Le choc de simplification éolien, source de compétitivité de la filière

Le pré­cèdent quin­quen­nat a d’emblée com­pris l’enjeu. En clô­ture de la Confé­rence envi­ron­ne­men­tale de sep­tembre 2012, le gou­ver­ne­ment a lan­cé une sim­pli­fi­ca­tion du droit de l’entreprise et pour ce qui nous concerne de l’environnement. Des « États géné­raux de la moder­ni­sa­tion du droit de l’environnement » seront orga­ni­sés à la fin du prin­temps 2013. 

Les prin­ci­pales pro­po­si­tions for­mu­lées res­sor­taient de l’évidence : ne pas réfor­mer tout le temps ; pro­cé­der à une éva­lua­tion des dis­po­si­tifs exis­tants avant d’envisager un nou­veau (sta­bi­li­sa­tion des normes) ; tendre vers une sim­pli­fi­ca­tion et une har­mo­ni­sa­tion des pro­cé­dures (lon­gueur des pro­cé­dures et pro­blème des vices de pro­cé­dures) ; pré­voir un délai de purge des conten­tieux… Les tra­vaux se sont éga­le­ment pro­non­cés en faveur d’un per­mis unique environnemental. 

Le maître d’ouvrage, dont le pro­jet néces­site des auto­ri­sa­tions au titre du code de l’environnement, de l’urbanisme, de l’énergie ne se ver­rait plus sou­mis qu’à une seule auto­ri­sa­tion. Dans un pre­mier temps, le ministre de l’Écologie a pré­co­ni­sé une expé­ri­men­ta­tion et en tant que labo­ra­toire de com­plexi­té, l’éolien a été choisi. 

C’est à un Comi­té inter­mi­nis­té­riel pour la moder­ni­sa­tion de l’action publique (Cimap) que l’on a confié la mis­sion d’allégement des normes pour ren­for­cer la com­pé­ti­ti­vi­té éco­no­mique et l’efficacité de l’action publique. Le rap­port Lam­bert Bou­lard sur l’inflation nor­ma­tive est ren­du en mars 2013. 

Le gou­ver­ne­ment accé­lère en recou­rant aux ordon­nances de l’article 38 de la consti­tu­tion Une loi auto­rise le gou­ver­ne­ment à légi­fé­rer par ordon­nance dans le champ de la sim­pli­fi­ca­tion de la vie des entre­prises (L. n° 2014–1, 2 janv. 2014). Ce texte com­prend à la fois l’ensemble des mesures de nature légis­la­tive annon­cées lors du comi­té inter­mi­nis­té­riel de moder­ni­sa­tion de l’action publique du 17 juillet 2013, mais éga­le­ment un cer­tain nombre de mesures nou­velles. Les autres chan­tiers seront mis en œuvre par le décret du 8 jan­vier 2014 ins­ti­tuant le conseil de la sim­pli­fi­ca­tion pour les entre­prises (D. n° 2014-11, 8 janv. 2014). 

L’article 14 de la loi n° 2014–1 a habi­li­té le gou­ver­ne­ment à prendre, avant sep­tembre 2014, et par ordon­nance, toute mesure légis­la­tive visant à auto­ri­ser le pré­fet de dépar­te­ment, dans un nombre limi­té de régions et pour une durée n’excédant pas trois ans, à déli­vrer aux por­teurs de pro­jets une déci­sion unique por­tant sur une demande d’autorisation d’implantation d’éolienne et de mise en réseau (liai­sons élec­triques inté­rieures et postes de livrai­son associés). 

L’autorisation ain­si déli­vrée valait per­mis de construire et accor­dait les auto­ri­sa­tions ou déro­ga­tions néces­saires au titre des espèces pro­té­gées (C. envir., art. L. 411–2, 4°), de l’autorisation ICPE, de l’urbanisme, du défri­che­ment et de l’exploitation d’une ins­tal­la­tion de pro­duc­tion élec­trique (C. éner­gie, art. L. 311–1).

C’est un ins­tru­men­tum unique qui est mis en place avec l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 rela­tive à l’expérimentation d’une auto­ri­sa­tion unique en matière d’installations clas­sées pour la pro­tec­tion de l’environnement. L’autorisation unique est ins­truite et déli­vrée dans les condi­tions appli­cables à l’autorisation ICPE. Pour être obte­nue, elle néces­site le res­pect de l’ensemble des pres­crip­tions régle­men­taires qui s’appliquaient à cha­cune des auto­ri­sa­tions fusion­nées. C’est en ce sens une vraie fausse simplification. 

LA VRAIE SIMPLIFICATION : LA SUPPRESSION

L’objectif des expé­ri­men­ta­tions était de sim­pli­fier les pro­cé­dures pour faci­li­ter la vie des entre­prises sans régres­sion de la pro­tec­tion de l’environnement.

Fort des pre­miers retours posi­tifs sur ces expé­ri­men­ta­tions et de plu­sieurs rap­ports d’évaluation, le Gou­ver­ne­ment a déci­dé de péren­ni­ser le dis­po­si­tif : l’article 103 de la loi du 6 août 2015 pour la crois­sance, l’activité et l’égalité des chances éco­no­miques habi­lite le Gou­ver­ne­ment à ins­crire de manière défi­ni­tive dans le code de l’environnement un dis­po­si­tif d’autorisation envi­ron­ne­men­tale unique, en amé­lio­rant et en péren­ni­sant les expérimentations. 

