Le commerce mondial au risque de l’environnement

A prio­ri anti­no­miques, com­merce et envi­ron­ne­ment ne sont pas des réa­li­tés incon­ci­liables. La pro­tec­tion et la pré­ser­va­tion de l’en­vi­ron­ne­ment sont des objec­tifs recon­nus par l’OMC. Les textes auto­risent les membres de se pré­va­loir d’ob­jec­tifs envi­ron­ne­men­taux pour déro­ger à cer­taines règles, mais les risques d’a­bus sont réels. L’OMC est donc ame­née à déve­lop­per une juris­pru­dence pour évi­ter que la pro­tec­tion de l’en­vi­ron­ne­ment ne soit un pré­texte au protectionnisme.

Les opi­nions expri­mées dans ce texte sont per­son­nelles à l’au­teur et ne lient ni les membres ni le Secré­ta­riat de l’OMC.

REPÈRES
L’OMC est avant tout un forum dans lequel les gou­ver­ne­ments négo­cient des règles visant à pré­ve­nir les res­tric­tions au com­merce et à empê­cher cer­taines actions pro­tec­tion­nistes. Les négo­cia­tions se déroulent sous forme de cycles. Dans le cycle actuel de Doha, l’agenda contient plus d’une ving­taine de sujets différents.
Au sein des comi­tés de l’OMC (comi­té sur l’agriculture, comi­té sur les sub­ven­tions, etc.), les gou­ver­ne­ments dis­cutent et prennent des déci­sions concer­nant la mise en oeuvre des règles accep­tées en com­mun. Les membres doivent noti­fier les lois et autres ins­tru­ments régle­men­taires affec­tant les échanges commerciaux.
Lorsque des dif­fé­rends sur­viennent entre membres, les gou­ver­ne­ments ont la pos­si­bi­li­té de les sou­mettre à l’Organe de règle­ment des dif­fé­rends, sorte de « tri­bu­nal » interne en deux instances.
Enfin le Secré­ta­riat de l’OMC offre aux membres un appui sous forme d’expertise et de formation.

Entrée en vigueur en 1995, l’OMC (conti­nua­trice des actions de l’an­cien GATT) dis­pose de com­pé­tences prin­ci­pa­le­ment com­mer­ciales et contient essen­tiel­le­ment des règles et dis­ci­plines à des­ti­na­tion des gou­ver­ne­ments à l’ex­clu­sion des par­ti­cu­liers et entre­prises. Lorsque des entre­prises font face à des pro­blèmes com­mer­ciaux cau­sés par d’autres gou­ver­ne­ments, ces entre­prises doivent se plaindre auprès de leur propre gou­ver­ne­ment qui, s’il le juge per­ti­nent, pour­ra sou­le­ver la ques­tion bila­té­ra­le­ment avec le gou­ver­ne­ment concer­né, por­ter le débat dans les forums de l’OMC, ou, si néces­saire, pour­suivre le gou­ver­ne­ment qui aurait adop­té une loi, un règle­ment, ou une pra­tique contraire aux règles de l’OMC.

L’Or­ga­ni­sa­tion a quatre grandes fonc­tions et offre des forums pour la négo­cia­tion, l’ad­mi­nis­tra­tion des accords négo­ciés et la sur­veillance de leur mise en oeuvre, le règle­ment des dif­fé­rends entre les membres et la for­ma­tion technique.

Favoriser le commerce en combattant le protectionnisme

Une équipe réduite mais efficace
Le Secré­ta­riat de l’OMC est très petit et très effi­cace : entre 500 et 700 per­sonnes ; son bud­get est de moins du tiers de celui de l’OCDE. Le Secré­ta­riat a for­mel­le­ment très peu de pou­voirs, mais infor­mel­le­ment son exper­tise dans des sujets poin­tus lui per­met d’a­voir une cer­taine influence par l’in­ter­mé­diaire des pro­po­si­tions des membres et des pré­si­dents des groupes de négo­cia­tions et de travail.

