Une responsabilité millénaire, et une technique moderne

Le Code de Ham­mou­ra­bi sti­pu­lait déjà : » Si l’im­meuble s’é­croule, la mort pour l’ar­chi­tecte et sa famille. » On peut com­prendre que les anciens Méso­po­ta­miens aient déjà ten­té de se pré­mu­nir contre les funestes consé­quences d’une mal­heu­reuse erreur de calcul.

Bien plus près de nous, c’est à Rome puis au Moyen-Âge que le droit cou­tu­mier a fixé à dix ans la durée pen­dant laquelle on pou­vait rai­son­na­ble­ment escomp­ter qu’un bâti­ment ne pré­sente pas de défaut majeur.

Cette durée, suf­fi­sam­ment longue et pré­sen­tant l’a­van­tage de com­por­ter un chiffre rond, a été trans­crite dans le Code Napo­léon en 1804. Pen­dant ces dix ans, l’im­meuble se devait de pré­sen­ter les carac­té­ris­tiques mini­males pour ser­vir d’a­bri à l’homme : soli­di­té, étan­chéi­té à l’air et à l’eau… À défaut, les construc­teurs étaient tenus de remé­dier aux malfaçons.

Aujourd’­hui, cette garan­tie décen­nale est obli­ga­toire pour tout par­ti­ci­pant à l’acte de construire (archi­tecte, bureau d’é­tudes, corps d’é­tat divers, contrô­leur tech­nique) sous peine de sanc­tions lourdes (250 000 F d’a­mende et trois mois de pri­son ferme).

Au cours des deux der­niers siècles, les lois, avec le déve­lop­pe­ment des tech­niques d’as­su­rance, ont cher­ché à pré­mu­nir le pro­prié­taire de l’im­meuble contre une éven­tuelle dis­pa­ri­tion du construc­teur dans le délai de dix ans et le construc­teur lui-même contre les sur­coûts que pour­raient entraî­ner des répa­ra­tions lourdes.

Ain­si est née la notion de res­pon­sa­bi­li­té décen­nale du construc­teur et plus tard la police d’as­su­rance cor­res­pon­dante (RCD). Il est à noter que le délai de dix ans ne court qu’a­près la fin du chan­tier (sa récep­tion). En cours de chan­tier, les dif­fé­rents corps d’é­tat peuvent être pro­té­gés par une autre police de type » tout sauf « , la tous risques chan­tier (TRC), garan­tis­sant les consé­quences finan­cières d’é­vé­ne­ments tels que vols, dégâts des eaux, catas­trophes natu­relles, effondrement…

Le futur pro­prié­taire, quant à lui, peut se pré­mu­nir contre la défaillance des construc­teurs par diverses cau­tions, ban­caires ou assu­ran­cielles (obli­ga­toires pour les mai­sons indi­vi­duelles depuis 1990).

Trois changements majeurs

Le 4 jan­vier 1978, l’in­gé­nieur géné­ral des Ponts Spi­net­ta, consta­tant les dif­fi­cul­tés qu’a­vaient les pro­prié­taires, notam­ment per­sonnes phy­siques, à retrou­ver l’en­semble des par­ti­ci­pants à l’acte de construire et leurs assu­reurs au moment de la construc­tion, fai­sait voter la loi alors unique au monde qui porte désor­mais cou­ram­ment son nom et qui ins­ti­tue une autre police, obli­ga­toire elle aus­si, sous­crite cette fois par le futur pro­prié­taire appe­lé dom­mages-ouvrage (DO). Le prin­ci­pal avan­tage de celle-ci est qu’elle assure le pré­fi­nan­ce­ment des travaux.

Dans le délai de dix ans après la fin des tra­vaux, le pro­prié­taire doit sim­ple­ment aver­tir son assu­reur dom­mages-ouvrage du désordre ; si celui-ci est dûment consta­té par un expert, cet assu­reur l’in­dem­nise sans plus de for­ma­li­tés, charge à lui de se retour­ner contre les dif­fé­rents construc­teurs et leurs assu­reurs de res­pon­sa­bi­li­té décen­nale, en employant des moyens de recherche évi­dem­ment bien supé­rieurs à ceux d’un simple particulier.

Il fut donc déci­dé de gérer doré­na­vant cette branche d’as­su­rance, fait qua­si unique en assu­rance non-vie, en capi­ta­li­sa­tion, c’est-à-dire que la prime per­çue devait être cal­cu­lée et pla­cée pour pou­voir payer les sinistres futurs.

