Le projet Accord

Lan­cé par le minis­tère de l’É­co­no­mie, des Finances et de l’In­dus­trie dès 1996, le pro­jet Accord apporte des inno­va­tions impor­tantes en matière d’in­for­ma­ti­sa­tion de la ges­tion publique. Il vise à inté­grer au sein d’une appli­ca­tion unique la comp­ta­bi­li­té et la dépense de l’É­tat, dans l’op­tique d’une mutua­li­sa­tion inter­mi­nis­té­rielle des déve­lop­pe­ments. Il est construit sur la base d’un pro­gi­ciel de ges­tion inté­grée, qui induit une réin­gé­nie­rie des pro­ces­sus admi­nis­tra­tifs et favo­rise une opti­mi­sa­tion et une sim­pli­fi­ca­tion des organisations.
Il consti­tue ain­si un outil essen­tiel de la réforme bud­gé­taire por­tée par la loi orga­nique du 1^er août 2001 rela­tive aux lois de finances.

Accord, support de la réforme budgétaire

Le contexte du projet

His­to­ri­que­ment, le fait que la dépense publique obéisse à une régle­men­ta­tion com­mune à toutes les admi­nis­tra­tions a favo­ri­sé le déve­lop­pe­ment d’ap­pli­ca­tions inter­mi­nis­té­rielles. SIGMA, dans les années quatre-vingt, a trai­té des besoins de l’or­don­na­teur et du contrô­leur finan­cier pour les admi­nis­tra­tions cen­trales de la moi­tié des minis­tères. L’ap­pli­ca­tion NDL¹, au cours des années 1990, a orga­ni­sé des trai­te­ments com­muns à tous les acteurs des ser­vices décon­cen­trés. C’est dans cette pers­pec­tive que s’ins­crit le pro­jet Accord, lan­cé en 1996, il répond à deux objec­tifs prin­ci­paux : d’une part, inté­grer au sein d’une appli­ca­tion unique l’en­semble des acteurs de la chaîne de la dépense de l’É­tat, et d’autre part mettre à dis­po­si­tion des ges­tion­naires et des déci­deurs poli­tiques des outils de pilo­tage et d’a­na­lyse financière.

Accord s’ins­crit dans l’op­tique du déve­lop­pe­ment de la res­pon­sa­bi­li­té des ges­tion­naires et de la mesure de la per­for­mance de l’ac­tion admi­nis­tra­tive, vou­lus par la loi orga­nique du 1^er août 2001 rela­tive aux lois de finances (LOLF).

Les nouveautés d’Accord

Fon­dé sur un pro­gi­ciel de ges­tion inté­grée (PGI), Accord met en œuvre un sys­tème de work­flow et de signa­ture élec­tro­nique. L’ap­pli­ca­tion est orga­ni­sée autour de modules logi­ciels cou­vrant les domaines de la ges­tion, du bud­get et de la comp­ta­bi­li­té, » prêts à l’emploi » et adap­tables à l’or­ga­ni­sa­tion. À par­tir d’une sai­sie unique, le par­tage de l’in­for­ma­tion est de ce fait assu­ré entre tous les uti­li­sa­teurs. Le choix stra­té­gique d’un PGI, adap­té aux besoins de la ges­tion publique, a été fait pour per­mettre à l’ad­mi­nis­tra­tion de béné­fi­cier des meilleures pra­tiques fonc­tion­nelles et des évo­lu­tions tech­no­lo­giques des années à venir.

Le work­flow est un outil de ges­tion de pro­ces­sus qui auto­ma­tise les échanges entre les dif­fé­rents acteurs de la chaîne de la dépense, et per­met de suivre l’en­semble des pièces comp­tables, en leur affec­tant un sta­tut (approu­vé, refu­sé, différé).

Enfin, la sécu­ri­sa­tion des don­nées finan­cières est assu­rée par une authen­ti­fi­ca­tion forte et des contrôles d’ac­cès très per­son­na­li­sés, par uti­li­sa­tion de cartes à puces et cryp­tage des don­nées véhi­cu­lées sur le réseau. La signa­ture élec­tro­nique garan­tit l’in­té­gri­té des don­nées signées, ain­si que le lien entre l’au­teur de la signa­ture et l’acte auquel elle se rat­tache. Une expé­rience de déma­té­ria­li­sa­tion des pièces jus­ti­fi­ca­tives de la dépense est par ailleurs conduite en parallèle.