L’ob­jec­tif prin­ci­pal des règles de l’OMC est de favo­ri­ser le com­merce en faci­li­tant l’ou­ver­ture des mar­chés et en inter­di­sant cer­taines actions pro­tec­tion­nistes, tout en per­met­tant aux gou­ver­ne­ments de don­ner la prio­ri­té à des objec­tifs non com­mer­ciaux, tels que la pro­tec­tion de l’environnement.

Ces règles contiennent des prin­cipes fon­da­men­taux appe­lés » obli­ga­tions d’ac­cès au mar­ché » qui sont : l’o­bli­ga­tion de res­pec­ter les maxi­mums tari­faires négo­ciés pour chaque pro­duit ; l’o­bli­ga­tion d’é­vi­ter toute dis­cri­mi­na­tion entre mar­chan­dises simi­laires impor­tées (clause de la nation la plus favo­ri­sée) et entre mar­chan­dises impor­tées et natio­nales simi­laires (obli­ga­tion du trai­te­ment natio­nal) ; et l’in­ter­dic­tion de main­te­nir à la fron­tière des quo­tas et autres res­tric­tions quan­ti­ta­tives non justifiées.

L’o­bli­ga­tion du trai­te­ment natio­nal est cer­tai­ne­ment une règle fon­da­men­tale du sys­tème juri­dique OMC au titre de laquelle les gou­ver­ne­ments s’en­gagent à ne pas trai­ter les mar­chan­dises impor­tées de façon moins favo­rable que les mar­chan­dises natio­nales » simi­laires « . Bien que son appli­ca­tion demeure déli­cate, les gou­ver­ne­ments res­tent auto­ri­sés à dis­tin­guer des mar­chan­dises simi­laires en se fon­dant sur l’une des jus­ti­fi­ca­tions énon­cées dans les dis­po­si­tions d’ex­cep­tions de l’ar­ticle XX et donc à les trai­ter dif­fé­rem­ment sur le plan commercial.

Faire prévaloir des objectifs environnementaux

L’ar­ticle XX du GATT pose les excep­tions per­met­tant aux membres de l’OMC de déro­ger, par exemple, à la règle du trai­te­ment natio­nal afin de pour­suivre des objec­tifs fon­dés notam­ment sur la pro­tec­tion de la san­té, l’en­vi­ron­ne­ment ou bien encore la mora­li­té publique.

En inter­pré­tant de façon « évo­lu­tive » cet article, et en sou­li­gnant notam­ment la réfé­rence expresse à l’ob­jec­tif du « déve­lop­pe­ment durable » énon­cé dans le pré­am­bule de l’OMC, le tri­bu­nal de l’OMC a posé les prin­cipes de récon­ci­lia­tion entre com­merce et san­té, mais éga­le­ment com­merce et envi­ron­ne­ment. Les prin­cipes juris­pru­den­tiels déga­gés ont per­mis d’as­so­cier obli­ga­tions com­mer­ciales et la pro­tec­tion de l’environnement.

Il est en effet un prin­cipe spé­ci­fique à l’OMC que les excep­tions, dont celles tou­chant à l’en­vi­ron­ne­ment, ne doivent pas être inter­pré­tées stric­te­ment. Elles sont aus­si impor­tantes que les obli­ga­tions géné­rales et en cas de litige, le tri­bu­nal devra s’as­su­rer qu’un » équi­libre » est main­te­nu entre les inté­rêts com­mer­ciaux et envi­ron­ne­men­taux. Chaque pays demeure libre de déter­mi­ner le » niveau de pro­tec­tion » dési­ré, sous réserve de demeu­rer » cohé­rent » et de s’abs­te­nir de res­tric­tions dégui­sées et de protectionnisme.