Presque simul­ta­né­ment à cette petite révo­lu­tion, deux autres chan­ge­ments majeurs vont se pro­duire. Jus­qu’en 1983, l’as­su­rance construc­tion était gérée en répar­ti­tion : les primes d’une année ser­vaient à payer les sinistres de la même année alors même que les enga­ge­ments de l’as­su­reur sont bien de dix ans. L’as­su­ré pou­vait alors légi­ti­me­ment craindre que, en cas d’ar­rêt de la sous­crip­tion, l’as­su­reur ne puisse plus payer les sinistres futurs.

Un fonds fut créé, le FCAC (Fonds de com­pen­sa­tion de l’as­su­rance construc­tion), ali­men­té par des taxes para­fis­cales (aujourd’­hui de 25,5 % sur tous les contrats RCD et DO, à l’ex­cep­tion des RCD des arti­sans à 8,5 %) pour per­mettre le pas­sage de la répar­ti­tion à la capi­ta­li­sa­tion. Ce fonds existe tou­jours aujourd’­hui. Il est à noter que la pro­blé­ma­tique est exac­te­ment la même que celle qui ali­mente aujourd’­hui les débats sur l’a­ve­nir des retraites.

En 1983, les Pou­voirs publics, afin de sti­mu­ler le mar­ché, décident de mettre fin au mono­pole des pools et d’ins­tau­rer une véri­table concur­rence entre les acteurs.

Par ailleurs, tou­jours jus­qu’en 1983, la grande majo­ri­té des assu­reurs (à l’ex­cep­tion de quelques grandes mutuelles du bâti­ment) étaient regrou­pés sous forme de pools. Les garan­ties étant, pour l’es­sen­tiel, obli­ga­toires, donc uni­formes et les tarifs uniques puisque fixés par les pools, l’as­su­ré n’a­vait que peu de cri­tères pour choi­sir son assu­reur, sinon la qua­li­té du ser­vice, ses rela­tions avec d’autres branches que celle de la construction.

La nef des fous

En quelques années, ces chan­ge­ments vont por­ter les germes de dérives dra­ma­tiques qui vont mettre à mal l’exis­tence même de tout le système.

Pour­quoi ne pas l’a­vouer ? Les assu­reurs furent les pre­miers fau­tifs : allé­chés par la masse de primes DO qui allaient désor­mais entrer dans leurs bilans et par les pro­duits finan­ciers géné­reux des années quatre-vingt, para­mètre essen­tiel pour une assu­rance en capi­ta­li­sa­tion, la concur­rence qua­si inexis­tante devient effré­née : les taux d’as­su­rance DO, de 2,5 % en 1983, pas­sèrent à 0,2 % à la fin des années quatre-vingt, alors même que l’ex­pé­rience de quelques années de ce type d’as­su­rance décen­nale était bien trop faible pour en tirer quelque ensei­gne­ment que ce soit. Paral­lè­le­ment, il s’a­vé­ra que l’as­su­reur DO, de simple prê­teur de fonds en théo­rie, devait, en pra­tique, enga­ger des frais de ges­tion consi­dé­rables pour récu­pé­rer les indem­ni­tés des assu­reurs décen­naux et que, du fait de la mor­ta­li­té chro­nique des entre­prises du bâti­ment, les fran­chises décen­nales étaient par­fois à pas­ser par pertes et profits.

Un phé­no­mène simi­laire quoique de moindre ampleur advint pour les assu­reurs RCD.

La juris­pru­dence, pen­dant ce temps, révé­la des évo­lu­tions consi­dé­rables : la notion même de bâti­ment, tra­di­tion­nel­le­ment défi­nie comme » lieu où l’homme peut s’a­bri­ter et se mou­voir » pas­sa peu à peu à » lieu construit grâce à des tech­niques de tra­vaux de bâti­ment « . La dis­tinc­tion peut paraître byzan­tine, elle n’en est pas moins dra­ma­tique pour les assu­reurs : ain­si, par exemple, un court de ten­nis non cou­vert devient un bâti­ment car sa construc­tion néces­site les mêmes tech­niques qu’un court de ten­nis cou­vert, qui, lui, est, à l’é­vi­dence, un bâti­ment. Les assu­reurs vont ain­si devoir indem­ni­ser des sinistres concer­nant des ouvrages sur les­quels ils n’a­vaient pas même pen­sé per­ce­voir une prime.