La construction d’Accord

Le pro­gramme est orga­ni­sé selon une démarche de déve­lop­pe­ment incré­men­tal et des expé­ri­men­ta­tions par palier.

Réalisation du lot pilote Accord

Le lot pilote Accord, dont la réa­li­sa­tion a été confiée au grou­pe­ment Accen­ture, Peo­ple­Soft, Ste­ria et Sequent² en novembre 1999, a consis­té en la mise en place d’un » sys­tème de base » pour toutes les opé­ra­tions finan­cières exé­cu­tées par les ges­tion­naires, l’or­don­na­teur prin­ci­pal, le contrô­leur finan­cier cen­tral du minis­tère de l’In­té­rieur, et les comp­tables assi­gna­taires des dépenses correspondantes.

Architecture applicative et technique

Au plan tech­nique, l’ap­pli­ca­tion a été construite à par­tir de la ver­sion 7.5 du pro­gi­ciel³ Peo­ple­Soft Finances » French E&G « ⁴ qui a été com­plé­tée et para­mé­trée pour les besoins de l’ad­mi­nis­tra­tion. Elle est ins­tal­lée sur une plate-forme IBM sous sys­tème d’ex­ploi­ta­tion AIX, une base de don­nées Oracle, une archi­tec­ture client ser­veur » trois tiers « , et des réseaux TCP/IP. Le réseau inter­mi­nis­té­riel ADER a été choi­si pour les trans­ports de flux de don­nées Accord entre la plu­part des minis­tères concernés.

Stratégie de raccordement

Depuis juin 2001, les uti­li­sa­teurs pilotes de deux direc­tions du minis­tère de l’In­té­rieur et des ser­vices comp­tables assi­gna­taires – soit envi­ron 200 uti­li­sa­teurs – béné­fi­cient de l’ap­pli­ca­tion Accord. Ces pre­miers uti­li­sa­teurs ont lar­ge­ment contri­bué à sa mise au point.

Au début de la ges­tion 2002, l’ap­pli­ca­tion compte 1 200 uti­li­sa­teurs, avec l’en­semble du minis­tère de l’In­té­rieur, le minis­tère de l’É­co­lo­gie et du Déve­lop­pe­ment durable, le secré­ta­riat d’É­tat au Tou­risme, le minis­tère de l’Outre-Mer, les Ser­vices géné­raux du Pre­mier ministre, le Secré­ta­riat géné­ral de la Défense natio­nale, le Com­mis­sa­riat au Plan et la DATAR. Sont éga­le­ment rac­cor­dées la Paie­rie géné­rale du Tré­sor, l’A­gence comp­table cen­trale du Tré­sor, la Tré­so­re­rie géné­rale pour l’É­tran­ger, les Paie­ries de Londres et de Washing­ton, la direc­tion du Bud­get et la direc­tion géné­rale de la Comp­ta­bi­li­té publique.

Huit minis­tères sup­plé­men­taires sont rac­cor­dés à Accord⁵ en décembre 2002, au titre de l’exer­cice 2003, por­tant à près de 5 000 le nombre d’u­ti­li­sa­teurs déclarés :

• le minis­tère de l’É­qui­pe­ment, des Trans­ports, du Loge­ment, du Tou­risme et de la Mer,
• le minis­tère de la Jeu­nesse, de l’É­du­ca­tion natio­nale et de la Recherche,
• le minis­tère de l’É­co­no­mie, des Finances et de l’Industrie,
• le minis­tère de la Culture et de la Communication,
• le minis­tère de la Justice,
• le minis­tère des Affaires sociales, du Tra­vail et de la Solidarité,
• le minis­tère de la San­té, de la Famille et des Per­sonnes handicapées,
• le minis­tère des Sports, ain­si que le Conseil supé­rieur de l’Audiovisuel.

Enfin, 2 000 uti­li­sa­teurs sup­plé­men­taires des minis­tères des Affaires étran­gères, de la Défense, de l’A­gri­cul­ture, de l’A­li­men­ta­tion et des Affaires rurales rejoin­dront Accord en mars 2004, dans une ver­sion inter­mé­diaire de l’ap­pli­ca­tion, dite Accord 1 bis, construite sur la ver­sion à l’é­tat de l’art⁶ du PGI et per­met­tant des expé­ri­men­ta­tions en vue de l’ap­pli­ca­tion de la LOLF.

