Les aspects juridiques d’une activité immobilière : l’aménagement

Cet article a pour objec­tif de pré­sen­ter la vision d’un » non-juriste » confron­té aux impli­ca­tions juri­diques de son acti­vi­té pro­fes­sion­nelle et s’ap­puie­ra sur une expé­rience opé­ra­tion­nelle des pro­jets d’a­mé­na­ge­ment, pris dans une accep­tion large incluant à la fois le pro­ces­sus de chan­ge­ment d’u­sage du sol et la réa­li­sa­tion des constructions.

Un processus juridique permettant une transformation physique

L’ac­tion d’a­mé­na­ger est une phase de trans­for­ma­tion d’un site, ren­due juri­di­que­ment pos­sible à la suite d’une ou plu­sieurs auto­ri­sa­tions déli­vrées par la puis­sance publique. Le pro­ces­sus se tra­duit par un chan­ge­ment d’u­sage et de pro­prié­té, et implique trois acteurs : les pro­prié­taires ini­tiaux du ter­rain, l’o­pé­ra­teur qui réa­lise la trans­for­ma­tion et la col­lec­ti­vi­té publique en charge du droit des sols.

Il appar­tient en droit à la col­lec­ti­vi­té publique de défi­nir les prin­ci­pales règles de construc­ti­bi­li­té telles que la den­si­té et la nature des construc­tions, dans un docu­ment d’ur­ba­nisme à l’é­chelle com­mu­nale, le plan local d’ur­ba­nisme (PLU).

Le cas de figure le plus simple est celui où la trans­for­ma­tion à opé­rer sur le site est com­pa­tible avec les impo­si­tions du PLU ; l’ac­teur prin­ci­pal du pro­ces­sus est alors l’o­pé­ra­teur, qui doit trou­ver un accord finan­cier avec les pro­prié­taires du ter­rain, et dépo­ser une demande de per­mis de construire conforme aux règles d’ur­ba­nisme en vigueur. Cette confi­gu­ra­tion est fré­quente et concerne la majo­ri­té des construc­tions, et on parle alors plu­tôt d’o­pé­ra­tions de construc­tion ou de pro­mo­tion immo­bi­lière que d’o­pé­ra­tions d’aménagement.

L’in­ter­ven­tion d’un amé­na­geur se jus­ti­fie plei­ne­ment lorsque le docu­ment d’ur­ba­nisme ne per­met pas de réa­li­ser le pro­jet envi­sa­gé. Sur le plan des auto­ri­sa­tions admi­nis­tra­tives, il faut alors pro­cé­der en deux temps, en modi­fiant d’a­bord les règles de construc­ti­bi­li­té du PLU, ce qui per­met ensuite d’ob­te­nir des auto­ri­sa­tions de construire.

C’est dans cette confi­gu­ra­tion que le pro­ces­sus d’a­mé­na­ge­ment prend toute sa dimen­sion. Une fois les prin­ci­paux objec­tifs défi­nis par la col­lec­ti­vi­té publique, un tra­vail ité­ra­tif démarre entre les trois acteurs pré­cé­dem­ment cités : entre la col­lec­ti­vi­té et l’o­pé­ra­teur d’une part, notam­ment pour pré­ci­ser si la réa­li­sa­tion du pro­jet néces­site des finan­ce­ments publics ou au contraire per­met de contri­buer à la réa­li­sa­tion d’é­qui­pe­ments publics ; entre l’o­pé­ra­teur et les pro­prié­taires, d’autre part pour trou­ver un accord conci­liant les pré­ten­tions finan­cières de ces der­niers et les impé­ra­tifs éco­no­miques du projet.

On peut consi­dé­rer que, la plu­part du temps, les acteurs du pro­jet par­viennent à des accords contrac­tuels : signa­ture d’une conces­sion d’a­mé­na­ge­ment entre col­lec­ti­vi­té et opé­ra­teur, et de pro­messes de vente du fon­cier entre pro­prié­taires et opérateur.

