Le contrôle des assurances au service du bien commun

Les assu­rances ont une res­pon­sa­bi­li­té éco­no­mique majeure et portent de tels enjeux pour les per­sonnes que la puis­sance publique ne peut s’en remettre aux seules forces du mar­ché. Dans un contexte d’harmonisation inter­na­tio­nale crois­sante, l’Autorité de contrôle fran­çaise veille à la sol­va­bi­li­té des acteurs, au res­pect d’une juste concur­rence et à la pro­tec­tion des assurés.

Un contrat d’assurance com­porte deux par­ti­cu­la­ri­tés : la pre­mière tient au « cycle inver­sé » de pro­duc­tion qui, par dif­fé­rence avec la vie ordi­naire des entre­prises, fait payer le client avant que le ser­vice ne soit ren­du ; la seconde tient au prin­cipe de mutua­li­sa­tion des risques de manière à rendre sta­tis­ti­que­ment sou­te­nable l’engagement de l’assureur envers les assu­rés qui ont un sinistre. Ces deux sin­gu­la­ri­tés jus­ti­fient qu’un regard tou­jours très atten­tif de l’État ait été por­té sur les com­pa­gnies d’assurances. Cette vigi­lance à l’égard des assu­reurs s’est accom­pa­gnée de la recon­nais­sance de l’apport du sec­teur à l’économie et à la soli­da­ri­té : sans assu­rance, pas d’indemnisation des risques, donc pas de soli­da­ri­té et pas de déve­lop­pe­ment de l’économie.

Une question d’intérêt général

L’histoire des assu­rances mari­times est une illus­tra­tion de cette réa­li­té. Et, aujourd’hui encore, on peut éta­blir une cor­ré­la­tion entre la matu­ri­té d’une éco­no­mie et la cou­ver­ture des risques par l’assurance. Par­tout dans le monde, les États contrôlent le sec­teur de l’assurance parce que l’intérêt géné­ral est direc­te­ment en cause ; et les règles de base de la super­vi­sion sont conformes à des prin­cipes com­muns, puisque la base du cal­cul des primes et des pro­vi­sions découle de lois de pro­ba­bi­li­té par nature uni­ver­selles. Pour autant, les condi­tions de mise en œuvre de ces prin­cipes ont beau­coup progressé. 

Les crises suc­ces­sives ont impo­sé ces évo­lu­tions. La défaillance d’une dizaine d’assureurs au Japon dans la décen­nie 90 a rap­pe­lé cruel­le­ment qu’il fal­lait une vraie super­vi­sion, indé­pen­dante, sans qu’interfèrent des consi­dé­ra­tions de poli­tique éco­no­mique ou même le finan­ce­ment de la dette publique. En Europe, c’est la direc­tive Sol­va­bi­li­té II qui s’applique depuis 2016, de manière har­mo­ni­sée dans tous les États membres. Elle impose aux com­pa­gnies de résis­ter à des chocs sévères avec une pro­ba­bi­li­té de 99,5 %, ce qui sup­pose des fonds propres en consé­quence. Acces­soi­re­ment je relève à cette occa­sion une conver­gence des com­pé­tences juri­diques et actua­rielles dans l’élaboration de la norme. 

Les mul­tiples pages cor­res­pon­dantes au Jour­nal offi­ciel de l’Union euro­péenne se trouvent ornées, grâce à cette conver­gence, d’élégantes for­mules mathématiques !

Une harmonisation croissante

Il y a deux rai­sons à ce déve­lop­pe­ment de la réglementa­tion. La pre­mière dérive de l’évaluation des risques de sta­bi­li­té finan­cière. L’assurance est une com­po­sante de la Finance. Les mon­tants finan­ciers dont elle est res­pon­sable ont un carac­tère sys­té­mique. Pour s’en convaincre, un seul chiffre : en France, le total du bilan des assu­reurs oscille autour de 3 000 Md€ selon l’état des mar­chés. En consé­quence, pour que l’assurance réponde aux besoins de sta­bi­li­té finan­cière, la puis­sance publique pose des règles et en véri­fie l’application par le contrôle des entre­prises d’assurances. Et ces règles, autre­fois natio­nales, tendent à s’harmoniser au niveau euro­péen d’abord, mais aus­si plus lar­ge­ment, compte tenu de la mon­dia­li­sa­tion qui touche aus­si l’assurance.

