L’élaboration de la LPM 2024–2030

Adop­tée par l’Assemblée natio­nale et le Sénat après trois mois de débats par­le­men­taires intenses mais sans recours au « 49–3 », la loi n° 2023–703 du 1^er août 2023 « rela­tive à la pro­gram­ma­tion mili­taire pour les années 2024 à 2030 et por­tant diverses dis­po­si­tions inté­res­sant la défense » (LPM 2024–2030) fixe pour les pro­chaines années les objec­tifs de la poli­tique de défense et la pro­gram­ma­tion finan­cière qui leur est asso­ciée. L’un de ses auteurs apporte ici sa vision per­son­nelle sur l’exercice de son élaboration.

Étant l’un des coau­teurs de la loi, je vous pro­pose dans le pré­sent article un éclai­rage per­son­nel sur la nature de cet objet appe­lé « LPM », le pro­blème qui était à résoudre, la méthode adop­tée et les ensei­gne­ments que j’en retire. La des­crip­tion du conte­nu de la LPM n’est pas abor­dée, étant lar­ge­ment docu­men­tée par ailleurs.

La LPM est d’abord une loi

En appli­ca­tion de l’article 34 de la Consti­tu­tion (Des lois de pro­gram­ma­tion déter­minent les objec­tifs de l’action de l’État), le titre I^er de la LPM et son rap­port annexé consti­tuent la réfé­rence de besoins et de res­sources dont décou­le­ront les pro­jets de lois de finances pour la « mis­sion Défense ». Cela contre­ba­lance le prin­cipe d’annualité bud­gé­taire, éga­le­ment pré­vu dans l’article 34 mais impra­ti­cable lorsqu’il faut éta­blir la sou­te­na­bi­li­té de pro­jets d’investissement. Notons tou­te­fois que les lois de pro­gram­ma­tion et de finances sont de même rang en hié­rar­chie des normes : seule la constance poli­tique per­met de mettre en œuvre effec­ti­ve­ment une LPM, et l’on com­prend pour­quoi il est indis­pen­sable d’élaborer une nou­velle LPM à chaque nou­veau quinquennat. 

Le titre II de la LPM consti­tue le véhi­cule légis­la­tif prin­ci­pal pour toute dis­po­si­tion nor­ma­tive inté­res­sant la défense natio­nale, ce qui explique son carac­tère volu­mi­neux (58 articles) et le nombre de signa­taires de la LPM (outre la Pre­mière ministre, le ministre des Finances et le ministre des Armées, on compte neuf ministres, trois ministres délé­gués et deux secré­taires d’État). Il serait fas­ti­dieux d’énumérer tous les sujets cou­verts dans ce titre II ; on peut tou­te­fois rele­ver l’article 49 rela­tif à la sécu­ri­té des approvision­nements, qui ins­taure un levier régle­men­taire pour faire consti­tuer des stocks et prio­ri­ser les pro­duc­tions par les four­nis­seurs des forces armées.

La LPM est aussi, et surtout, un plan de développement capacitaire complet et cohérent

Le rap­port annexé en résume l’analyse du contexte géos­tra­té­gique, le modèle d’armée et les contrats opé­ra­tion­nels cibles, ain­si que les tra­jec­toires d’effort en matière de res­sources humaines, d’équipement, d’activité de pré­pa­ra­tion opé­ra­tion­nelle, d’innovation et de trans­for­ma­tion per­met­tant d’atteindre ces cibles. Le réfé­ren­tiel détaillé de pro­gram­ma­tion mili­taire, interne au minis­tère des Armées, décline ce plan et per­met à l’ensemble des enti­tés du minis­tère de conduire la manœuvre sur une base partagée.

Et bien d’autres choses…

La LPM doit enfin être regar­dée sous d’autres angles de vue, tout aus­si per­ti­nents : vec­teur de com­mu­ni­ca­tion stra­té­gique et d’influence vers nos alliés, com­pé­ti­teurs et adver­saires ; enjeu éco­no­mique et social, natio­nal et ter­ri­to­rial, compte tenu de l’empreinte de la base indus­trielle et tech­no­lo­gique de défense – BITD (210 000 emplois directs, 4 000 PME) et des implan­ta­tions des uni­tés des forces ; enjeu de poli­tique inté­rieure, dans un contexte de majo­ri­té rela­tive qui oblige, sur ce domaine tra­di­tion­nel­le­ment « réser­vé », à trou­ver des équi­libres inédits entre gou­ver­ne­ment, Assem­blée natio­nale et Sénat. Tout cela n’est pas nouveau.