À la fron­tière du droit public et du droit pri­vé, l’a­mé­na­geur devra veiller à l’é­qui­libre entre la puis­sance de la col­lec­ti­vi­té publique gar­dienne du res­pect du droit de l’ur­ba­nisme, et la pro­prié­té pri­vée garan­tie par le Code civil. Il arrive, sur cer­tains pro­jets, que cet équi­libre ne soit pas obte­nu, lorsque la col­lec­ti­vi­té a recours à l’ex­pro­pria­tion pour maî­tri­ser le fon­cier. Dans ce cas où le droit de l’ur­ba­nisme l’emporte sur le droit de la pro­prié­té, l’o­pé­ra­teur d’a­mé­na­ge­ment est très sou­vent une struc­ture dépen­dant de la puis­sance publique, par exemple un éta­blis­se­ment public ou une socié­té d’é­co­no­mie mixte.

Des implications juridiques très variées

La réa­li­sa­tion de l’o­pé­ra­tion d’a­mé­na­ge­ment va mettre en pré­sence et par­fois en concur­rence dif­fé­rentes branches du droit pri­vé et du droit public :

• le droit immo­bi­lier fait ain­si appel au droit de l’ur­ba­nisme, qui regroupe notam­ment les règles appli­cables aux dif­fé­rents docu­ments d’ur­ba­nisme. Ces der­niers se hié­rar­chisent de la façon sui­vante : à l’é­chelle de l’ag­glo­mé­ra­tion, il y a le sché­ma de cohé­rence ter­ri­to­riale (SCOT), qui a rem­pla­cé les anciens sché­mas direc­teurs comme le SDRIF pour l’Île-de-France, puis au niveau com­mu­nal le plan local d’ur­ba­nisme (c’est-à-dire l’an­cien POS), et qui trouvent enfin leur appli­ca­tion à tra­vers les per­mis de construire ;

• le droit de la construc­tion est éga­le­ment pris en compte dans les pro­jets d’a­mé­na­ge­ment, à tra­vers les règles du Code civil : il peut s’a­gir par exemple des dis­tances à res­pec­ter par rap­port à la pro­prié­té voi­sine pour pou­voir créer des fenêtres, des bal­cons, ou encore du res­pect des vues ou de l’ensoleillement ;

• le tra­vail sur le ter­rain d’emprise de l’o­pé­ra­tion d’a­mé­na­ge­ment fait inter­ve­nir le droit de la pro­prié­té, pour les actes d’ac­qui­si­tion du ter­rain, mais aus­si le droit des tiers riverains ;

• le pro­ces­sus intègre aus­si le droit des contrats, tout d’a­bord au niveau de la conces­sion d’a­mé­na­ge­ment conclue entre la puis­sance publique et l’o­pé­ra­teur, et par la suite pour toutes les ventes d’im­meubles réa­li­sées par l’a­mé­na­geur auprès de tiers acqué­reurs (avec par exemple le cadre juri­dique spé­ci­fique de la vente en état futur d’achèvement) ;

• la fis­ca­li­té occupe enfin une part impor­tante dans ce type de pro­jet. Il peut s’a­gir des dif­fé­rentes taxes d’ur­ba­nisme, par exemple la rede­vance pour non-créa­tion d’aires de sta­tion­ne­ment, des­ti­née à finan­cer les parcs publics de sta­tion­ne­ment, mais éga­le­ment de la fis­ca­li­té des acqui­si­tions et reventes de ter­rains ou, plus récem­ment, la TVA réduite pour favo­ri­ser la construc­tion de loge­ments dans les sec­teurs prio­ri­taires ou défavorisés…

Une réglementation toujours plus complexe

Les branches du droit décrites pré­cé­dem­ment sont cen­sées être bien connues et » maî­tri­sées » par les dif­fé­rents inter­ve­nants du pro­ces­sus d’a­mé­na­ge­ment. En pra­tique, les acteurs (col­lec­ti­vi­té, ser­vices de l’É­tat, opé­ra­teurs) ont du mal à retrou­ver leurs repères en cas d’é­vo­lu­tion signi­fi­ca­tive des textes, ce qui conduit à fra­gi­li­ser sur le plan juri­dique les auto­ri­sa­tions obte­nues. À cela vient s’a­jou­ter la com­plexi­té induite par d’autres régle­men­ta­tions. En effet, depuis une ving­taine d’an­nées, la prise en compte de l’en­vi­ron­ne­ment dans le pro­ces­sus, à la fois par l’a­mé­na­geur et la puis­sance publique, est indis­so­ciable des pro­cé­dures liées au droit de l’urbanisme.