Une autorité de contrôle

Au demeu­rant, une vision en silo de l’industrie finan­cière serait erro­née. Les connexions entre les com­po­santes du monde de la Finance sont une réa­li­té à côté de laquelle la super­vi­sion ne peut pas pas­ser. Le sys­tème ban­caire, en par­ti­cu­lier en France, est en sur­plomb d’une part signi­fi­ca­tive du pay­sage assu­ran­tiel. Et les inves­tis­se­ments des assu­reurs en font des inves­tis­seurs ins­ti­tu­tion­nels sur les mar­chés. Les assu­reurs inves­tissent aus­si dans les entre­prises, dans l’immobilier ou même dans d’autres entre­prises financières.

“Garder le sens des réalités de métier.”

La super­vi­sion doit inté­grer cette archi­tec­ture com­plexe, dont les nœuds de com­mu­ni­ca­tion sont remarquable­ment réac­tifs à l’échelle pla­né­taire. Il n’est dès lors pas indif­fé­rent qu’en France l’Autorité de contrôle pru­den­tiel et de réso­lu­tion (ACPR) ait réuni sous un même toit le contrôle des assu­rances et celui des banques, et ce depuis 2010. Il n’est pas inutile non plus que l’ACPR soit ados­sée à la Banque de France et dis­pose ain­si d’une expé­rience de l’économie et de l’expertise des mar­chés d’une banque cen­trale. La place de l’ACPR au sein de l’État est aus­si celle d’un expert indé­pen­dant qui concourt auprès du Tré­sor fran­çais à l’élaboration des normes dont la sophis­ti­ca­tion, sans doute iné­luc­table, n’en doit pas moins constam­ment gar­der le sens des réa­li­tés de métier.

Gérer le risque de crise

L’Autorité de contrôle ne peut donc jamais s’enfermer dans sa tour d’ivoire. Elle doit se confron­ter en per­ma­nence aux imper­fec­tions de la pra­tique, sans jamais perdre de vue une forme d’idéal qui tient à son ancrage dans le ser­vice public.

Il lui arrive par­fois d’être confron­tée à des situa­tions de crise. Cela fut le cas en 2008 avec la crise finan­cière, qui a fina­le­ment été l’occasion de mettre à l’épreuve les règles de sol­va­bi­li­té et la rési­lience cal­cu­lée des ins­ti­tu­tions finan­cières. C’est aus­si le cas plus modes­te­ment lorsqu’un assu­reur affronte une situa­tion périlleuse ou s’en approche, et c’est bien au super­vi­seur qu’il revient de maî­tri­ser le che­min au bord du pré­ci­pice avec les moyens juri­diques dont il dis­pose et plus encore l’intelligence fine de la situa­tion, et par­fois le concours orga­ni­sé d’acteurs de place.

La conti­nui­té du ser­vice ren­du par les assu­reurs est indis­pen­sable au fonc­tion­ne­ment de l’économie réelle. Ce qui s’est révé­lé indis­pen­sable au temps de l’essor du trans­port mari­time à Londres, au XVII^e siècle, se constate aujourd’hui de manière ana­logue face aux nou­veaux risques tels que le risque cyber.