Les États peuvent éga­le­ment main­te­nir des stan­dards natio­naux plus éle­vés que les stan­dards inter­na­tio­naux sous réserve de jus­ti­fi­ca­tion. Un prin­cipe essen­tiel veut que les mesures natio­nales conformes et com­pa­tibles avec les stan­dards inter­na­tio­naux exis­tants (négo­ciés dans des forums spé­cia­li­sés) soient pré­su­mées com­pa­tibles avec les règles de l’OMC, même si elles sont res­tric­tives pour le com­merce. Il s’a­git là encore d’une appli­ca­tion du prin­cipe de cohérence

Ne pas trai­ter les mar­chan­dises impor­tées de façon moins favo­rable que les mar­chan­dises natio­nales « similaires »

En effet, à l’OMC, se négo­cient essen­tiel­le­ment et qua­si-exclu­si­ve­ment des réduc­tions de droits de douane et de sub­ven­tions ; les stan­dards inter­na­tio­naux et autres normes inter­na­tio­nales sont négo­ciés dans d’autres forums d’ex­perts comme le Codex ou l’I­SO. L’OMC donne cepen­dant aux stan­dards inter­na­tio­naux une valeur juri­dique impor­tante : quand un membre applique et res­pecte les normes et stan­dards inter­na­tio­naux exis­tants, son action est pré­su­mée com­pa­tible avec les règles de l’OMC même si elle res­treint le com­merce international.

Quant au test de com­pa­ti­bi­li­té, une mesure natio­nale, a prio­ri contraire aux règles de base du GATT-OMC, peut être jus­ti­fiée aux termes de l’ar­ticle XX si elle » est apte à contri­buer maté­riel­le­ment à la réa­li­sa­tion de la poli­tique visée – comme la pro­tec­tion de l’en­vi­ron­ne­ment « . L’im­por­tance de la valeur – san­té publique, envi­ron­ne­ment, etc. – pro­té­gée par la mesure natio­nale est cru­ciale dans la déter­mi­na­tion de la com­pa­ti­bi­li­té de même mesure avec les règles de l’OMC. Par exemple dans le conflit France-Cana­da sur l’a­miante, le tri­bu­nal a sta­tué que la pro­tec­tion de la san­té était la plus grande valeur humaine.

Un cas d’école
Dans l’af­faire Bré­sil-CE – Pneus recha­pés, l’Or­gane d’ap­pel a consta­té que l’in­ter­dic­tion par le Bré­sil d’im­por­ter des pneus recha­pés était » à même d’ap­por­ter une contri­bu­tion impor­tante à la réa­li­sa­tion de son objec­tif » à savoir la réduc­tion des volumes de pneus de rebut qui peuvent avoir des effets très néfastes sur l’en­vi­ron­ne­ment et la san­té. Alors même que la mesure contes­tée n’é­tait pas idéale, le tri­bu­nal a néan­moins consta­té que les solu­tions de rechange pro­po­sées par la CE, qui avaient un carac­tère essen­tiel­le­ment cor­rec­tif (mesures de ges­tion et d’é­li­mi­na­tion des déchets), n’é­taient pas de véri­tables sub­sti­tuts à l’in­ter­dic­tion d’im­por­ter, qui seule pou­vait empê­cher l’ac­cu­mu­la­tion de tels pneus. Le tri­bu­nal a recon­nu que cer­tains pro­blèmes com­plexes liés à l’en­vi­ron­ne­ment peuvent être trai­tés uni­que­ment au moyen d’une poli­tique glo­bale com­pre­nant de mul­tiples mesures inter­dé­pen­dantes. Il a sou­li­gné que les résul­tats obte­nus grâce à cer­taines actions – par exemple des mesures adop­tées en vue de lut­ter contre le réchauf­fe­ment de la pla­nète et le chan­ge­ment du cli­mat – peuvent uni­que­ment être éva­lués avec le recul néces­saire. Il est dif­fi­cile de conce­voir un test qui donne plus d’im­por­tance au droit des membres de pro­té­ger l’environnement.