Une autre par­ti­cu­la­ri­té, à laquelle presque per­sonne n’a­vait réel­le­ment fait atten­tion en 1978, va, elle aus­si, se révé­ler dévas­ta­trice : en effet, la loi Spi­net­ta oblige l’as­su­reur à garan­tir » la soli­di­té de l’ou­vrage et son impro­prié­té à des­ti­na­tion « . Dans cette der­nière for­mule, beau­coup de com­men­ta­teurs n’a­vaient vu qu’une expres­sion un peu lourde pour dési­gner en peu de mots les tra­di­tions mul­ti­sé­cu­laires des garan­ties construc­tion : l’é­tan­chéi­té à l’air et à l’eau pour une habi­ta­tion, la pos­si­bi­li­té de char­ger ou de déchar­ger des camions pour un entrepôt.

En réa­li­té, l’in­ter­pré­ta­tion de ces quatre mots par les tri­bu­naux va se révé­ler bien plus éten­due : est consi­dé­ré comme » impropre à des­ti­na­tion » un bâti­ment qui ne peut plus rem­plir nor­ma­le­ment les fonc­tions pour les­quelles il avait été à l’o­ri­gine conçu.

Entrent ain­si dans l’im­pro­prié­té à des­ti­na­tion, par exemple, les défauts de sécu­ri­té incen­die d’un éta­blis­se­ment rece­vant du public, de pla­néi­té du sol d’une usine uti­li­sant des robots, d’é­tan­chéi­té bac­té­rio­lo­gique des cir­cuits d’eau sté­rile d’un hôpi­tal, de résis­tance des plan­chers d’un entre­pôt accueillant des mar­chan­dises denses, le défaut de tenue de tuiles au gel… Toutes choses qui n’a­vaient jamais pas­sé par la tête des sous­crip­teurs construc­tion de l’é­poque, habi­tués à rai­son­ner en fonc­tion de la com­pres­sion du béton des ouvrages ou des flé­chis­se­ments des pou­trelles d’acier !

Voi­là com­ment on trans­forme un sys­tème d’as­su­rance cen­sé cou­vrir des sinistres excep­tion­nels et aléa­toires en ser­vice après-vente pour ouvrages bâclés par cer­tains construc­teurs indélicats.

Enfin, un cer­tain nombre de construc­teurs ont déli­bé­ré­ment tiré par­ti des défauts du sys­tème soit dans la phase de sur­chauffe immo­bi­lière des années quatre-vingt, soit dans celle de crise du début des années quatre-vingt-dix pour pal­lier res­pec­ti­ve­ment la pénu­rie de main-d’œuvre qua­li­fiée et la chute des marges. Tous les ser­vices d’in­dem­ni­sa­tion construc­tion ont enten­du, et en nombre, à la remarque : Mais enfin, ces défauts étaient visibles par un enfant de cinq ans à la livrai­son du bâti­ment. Vous auriez dû refu­ser celui-ci et faire refaire telle par­tie du bâti­ment, la réponse ingé­nue sui­vante : Mais untel m’a dit que j’é­tais assu­ré et lui aus­si et que les assu­reurs s’ar­ran­ge­raient entre eux pour payer !

Une catastrophe économique annoncée

En assu­rance construc­tion, les résul­tats d’une année de sous­crip­tion sont longs à appa­raître : on com­mence à avoir une petite idée de ceux-ci après sept ou huit ans, une idée plus pré­cise (compte tenu des conten­tieux) après treize à quinze ans et une idée défi­ni­tive après vingt-cinq ans.

Vu d’au­jourd’­hui, et en par­tant de l’an­née char­nière de 1983, ils sont, pour la branche, les sui­vants : envi­ron 22 mil­liards de francs de défi­cit cumu­lé (soit envi­ron quatre ans de chiffres d’af­faires ou 25 % du total de celui-ci).

Aucune année de sous­crip­tion, à l’ex­cep­tion des deux pre­mières, n’a eu de résul­tat posi­tif ; les pires (au début des années quatre-vingt-dix) vont conduire à des défi­cits de l’ordre de 60 à 70 % du chiffre d’af­faires. Seules les années les plus récentes (98 et 99) seraient à l’é­qui­libre mais il ne s’a­git que de pro­jec­tions, il semble bien hasar­deux de l’affirmer.

Le résul­tat est simple : la plu­part des assu­reurs se sont reti­rés de la branche, fer­mant la sous­crip­tion d’af­faires nou­velles ou n’ac­cep­tant celle-ci qu’au compte-gouttes, pour ne pas perdre un gros client ; les réas­su­reurs les ont imi­tés et bon nombre d’in­ter­mé­diaires indé­pen­dants également.

Celui ou celle qui aura ten­té récem­ment de sous­crire une dom­mages-ouvrage pour une mai­son indi­vi­duelle com­pren­dra à quel point le sys­tème est bloqué.