La pre­mière LPM, loi de pro­gramme du 8 décembre 1960 rela­tive à cer­tains équi­pe­ments mili­taires qui tient sur une page du Jour­nal offi­ciel, a été adop­tée après deux « 49–3 », la bas­cule d’effort vers la dis­sua­sion au détri­ment des forces conven­tion­nelles ayant sus­ci­té une forte hos­ti­li­té. On peut par ailleurs rele­ver la moder­ni­té de son article 3 : « Les docu­ments joints au pro­jet de loi de finances devront faire res­sor­tir les inci­dences éco­no­miques et sociales des dépenses mili­taires et la part de celles-ci qui béné­fi­cie direc­te­ment ou indi­rec­te­ment au sec­teur civil. »

Le problème à résoudre

Comme on vient de le voir, le cœur d’une LPM est un plan de déve­lop­pe­ment capa­ci­taire plu­ri­an­nuel, com­plet c’est-à-dire cou­vrant l’ensemble des armées, direc­tions et ser­vices du minis­tère des Armées, et cohé­rent au regard de toutes les dimen­sions DORESE (doc­trine, orga­ni­sa­tion, res­sources, équi­pe­ments, sou­tiens, entraî­ne­ment). Pour conce­voir un tel plan, il faut d’abord bien iden­ti­fier ou mettre à jour les objec­tifs capa­ci­taires à long terme, ce qui est assez facile dans l’absolu, et sur­tout les contraintes qui déli­mi­te­ront un cône des possibles.

Il s’agit prin­ci­pa­le­ment de la prise en compte de l’existant, des déci­sions déjà prises (recru­te­ments, inves­tis­se­ments, enga­ge­ments inter­na­tio­naux), des études et tra­vaux pré­pa­ra­toires en cours, des pers­pec­tives rai­son­nables de res­sources, des capa­ci­tés opé­ra­tion­nelles à main­te­nir, voire ren­for­cer, immé­dia­te­ment (« pen­dant les tra­vaux, la vente conti­nue »), des capa­ci­tés indus­trielles et tech­no­lo­giques à déve­lop­per ou à pré­ser­ver, des contraintes nor­ma­tives (com­mande publique, environ­nement, sécu­ri­té des biens des personnes…).

Dans le contexte par­ti­cu­lier de la LPM 2024–2030, il a fal­lu y ajou­ter les incer­ti­tudes géos­tra­té­giques (Ukraine) et macro­économiques (infla­tion), ain­si que les cir­cons­tances liées à la poli­tique inté­rieure (néces­saire conti­nui­té avec la LPM 2019–2025, majo­ri­té relative).

Lire aus­si : Lire le monde pour pré­pa­rer une LPM ?

Les équilibres à trouver

Ensuite, et sachant que la dis­sua­sion consti­tue un socle pré­ar­bi­tré, le pro­blème se pose sous la forme d’une liste de points d’équilibre à iden­ti­fier, dans le péri­mètre des capa­ci­tés conven­tion­nelles, sous contrainte finan­cière et dans le cône des pos­sibles défi­ni pré­cé­dem­ment. Les prin­ci­paux équi­libres à iden­ti­fier concernent : forces ter­restres / navales / aériennes / inter­ar­mées ; fonc­tions connais­sance et anti­ci­pa­tion / pro­tec­tion / pré­ven­tion / inter­ven­tion / influence ; masse sala­riale / fonction­nement / inves­tis­se­ment ; masse sala­riale pour effec­tifs / attrac­ti­vi­té et fidé­li­sa­tion ; fonc­tion­ne­ment pour acti­vi­té / dis­po­ni­bi­li­té / apti­tude à durer ; inves­tis­se­ment pour pro­duc­tion / déve­lop­pe­ment / inno­va­tion ; sou­ve­rai­ne­té / dépen­dances consen­ties ; effets capa­ci­taires à court terme (2027) / moyen terme (2030) / long terme (hori­zon 2035) ; ambi­tions affi­chées / risques consen­tis / marges de manœuvre rési­duelles. Le pro­blème ain­si bien posé, il ne reste plus qu’à fixer un para­mètre avant de pou­voir le résoudre : la tra­jec­toire de res­sources financières.

La méthode de résolution

Le Code de la défense, dans sa par­tie régle­men­taire, orga­nise ain­si les res­pon­sa­bi­li­tés : Le conseil de défense et de sécu­ri­té natio­nale [pré­si­dé par le Pré­sident de la Répu­blique, chef des armées, en appli­ca­tion de l’article 15 de la Consti­tu­tion] défi­nit les orien­ta­tions en matière de pro­gram­ma­tion mili­taire (…). Sous l’autorité du ministre de la défense, le chef d’état-major des armées est res­pon­sable (…) de la défi­ni­tion du for­mat d’ensemble des armées, des ser­vices de sou­tien et des orga­nismes inter­ar­mées et de leur cohé­rence capa­ci­taire. À ce titre, il défi­nit leurs besoins et en contrôle la satis­fac­tion. Il conduit les tra­vaux de pla­ni­fi­ca­tion et de pro­gram­ma­tion. En outre, selon le décret 2009–870, le délé­gué géné­ral pour l’armement (…) contri­bue à la concep­tion de la capa­ci­té glo­bale de l’outil de défense (…) et contri­bue à la pré­pa­ra­tion de la pla­ni­fi­ca­tion et de la pro­gram­ma­tion mili­taire conduites par le chef d’état-major des armées ; et le secré­taire géné­ral pour l’administration (…) pré­pare la pro­gram­ma­tion bud­gé­taire pluriannuelle.