Enfin, il est éga­le­ment impor­tant de sou­li­gner qu’aux termes de l’ar­ticle XX les membres qui veulent pro­té­ger l’en­vi­ron­ne­ment doivent tenir compte du niveau de déve­lop­pe­ment de chaque membre expor­ta­teur. L’ar­ticle XX exige que les pays pré­sen­tant les mêmes » condi­tions » soient trai­tés de façon simi­laire ; ces condi­tions se réfèrent éga­le­ment au niveau de déve­lop­pe­ment des membres. Dans l’af­faire USA – Cre­vettes, les mesures amé­ri­caines inter­di­sant les impor­ta­tions de cre­vettes en pro­ve­nance de pays qui n’a­vaient pas de poli­tiques visant la pro­tec­tion des tor­tues ont été jus­ti­fiées au regard de l’ar­ticle XX. Cette jus­ti­fi­ca­tion a été admise à condi­tion que les pays en déve­lop­pe­ment expor­ta­teurs de cre­vettes puissent pêcher selon leurs propres méthodes (dif­fé­rentes de la méthode amé­ri­caine) et que des flexi­bi­li­tés addi­tion­nelles soient mises en place pour auto­ri­ser les pêcheurs qui s’é­taient uni­la­té­ra­le­ment impo­sé le res­pect de ces exi­gences, même en l’ab­sence de mesures natio­nales, de pou­voir expor­ter leurs cre­vettes à des­ti­na­tion des États-Unis.

Entre protectionnisme et protection

Une posi­tion claire du tribunal
Rap­pe­lons la déci­sion du tri­bu­nal de l’OMC dans la pre­mière affaire qui concer­nait l’en­vi­ron­ne­ment. Le Bré­sil et leVe­ne­zue­la avaient pour­sui­vi les États-Unis pour avoir adop­té un règle­ment sur la pol­lu­tion qui trai­tait plus sévè­re­ment l’es­sence impor­tée que l’es­sence pro­duite natio­na­le­ment. Les États-Unis ont per­du à cause de cette dis­cri­mi­na­tion non jus­ti­fiée mais le tri­bu­nal ajou­ta à la fin de son rap­port que sa déci­sion ne signi­fiait pas que la capa­ci­té de tout membre de l’OMC de prendre des mesures pour pro­té­ger l’en­vi­ron­ne­ment était en cause.

En conclu­sion, l’OMC s’oc­cupe essen­tiel­le­ment du com­merce, mais recon­naît que les gou­ver­ne­ments doivent éga­le­ment pour­suivre d’autres objec­tifs, dont celui du » déve­lop­pe­ment durable « . En cas de litige, le rôle prin­ci­pal de l’OMC est de véri­fier que la mesure natio­nale contes­tée par un autre membre soit jus­ti­fiable en ce qu’elle pro­tège effec­ti­ve­ment l’environnement.

Les excep­tions ne doivent pas être inter­pré­tées strictement

L’OMC cherche à détec­ter et à inter­dire le pro­tec­tion­nisme, tout en per­met­tant cer­taines » pro­tec­tions « , comme le droit de pro­té­ger l’en­vi­ron­ne­ment. La fron­tière entre pro­tec­tion­nisme et pro­tec­tion peut cepen­dant être ténue. Il appar­tient aux pays d’en dis­cu­ter et de négo­cier dans les forums per­ti­nents de l’OMC. En cas de désac­cord, il revien­dra au tri­bu­nal de l’OMC de tran­cher et de déci­der si les jus­ti­fi­ca­tions invo­quées par le pays qui res­treint le com­merce sont valides et appli­quées de bonne foi. D’une manière géné­rale, la pra­tique des États confirme qu’il leur est aisé de favo­ri­ser les échanges tout en pro­té­geant l’environnement.

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