Le pro­blème n’est pas seule­ment éco­no­mique mais tout sim­ple­ment logique : les sous­crip­teurs ne savent pas ce qu’ils assurent (qu’est-ce qu’un bâti­ment ?) ni contre quoi (qu’est-ce que l’im­pro­prié­té à des­ti­na­tion ?) ni à quel prix (le vrai prix capi­ta­li­sé dépend des taux d’in­té­rêts futurs sur les quinze ou vingt pro­chaines années et des flux des sinistres). Il y a de quoi décou­ra­ger même les meilleures volontés.

Nous nous retrou­vons donc dans une situa­tion éco­no­mi­que­ment absurde dans laquelle le deuxième sec­teur d’ac­ti­vi­té éco­no­mique du pays (après l’a­groa­li­men­taire), le bâti­ment, a du mal à trou­ver des cou­ver­tures d’as­su­rance, alors que les assu­reurs pré­sents sont très réti­cents à aug­men­ter leur domaine d’in­ter­ven­tion ou à reve­nir sur cette branche et que les nou­veaux entrants regardent avec une sainte hor­reur la déli­ques­cence de la situa­tion, notam­ment à l’é­tran­ger (l’as­su­rance construc­tion est géné­ra­le­ment consi­dé­rée comme une mons­truo­si­té tech­no­cra­tique typi­que­ment fran­çaise ; le mot » décen­nale » est d’ailleurs intra­dui­sible : decen­nal en anglais, dezen­nal en allemand…

Pour ma part, j’ai vai­ne­ment essayé d’ex­pli­quer en anglais ce qu’é­tait » l’im­pro­prié­té à des­ti­na­tion « , je n’ai ren­con­tré que mines effa­rées chez des inter­lo­cu­teurs de six langues mater­nelles dif­fé­rentes. Si un lec­teur cha­ri­table a des idées…).

Plus grave encore, après la faillite de la socié­té d’as­su­rances Can­none, en 1992, dont les enga­ge­ments furent repris par la pro­fes­sion des assu­reurs, ce fut au tour d’ICS/Sprinks de dépo­ser son bilan en juillet 1999, entraî­nant une absence de garan­tie de fait non seule­ment d’as­su­rés de la branche décen­nale, mais aus­si d’autres branches comme la res­pon­sa­bi­li­té civile de droit commun.

Par effet de domi­nos, cer­tains assu­rés sinis­trés com­mencent à dépo­ser eux-mêmes leur bilan. Cette fois-ci, la pro­fes­sion, échau­dée (les pertes de Can­none, esti­mées ini­tia­le­ment à 60 MF seront en fait plus proches de 200 à 220 MF !) n’a accep­té que de reprendre en direct uni­que­ment les garan­ties RCD des­ti­nées à rem­bour­ser les indem­ni­tés DO de Sprinks. D’autres groupes montrent aujourd’­hui des insuf­fi­sances de pro­vi­sions inquiétantes…

Il appa­raît aujourd’­hui évident que seule une défi­ni­tion pré­cise et rapide du champ de l’as­su­rance construc­tion obli­ga­toire, ce qui néces­site une prise de conscience puis une volon­té poli­tique forte du Par­le­ment, pour­ra sau­ver ce qui peut encore l’être en France, afin de per­mettre aux assu­reurs de pou­voir refaire leur métier : gérer les risques au mieux et non de devoir épi­lo­guer déses­pé­ré­ment sur le sexe des anges.

De timides ten­ta­tives d’a­mé­lio­ra­tion du sys­tème se font jour, notam­ment au sein de la Com­mis­sion tech­nique de l’as­su­rance construc­tion (CTAC) sous l’é­gide du minis­tère de l’É­qui­pe­ment, mais après plus de trois ans de négo­cia­tions, et au moment où j’é­cris ses lignes, les dif­fé­rents acteurs n’ont tou­jours pas réus­si à se mettre d’ac­cord sur la déli­mi­ta­tion de l’as­su­rance construc­tion obli­ga­toire à pré­sen­ter au Parlement.

La juris­pru­dence quant à elle apporte à peu près à chaque semestre une évo­lu­tion majeure sur la notion d’im­pro­prié­té à des­ti­na­tion ou sur l’é­ten­due des garan­ties souscrites…

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Le lec­teur inté­res­sé pour­ra avec pro­fit se repor­ter au livre de Pierre Mau­rin, Connaître et Com­prendre l’as­su­rance construc­tion, édi­tions l’As­su­rance Fran­çaise, 1996.

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