Il faut obser­ver que ce calen­drier de déploie­ment est conforme aux orien­ta­tions don­nées par le Comi­té inter­mi­nis­té­riel pour la Réforme de l’É­tat (CIRE) du 12 octobre 2000, qui pré­voyaient une cou­ver­ture des admi­nis­tra­tions cen­trales au prin­temps 2004.
L’ob­jec­tif d’une géné­ra­li­sa­tion d’Ac­cord à l’en­semble des ser­vices cen­traux et décon­cen­trés de l’É­tat pour le 1^er jan­vier 2006, date d’en­trée en vigueur de la LOLF, a été réaf­fir­mé par le CIRE du 15 novembre 2001. Pour res­pec­ter cette échéance, et accom­pa­gner les évo­lu­tions tech­no­lo­giques en matière de sys­tèmes d’in­for­ma­tion, la déci­sion a été prise de mettre en chan­tier le déve­lop­pe­ment d’une seconde ver­sion⁷ d’Ac­cord. Cette seconde ver­sion d’Ac­cord devra capi­ta­li­ser les ensei­gne­ments acquis. Elle sera réso­lu­ment orien­tée vers l’u­ti­li­sa­tion des fonc­tion­na­li­tés stan­dard d’un PGI et s’ac­com­pa­gne­ra d’un impor­tant effort de réin­gé­nie­rie des pro­ces­sus et de conduite du chan­ge­ment. Elle cou­vri­ra un champ fonc­tion­nel plus glo­bal et cohé­rent, per­met­tant de mieux tirer pro­fit de l’in­té­gra­tion du sys­tème d’in­for­ma­tion, et concer­ne­ra l’en­semble des acteurs des ser­vices cen­traux et décon­cen­trés. Elle doit éga­le­ment per­mettre de géné­rer des gains d’ef­fi­ca­ci­té et de pro­duc­ti­vi­té lais­sant envi­sa­ger un retour sur inves­tis­se­ment rapide.

Un appel d’offres a été lan­cé en mars 2003, qui vise à réa­li­ser le pro­gramme d’en­semble réno­vant les pro­cé­dures de ges­tion devant être mises en œuvre confor­mé­ment à la LOLF pour le bud­get de l’É­tat de 2006, en s’ap­puyant sur un PGI. Les offres des can­di­dats sont exa­mi­nées à l’au­tomne 2003, pour une noti­fi­ca­tion du mar­ché pré­vue au prin­temps 2004.

Organisation de l’administration pour la conduite du projet

Le pro­jet est conduit dans la concer­ta­tion inter­mi­nis­té­rielle la plus grande. L’a­gré­ment inter­mi­nis­té­riel pour le déve­lop­pe­ment d’Ac­cord, approu­vé par tous les minis­tères, défi­nit les droits et obli­ga­tions en matière de pilo­tage du pro­jet. Le Comi­té des direc­teurs char­gés des affaires finan­cières des minis­tères (CODIR) est copré­si­dé par le direc­teur de la Réforme bud­gé­taire et le délé­gué à la moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique et des struc­tures de l’É­tat. Il défi­nit le pro­gramme d’ac­ti­vi­tés d’Ac­cord, et joue le rôle d’un véri­table conseil d’ad­mi­nis­tra­tion en déli­bé­rant sur les dif­fé­rentes ques­tions struc­tu­rantes pour le sys­tème d’information.

Le pilo­tage opé­ra­tion­nel du pro­jet est confié au Ser­vice à com­pé­tence natio­nale (SCN) Accord, créé au sein du minis­tère de l’É­co­no­mie, des Finances et de l’In­dus­trie par arrê­té inter­mi­nis­té­riel du 16 jan­vier 2002. Rat­ta­ché au direc­teur de la Réforme bud­gé­taire, ce ser­vice, qui a pour mis­sion d’as­su­rer la maî­trise d’ou­vrage délé­guée et la maî­trise d’œuvre du déve­lop­pe­ment du sys­tème d’in­for­ma­tion Accord, est éga­le­ment char­gé de la coor­di­na­tion de son déploie­ment dans les ser­vices de l’É­tat. Fédé­rant les inté­rêts de l’en­semble des minis­tères, le SCN Accord a pour charge d’ob­jec­ti­ver l’ex­pres­sion des besoins. Il consti­tue ain­si le vec­teur d’é­changes entre l’ad­mi­nis­tra­tion et l’é­di­teur du PGI (anti­ci­pa­tion des évo­lu­tions, club d’u­ti­li­sa­teurs, prise en compte des besoins par­ti­cu­liers des admi­nis­tra­tions). Le SCN Accord est res­pon­sable du Centre de com­pé­tences Accord (CCA), qui réunit les équipes de l’ad­mi­nis­tra­tion et les per­son­nels des socié­tés pres­ta­taires titu­laires des mar­chés afin de favo­ri­ser les trans­ferts de savoir-faire.