“Dix-sept responsables d’ensembles de programmation.”

Ces dis­po­si­tions défi­nissent la gou­ver­nance haute des tra­vaux d’élaboration de la LPM, qui s’appuie sur une comi­to­lo­gie tri­par­tite : le CO-LPM, com­po­sé du sous-chef plans de l’EMA, du direc­teur des plans de la DGA et de la direc­trice des affaires finan­cières du SGA (Secré­ta­riat géné­ral pour l’administration). Leurs équipes res­pec­tives, regrou­pées en secré­ta­riat com­mun, animent et coor­donnent les tra­vaux de l’ensemble des par­ties pre­nantes, soit dix-sept res­pon­sables d’ensembles de programmation.

Besoins programmés sur 2024–2030

413 Md€ :

• dont pro­grammes d’armement majeurs : 100 Md€
• dont études amont et inno­va­tion : 7,5 Md€

La préparation

La pré­pa­ra­tion de la LPM 2024–2030 avait com­men­cé en juillet 2021, avant l’agression de l’Ukraine par la Rus­sie, par des tra­vaux pros­pec­tifs s’appuyant sur la vision stra­té­gique du CEMA qui fixait trois axes d’effort : par­ti­ci­per au ren­for­ce­ment de la cohé­sion natio­nale, pro­mou­voir la soli­da­ri­té stra­té­gique, dis­po­ser d’une armée d’emploi cré­dible prête aux affron­te­ments de haute inten­si­té. Ces tra­vaux pré­pa­ra­toires avaient per­mis d’esquisser une Ambi­tion opé­ra­tion­nelle 2030 réac­tua­li­sée, pre­nant en compte les évo­lu­tions de la conflic­tua­li­té et des scé­na­rios de convergence.

L’élaboration

L’élaboration du pro­jet de la LPM 2024–2030 a débu­té en juillet 2022, à la demande du Pré­sident de la Répu­blique et sous l’égide du nou­veau ministre des Armées Sébas­tien Lecor­nu. La frac­tu­ra­tion de l’ordre mon­dial néces­si­tait en effet une nou­velle Revue natio­nale stra­té­gique, conclue en novembre, et de revoir en consé­quence le modèle d’armée. Faire émer­ger les pivots capa­ci­taires pos­sibles et sou­hai­tables ain­si que les éco­no­mies à consen­tir en contre­par­tie n’a pas été simple, même si cha­cun avait reçu comme consigne de pro­po­ser des redé­ploie­ments sous enve­loppe. Les équipes de la DGA, pour sti­mu­ler la réflexion, avaient pour­tant iden­ti­fié un vaste por­te­feuille de mesures d’économie fai­sables sur les plans contrac­tuel et industriel…

La situa­tion aurait pu res­ter blo­quée sans une impul­sion poli­tique qui a pro­duit un « choc de méthode » auda­cieux mais salu­taire : une liste res­treinte d’axes d’efforts prio­ri­taires (inno­va­tion, espace, drones et robots, défense sur­face-air, sou­ve­rai­ne­té outre-mer, renseigne­ment, cyber, forces spé­ciales, muni­tions), ouvrant le champ des pos­sibles pour le reste du spectre capa­ci­taire. L’implication per­son­nelle du ministre et les arbi­trages ren­dus par le Pré­sident de la Répu­blique en jan­vier 2023 sur la tra­jec­toire de res­sources finan­cières ont per­mis d’affronter avec suc­cès tous les dilemmes expo­sés pré­cé­dem­ment et d’aboutir à un pro­jet de loi équi­li­bré, pré­sen­té au Conseil d’État, au Haut Conseil des finances publiques, puis au conseil des ministres le 4 avril 2023.

Le vote

L’accompagnement des tra­vaux de l’Assemblée natio­nale et du Sénat, d’avril à juillet, a per­mis de conso­li­der le pro­jet et de conclure par un accord en com­mis­sion mixte pari­taire, qui a été le fruit d’un tra­vail de concer­ta­tion inédit pour une LPM et qui a vu l’adoption de cen­taines d’amendements par rap­port au pro­jet de loi. Der­nier rebon­dis­se­ment, l’examen par le Conseil consti­tu­tion­nel n’a eu aucun impact sur le conte­nu pro­gram­ma­tique de la loi.