En pre­mier lieu, tout pro­jet d’a­mé­na­ge­ment doit pou­voir s’in­té­grer dans l’en­vi­ron­ne­ment exis­tant, sans risque pour les futurs habi­tants. En amont, le choix de l’im­plan­ta­tion d’un pro­jet devra res­pec­ter les zones de risques natu­rels pré­vi­sibles, qui sont déli­mi­tées par la puis­sance publique. Il existe aujourd’­hui des plans de pré­ven­tion des risques (PPR) natu­rels (d’i­non­da­tion, d’ef­fon­dre­ment de car­rières ou de glis­se­ment de ter­rain) ou tech­no­lo­giques (pré­sence d’ins­tal­la­tions clas­sées poten­tiel­le­ment incom­pa­tibles avec l’ar­ri­vée de nou­velles popu­la­tions). Dans ces zones, des pres­crip­tions par­ti­cu­lières sont édic­tées pour évi­ter tout risque, allant jus­qu’à l’inconstructibilité.

Dans un second temps, une série d’é­tudes doit être réa­li­sée pour explo­rer l’im­pact d’une opé­ra­tion pro­je­tée sur son envi­ron­ne­ment. Ain­si, l’a­mé­na­geur devra véri­fier la qua­li­té du sol avant la réa­li­sa­tion du pro­jet et le cas échéant pro­cé­der à sa dépol­lu­tion de sorte que le ter­rain soit com­pa­tible avec l’u­sage pro­je­té. Il devra éga­le­ment jus­ti­fier du res­pect des règles de pro­tec­tion d’un autre élé­ment : l’eau. Les études préa­lables devront appor­ter la démons­tra­tion de la non-pol­lu­tion des eaux pré­sentes sur le site (nappe, rivière, ru…) par l’im­per­méa­bi­li­sa­tion des sols et les effluents reje­tés. Dans les zones sujettes à des pluies tor­ren­tielles, l’a­mé­na­geur devra par exemple démon­trer que l’im­per­méa­bi­li­sa­tion de cer­taines sur­faces n’ag­grave pas le risque hydraulique.

On pour­rait encore, au risque de don­ner l’i­mage d’un par­cours d’obs­tacles sans fin, par­ler des études sur la qua­li­té de l’air, sur le tra­fic engen­dré par une opé­ra­tion, ou en cas de démo­li­tion ou de réha­bi­li­ta­tion, de la pro­tec­tion contre la pré­sence d’a­miante ou de plomb. Il faut tout de même admettre que la ten­dance lourde est à l’aug­men­ta­tion des régle­men­ta­tions à prendre en compte.

L’incertitude juridique

La consé­quence de cette com­plexi­té crois­sante ne serait qu’un délai de réa­li­sa­tion allon­gé si les pro­cé­dures ou règles étaient claires et connues de tous les inter­ve­nants. En pra­tique, des aspects juri­diques impli­cites ou cachés rendent par­fois le pilo­tage d’un pro­jet d’a­mé­na­ge­ment plus aléatoire.

On a assis­té à l’é­mer­gence d’un nou­veau prin­cipe, le prin­cipe de pré­cau­tion, recon­nu lors du som­met de la Terre réuni à Rio en 1992 et intro­duit en droit interne fran­çais par le légis­la­teur. En pré­sence d’un risque sus­pec­té, ce concept va trou­ver à s’ap­pli­quer ; ain­si, pour pré­ve­nir la sur­ve­nance d’un dom­mage » incer­tain « , la puis­sance publique veille­ra à l’a­dop­tion de mesures adé­quates, pou­vant aller jus­qu’à mettre fin au projet.

Le Palais de jus­tice de Paris.