Chaque minis­tère est char­gé de son propre rac­cor­de­ment au sys­tème selon un » plan qua­li­té rac­cor­de­ment » orga­ni­sant ses rela­tions avec l’é­che­lon interministériel.

La direc­tion géné­rale de la Comp­ta­bi­li­té publique assure l’ex­ploi­ta­tion de l’ap­pli­ca­tion Accord, aujourd’­hui sur le site du dépar­te­ment infor­ma­tique de l’A­gence comp­table cen­trale du Trésor.

Fonctionnalités et potentialités d’Accord

Accord per­met d’as­su­rer le res­pect de l’au­to­ri­sa­tion par­le­men­taire et d’a­li­men­ter la comp­ta­bi­li­té géné­rale de l’É­tat, mais aus­si de mesu­rer la per­for­mance de la ges­tion publique, c’est-à-dire d’ap­pré­cier les résul­tats et les coûts, au béné­fice des ges­tion­naires, du Par­le­ment et des usa­gers de l’administration.

Outil par­ta­gé entre tous les acteurs, il auto­ma­tise les échanges et intègre des fonc­tion­na­li­tés de ges­tion. Il est accom­pa­gné d’une déma­té­ria­li­sa­tion pro­gres­sive per­met­tant la prise en compte de docu­ments numé­riques, que ces der­niers soient reçus en mode natif (EDI⁸, XML) ou obte­nus par numé­ri­sa­tion des pièces » papier « . Il est construit sur une archi­tec­ture des­ti­née à garan­tir la cohé­rence et la fia­bi­li­té des infor­ma­tions, et sus­cep­tible d’ap­por­ter des gains d’é­chelle et des éco­no­mies pour l’en­semble de l’administration.

Les fonctionnalités d’Accord

Le champ cou­vert par Accord s’est accru de manière pro­gres­sive et cohé­rente pour tirer pro­fit des ensei­gne­ments des étapes pas­sées. Accord 1 cou­vrait l’in­té­gra­li­té des dépenses effec­tuées par l’É­tat, au titre du bud­get géné­ral, des bud­gets annexes et des comptes spé­ciaux du Tré­sor, ain­si que les recettes étran­gères à l’im­pôt et au domaine de l’État.

Accord 2 sera construit autour des fonc­tion­na­li­tés de comp­ta­bi­li­té⁹ de l’É­tat, et inté­gre­ra la chaîne de la dépense, tout en four­nis­sant éga­le­ment les tra­duc­teurs comp­tables per­met­tant aux autres appli­ca­tions impac­tant la comp­ta­bi­li­té d’a­li­men­ter celle-ci (Coper­nic pour les recettes fis­cales, le sys­tème de l’A­gence France Tré­sor pour la tré­so­re­rie, les sys­tèmes d’in­for­ma­tion minis­té­riels de ges­tion des res­sources humaines).

Accord offre aux ministères d’importantes potentialités de modernisation

En réunis­sant tous les acteurs autour du même sys­tème d’in­for­ma­tion, Accord fia­bi­lise et sim­pli­fie les trai­te­ments infor­ma­tiques. Il met fin aux doubles sai­sies et aux diver­gences éven­tuelles entre les situa­tions comp­tables tenues par les dif­fé­rents acteurs. Accord par­ti­cipe ensuite à la réin­gé­nie­rie des pro­ces­sus de ges­tion et à l’op­ti­mi­sa­tion de l’or­ga­ni­sa­tion des ser­vices, en faci­li­tant la réflexion¹⁰ sur les orga­ni­sa­tions cibles, dans un sou­ci de ratio­na­li­sa­tion et de meilleure effi­ca­ci­té de la ges­tion bud­gé­taire et comp­table. Accord contri­bue enfin à la sim­pli­fi­ca­tion des pro­cé­dures, notam­ment au moyen de la déma­té­ria­li­sa­tion de l’or­don­nance de paie­ment et de l’en­voi des délé­ga­tions de cré­dits vers le niveau décon­cen­tré. Sur ce der­nier thème, il accé­lère les délais de mise en place des cré­dits, qui sont pas­sés de trois semaines à deux jours.