Les enseignements

Plu­tôt qu’un retour d’expérience sur les méthodes et outils uti­li­sés pour construire le réfé­ren­tiel de pro­gram­ma­tion, il m’a sem­blé inté­res­sant d’évoquer briè­ve­ment la psy­cho­lo­gie des acteurs. De manière géné­rale, l’élaboration d’une LPM est un sujet pas­sion­nel pour les armées, loin de l’image froide et tech­no­cra­tique qui se dégage pro­ba­ble­ment des para­graphes précédents.

L’importance des enjeux, l’attachement des offi­ciers des armées à leurs mai­sons mères res­pec­tives, le sens tac­tique et la com­ba­ti­vi­té intrin­sèque à l’état mili­taire en font un véri­table champ de bataille interne. Une fois les déci­sions prises, elles seront appli­quées avec dis­ci­pline, mais encore faut-il iden­ti­fier les déci­sions justes dans un envi­ron­ne­ment où les por­teurs de lignes rouges et d’injonctions para­doxales sont plus nom­breux que les appor­teurs de solu­tion. La dif­fi­cul­té, pour l’état-major des armées, est la rare­té des trai­tants purple, c’est-à-dire inter­ar­mées et déga­gés de toute obé­dience de cou­leur d’uniforme.

A contra­rio, les hauts fonction­naires budgé­taires et les ingé­nieurs de la DGA, à défaut de légi­ti­mi­té opé­ra­tion­nelle, sont en mesure d’apporter un regard plus distancié.

Le difficile travail des budgétaires

Cepen­dant, les bud­gé­taires concentrent leur atten­tion sur l’articulation entre la pro­gram­ma­tion mili­taire et la vie bud­gé­taire clas­sique de l’État : com­ment conci­lier le besoin de sécu­ri­ser des res­sources et la capa­ci­té à encais­ser les à‑coups de la tem­po­ra­li­té bud­gé­taire, de plus en plus fré­quents et vio­lents ces temps-ci dans le contexte d’incertitude que l’on connaît sur nos finances publiques ? Quelle rigi­di­té bud­gé­taire, quelles tra­jec­toires de reste à payer et de report de charge, quel niveau de cou­ver­ture des risques exo­gènes (infla­tion, éner­gie, mesures sala­riales trans­verses à la fonc­tion publique) ?…

L’apport des ingénieurs de l’armement

Res­tent les ingé­nieurs de la DGA, qui mettent à pro­fit leur connais­sance du por­te­feuille de pro­grammes d’armement, de l’industrie et de tech­no­lo­gie pour ins­truire les nou­veaux besoins capa­ci­taires, les variantes et les éco­no­mies, y com­pris sous forme de pro­po­si­tions spontanées. 

In fine, cette acti­vi­té de « bureau d’étude capa­ci­taire » s’avère déter­mi­nante pour pro­po­ser des solu­tions à l’état-major des armées et au cabi­net du ministre, sur les pro­grammes d’armement et plus géné­ra­le­ment sur les grands équi­libres de la program­mation mili­taire. Pour obte­nir cela, il faut lut­ter patiem­ment contre les vieilles antiennes poli­ti­co-mili­taires (« la DGA négo­cie mal avec l’industrie, a des marges cachées, surs­pé­ci­fie les besoins »…) et trou­ver les argu­ments per­cu­tants. Ren­dons hom­mage à nos pré­dé­ces­seurs qui nous ont for­més et mithridatisés !

L’adaptation permanente

Je dois sou­li­gner à quel point cette deuxième expé­rience d’élaboration d’une LPM, après celle de 2009–2014, a été sti­mu­lante, pas­sion­nante… et épui­sante. Le résul­tat, auquel je suis fier d’avoir par­ti­ci­pé, est le fruit d’un tra­vail col­lec­tif qui est aus­si une aven­ture humaine très enri­chis­sante. Et, comme nous sommes par­fai­te­ment au point sur la méthode, le ministre nous a deman­dé d’apporter des inflexions sub­stan­tielles au réfé­ren­tiel de pro­gram­ma­tion mili­taire dès sa pre­mière année, ce que nous sommes en train de ter­mi­ner à l’heure où j’écris ces lignes. L’adaptation per­ma­nente est une réalité !

Pour aller plus loin

Loi n° 2023–703 du 1^er août 2023 rela­tive à la pro­gram­ma­tion mili­taire pour les années 2024 à 2030 et por­tant diverses dis­po­si­tions inté­res­sant la défense
NOR : ARMD2305491L

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