Cer­tains pro­jets d’a­mé­na­ge­ment se trouvent ain­si remis en cause pour des rai­sons non objec­tives, si l’on se réfère au droit ou à la tech­nique, mais qui trouvent leur expli­ca­tion dans l’ap­pli­ca­tion du prin­cipe de pré­cau­tion, consi­dé­ré dans beau­coup de cas comme le gage d’une prise de risque maîtrisée.

Dans cer­taines situa­tions, néan­moins, cette pru­dence peut aller à l’en­contre des enjeux de la socié­té sur le plan envi­ron­ne­men­tal. Par exemple, lors d’une recon­ver­sion de site indus­triel pré­sen­tant une pol­lu­tion de nature chi­mique, et en l’ab­sence de normes claires, il arrive que les conclu­sions des études de dépol­lu­tion ne suf­fisent pas à l’ad­mi­nis­tra­tion, qui demande alors des pré­cau­tions sup­plé­men­taires, dont le sur­coût conduit in fine à aban­don­ner le pro­jet. Appli­qué de cette façon, le prin­cipe de pré­cau­tion aura évi­té de mettre en risque de futurs habi­tants ; mais il ne faut pas oublier que la pol­lu­tion reste de ce fait en place, et que l’op­tion rete­nue n’a pas pris en compte son impact à long terme sur les rive­rains du site.

Pour illus­trer la fra­gi­li­té juri­dique d’une opé­ra­tion d’a­mé­na­ge­ment, on peut aus­si par­ler des risques induits par des actes par­fois très anciens. C’est le cas d’un pro­jet réa­li­sé sur un ter­rain préa­la­ble­ment urba­ni­sé sous forme d’un lotis­se­ment ; même si l’o­pé­ra­tion res­pecte par­fai­te­ment le droit de l’ur­ba­nisme, les construc­tions peuvent s’a­vé­rer incom­pa­tibles avec le cahier des charges du lotis­se­ment ini­tial (qui peut dater d’une cen­taine d’an­nées dans cer­tains quar­tiers) ; dès lors, un rive­rain pro­prié­taire d’un bien construit dans le cadre de ce lotis­se­ment ancien pour­rait deman­der la démo­li­tion d’une construc­tion neuve non conforme. Ce risque est certes minime car, avec le temps et les muta­tions suc­ces­sives, de moins en moins de per­sonnes connaissent l’his­to­rique du site, mais il est bien réel en droit.

Du moins l’é­tait-il jus­qu’en jan­vier de cette année où un décret per­met de faire » dis­pa­raître » ces règle­ments anciens, sauf demande expli­cite des colo­tis. Cette der­nière évo­lu­tion montre d’ailleurs que le droit peut aus­si être une matière vivante, qui découle d’ex­pé­riences vécues, et fai­sant ain­si preuve de bon sens.

Pour finir sur une note pas trop pes­si­miste, on peut tout de même consta­ter que, mal­gré la com­plexi­té décrite dans cet article et des délais sou­vent très longs, les pro­jets arrivent à se concré­ti­ser. La réa­li­sa­tion d’une opé­ra­tion d’a­mé­na­ge­ment est désor­mais étroi­te­ment liée au res­pect d’un par­cours juri­dique sub­til. On pour­rait même par­ler de » mec­ca­no juri­dique « , avec des pro­cé­dures emboî­tées ou reliées les unes aux autres. De ce fait, la com­pé­tence juri­dique des inter­ve­nants devient un fac­teur déter­mi­nant de réus­site d’un pro­jet. Dans un contexte légis­la­tif et régle­men­taire qui évo­lue rapi­de­ment, tou­jours dans le sens d’une com­plexi­té crois­sante, les pra­tiques pro­fes­sion­nelles peuvent deve­nir obso­lètes en quelques années.

L’a­mé­na­geur » non-juriste » est ain­si ame­né à se tenir infor­mé en temps réel des chan­ge­ments, pour actua­li­ser sa pra­tique. Il doit sur­tout bien connaître ses limites, et s’en­tou­rer de spé­cia­listes com­pé­tents dans les dif­fé­rents domaines, afin de dimi­nuer le risque juridique.

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