La loi du 17 août 2015 rela­tive à la tran­si­tion éner­gé­tique pour la crois­sance verte a éten­du dès le 1^er novembre 2015 ces expé­ri­men­ta­tions à la France entière pour les ICPE rela­tive à l’énergie éolienne. 

L’ordonnance n° 2017–80 du 26 jan­vier 2017, ain­si que son décret d’application, créent, au sein du livre I^er du code de l’environnement, un nou­veau titre VIII inti­tu­lé « Pro­cé­dures admi­nis­tra­tives » et com­por­tant un cha­pitre unique inti­tu­lé « Auto­ri­sa­tion envi­ron­ne­men­tale », com­po­sé des articles L. 181–1 à L. 181–31 et R. 181–1 à R. 181–56. Lan­cée avant la fin de la durée d’expérimentation ini­tia­le­ment pré­vue, elle est entrée en vigueur le 1^er mars 2017. 

Avec cette réforme, la nou­velle auto­ri­sa­tion envi­ron­ne­men­tale per­met, le cas échéant, d’englober plu­sieurs autres pro­cé­dures, notam­ment l’autorisation spé­ciale au titre des réserves natu­relles ou des sites clas­sés ; – les déro­ga­tions aux mesures de pro­tec­tion des espèces pro­té­gées ; l’autorisation de défri­che­ment ; l’agrément pour le trai­te­ment de déchets ; l’autorisation d’exploiter une ins­tal­la­tion de pro­duc­tion d’électricité ; l’autorisation d’émission de gaz à effet de serre. 

La prin­ci­pale avan­cée de la réforme réside cepen­dant en ce qu’elle dis­pense les pro­jets d’installations éoliennes ter­restres sou­mis à auto­ri­sa­tion envi­ron­ne­men­tale de per­mis de construire (nou­vel article R. 425 29 2 du Code de l’urbanisme). En consé­quence, le risque de démo­li­tion sur le fon­de­ment de l’article L. 480–13 du Code de l’urbanisme est réduit de manière considérable. 

En outre, en cas d’annulation totale de l’autorisation envi­ron­ne­men­tale, prio­ri­té est don­née à la régu­la­ri­sa­tion de la situa­tion sur le fon­de­ment de l’article L. 171–7 du Code de l’environnement rela­tif à la régu­la­ri­sa­tion des ICPE fonc­tion­nant sans autorisation. 

L’INDÉPENDANCE DES LÉGISLATIONS, OBSTACLE À LA SIMPLIFICATION

Mal­gré ces avan­cées, des légis­la­tions dif­fé­rentes imposent tou­jours le res­pect de diverses obli­ga­tions, dans des domaines tels que l’énergie, l’environnement ou les légis­la­tions ICPE et fores­tière. Les pro­jets sou­mis à auto­ri­sa­tion envi­ron­ne­men­tale doivent ain­si res­pec­ter toutes les dis­po­si­tions légis­la­tives rat­ta­chées aux déci­sions fusion­nées dans l’autorisation.

La néces­si­té d’encourager une arti­cu­la­tion des légis­la­tions paraît donc évi­dente. Or, l’idée est déjà mise en place par l’autorisation envi­ron­ne­men­tale, qui per­met de mettre fin à cette étanchéité. 

QUELLE LIMITE AU « VALANT POUR » ?

Il est essen­tiel que les objec­tifs d’une légis­la­tion soient pris en compte dans une autre. Pour illus­tra­tion, les ICPE consti­tuant des IOTA ne doivent pas mécon­naître les obli­ga­tions décou­lant de la loi sur l’eau. Le res­pect de la confor­mi­té à la légis­la­tion Ins­tal­la­tions Clas­sées et celui de la légis­la­tion « eau » sont étu­diés comme for­mant un ensemble com­mun de dis­po­si­tions à res­pec­ter, la légis­la­tion ICPE absor­bant ain­si la loi sur l’eau.

Concer­nant l’autorisation envi­ron­ne­men­tale, celle-ci « tient lieu, y com­pris pour l’application des autres légis­la­tions », des décla­ra­tions et auto­ri­sa­tions ci-des­sus citées (Art. 1 de l’ordonnance du 26 jan­vier 2017 ; art. L. 181–2 du code de l’environnement). Cette auto­ri­sa­tion va donc jusqu’à per­mettre une fusion des législations. 

Fina­le­ment, la pro­cé­dure de l’autorisation envi­ron­ne­men­tale unique a pour objet, non pas de sup­pri­mer, mais de réunir plu­sieurs pro­cé­dures et déci­sions d’autorisation en une seule. 

Elle per­met une cer­taine sim­pli­fi­ca­tion des démarches admi­nis­tra­tives pour le péti­tion­naire avec un dos­sier unique, ain­si que le ren­for­ce­ment de la cen­tra­li­sa­tion des échanges avec l’administration et de la sta­bi­li­té juri­dique du pro­jet qui ne peut être refu­sé ou accep­té qu’en une seule fois. 

C’est à une poro­si­té des légis­la­tions qu’il faut se pré­pa­rer si l’on veut réus­sir le choc de simplification.

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