Accord entraîne une modi­fi­ca­tion pro­fonde de la répar­ti­tion des tâches et favo­rise une res­pon­sa­bi­li­sa­tion et une pro­fes­sion­na­li­sa­tion accrues des acteurs de la dépense, qui tra­vaillent désor­mais sur un réfé­ren­tiel » métier » com­mun. Il fait émer­ger le nou­veau métier du ges­tion­naire, qui est à l’o­ri­gine des infor­ma­tions ali­men­tant le contrôle de ges­tion. Par ailleurs, l’in­ter­ven­tion du contrôle finan­cier sur les ordon­nances de paie­ment, qui dans un sys­tème inté­gré pré­sente peu de valeur ajou­tée par rap­port aux contrôles infor­ma­tiques effec­tués par l’ap­pli­ca­tion, a pu être signi­fi­ca­ti­ve­ment allé­gée : la direc­tion du Bud­get a accep­té que les pro­to­coles éla­bo­rés entre les direc­tions finan­cières des minis­tères et le contrô­leur finan­cier pré­voient la sup­pres­sion du visa du contrôle sur toutes les ordon­nances de paie­ment. Cette seule sim­pli­fi­ca­tion peut repré­sen­ter une divi­sion par deux du nombre des actes sou­mis au visa du contrôle finan­cier, et une accé­lé­ra­tion du cir­cuit de trai­te­ment de la dépense allant de cinq à huit jours.

Enfin, l’ex­pé­ri­men­ta­tion de nou­veaux dis­po­si­tifs comp­tables, tels que les dépar­te­ments comp­tables minis­té­riels ou les ser­vices fac­tu­riers, est faci­li­tée avec Accord.

La moder­ni­sa­tion de la ges­tion publique est une démarche indis­pen­sable qui relève de chaque administration.

Accord consti­tue pour l’en­semble des minis­tères un sys­tème d’in­for­ma­tion que cha­cun aurait dû, peu ou prou, consti­tuer pour son propre compte sous la forme d’ap­pli­ca­tions de ges­tion propres. Il apporte une cohé­rence d’en­semble et un niveau de per­for­mance que chaque minis­tère pris iso­lé­ment n’au­rait pu atteindre même au prix d’ef­forts impor­tants. La mutua­li­sa­tion per­met de gagner en cohé­rence et en éco­no­mie d’é­chelle, sans tou­te­fois sacri­fier à la prise en compte des spé­ci­fi­ci­tés de chaque minis­tère, puisque le para­mé­trage d’Ac­cord et le degré de déploie­ment des poten­tia­li­tés cor­res­pon­dantes relèvent de la res­pon­sa­bi­li­té de chacun.

Le rac­cor­de­ment au sys­tème Accord doit être l’oc­ca­sion pour chaque minis­tère de mettre en œuvre un véri­table pro­jet de moder­ni­sa­tion. Au-delà des opé­ra­tions de rac­cor­de­ment pro­pre­ment dites¹¹, le pro­jet minis­té­riel de moder­ni­sa­tion accom­pa­gnant Accord s’ar­ti­cule, dans l’op­tique d’une opti­mi­sa­tion des pro­ces­sus admi­nis­tra­tifs, autour d’une réflexion sur les mis­sions, les objec­tifs et les nomen­cla­tures, d’un exa­men des appli­ca­tions » métiers » à inter­fa­cer avec ou à rem­pla­cer par Accord, d’une étude d’or­ga­ni­sa­tion des ser­vices, de la mise en place d’une action volon­ta­riste de com­mu­ni­ca­tion interne, et d’un impor­tant dis­po­si­tif de conduite du changement.

Conclusion

Les entre­prises se sont enga­gées depuis quelques années dans de tels pro­grammes d’in­té­gra­tion, avec une lon­gueur d’a­vance sur les admi­nis­tra­tions, favo­ri­sées sur ces déli­cates ques­tions d’or­ga­ni­sa­tion et de réin­gé­nie­rie par la cohé­rence de leur ligne mana­gé­riale et par une vision par­ta­gée des objec­tifs et des résul­tats à atteindre. L’en­ca­dre­ment de la fonc­tion publique doit être convain­cu de l’ef­fi­ca­ci­té de la démarche d’in­té­gra­tion et de sa fai­sa­bi­li­té, dans un objec­tif d’a­mé­lio­ra­tion du ser­vice public, repo­sant sur une par­ti­ci­pa­tion active des agents, mieux for­més, plus qua­li­fiés et dotés de moyens de tra­vail plus per­for­mants leur per­met­tant de mieux exer­cer leurs responsabilités.

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