Lire aus­si : La com­plé­men­ta­ri­té assu­rance-réas­su­rance face aux nou­veaux risques

Assurer une concurrence loyale

La deuxième rai­son qui pousse à l’harmonisation des règles pru­den­tielles impo­sées aux com­pa­gnies d’assurances est la recherche d’une concur­rence loyale entre les entre­prises. Si les régu­la­teurs laissent les entre­prises de leur res­sort se déve­lop­per en s’affranchis­sant des règles pru­den­tielles, cer­taines peuvent choi­sir d’ignorer les lois sta­tis­tiques et faire du « dum­ping ». La conquête de parts de mar­ché dans cer­taines branches peut être rapide. On l’a vu par exemple en assu­rance construc­tion en France par des acteurs agis­sant depuis un ter­ri­toire inté­gré à l’Union euro­péenne où ils béné­fi­ciaient de la logique du mar­ché unique. Et les consé­quences d’un tel lais­ser-aller peuvent se révé­ler désas­treuses car on en arrive à consta­ter, hélas trop tard, que les pres­ta­tions dues lors d’un sinistre ne peuvent pas être payées, ce qui porte pré­ju­dice aux clients, bien sûr, mais aus­si glo­ba­le­ment à l’économie.

Protéger les clients

À côté des grands enjeux de pro­tec­tion de la sta­bi­li­té finan­cière, la loi a éga­le­ment confié en France à l’Auto­ri­té de contrôle pru­den­tiel et de réso­lu­tion (ACPR) le soin de pro­té­ger la clien­tèle contre toutes les dérives.

Dans un contrat d’assurance, l’équilibre des par­ties n’est pas la règle géné­rale. Il importe donc que l’autorité publique vienne au ren­fort des clients, en par­ti­cu­lier de ceux qui sont les moins bien armés. Cette mis­sion est essen­tielle. La plu­part des assu­reurs ont heu­reu­se­ment conscience de l’exigence morale qui s’attache à leur mis­sion. Et ils savent que la rela­tion avec leurs clients doit s’inscrire dans le temps long. Ils savent que la confiance est le fon­de­ment de leur légi­ti­mi­té. L’assureur est fidu­ciaire par nature.

Pour­tant, dans la chaîne de dis­tri­bu­tion et sous la pres­sion de la concur­rence, les enjeux finan­ciers peuvent alté­rer les prio­ri­tés. Le sou­ci de la confor­mi­té n’est par­fois pas pla­cé au bon niveau. Et il peut se faire que les inves­tis­se­ments néces­saires, par exemple dans les sys­tèmes d’information ou plus sim­ple­ment dans la for­ma­tion des per­sonnes au contact de la clien­tèle, soient insuf­fi­sants ou déca­lés à plus tard.

Une dimension morale

Le prin­cipe de la dis­tri­bu­tion d’un pro­duit d’assurance, qui oblige à se pla­cer du côté du client, à éva­luer ses besoins et à y répondre du mieux pos­sible, n’est pas natu­rel alors que toute entre­prise cherche d’abord son propre inté­rêt selon une logique de marché.

Le contrôle des pra­tiques com­mer­ciales est donc un com­plé­ment indis­pen­sable de la sur­veillance pru­den­tielle. Cette dimen­sion morale du ser­vice public est tout aus­si noble que celle por­tant sur les grands équi­libres macro­­économiques. Si l’on doit s’en convaincre, il suf­fit par exemple d’écouter cer­tains enregistre­­ments de vente au télé­­­phone d’assurance complé­mentaire san­té à des per­sonnes vul­né­rables qui en sont déjà dotées. Ce n’est pas très concep­tuel. Mais le contrôle n’en a pas moins là aus­si ses lettres de noblesse.

L’image que je me fai­sais de l’assurance avant d’entrer au corps de contrôle (désor­mais inté­gré au corps des Mines) était assez som­maire. J’avais cepen­dant per­çu qu’on y trou­vait un mélange ori­gi­nal de mathé­matiques, d’économie et de droit. J’ajoute à l’expérience un constat que je n’avais pas anti­ci­pé : la vitesse du mou­ve­ment qui anime le sec­teur, et par suite la super­vi­sion. Je garde pour­tant un fil rouge (pour ne pas dire « jaune et rouge » !) : le ser­vice du bien commun.

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