Les perspectives du développement durable

REPÈRES
La France compte plus de 32 mil­lions de loge­ments, alors que la pro­duc­tion annuelle est de 300 000 à 420 000 uni­tés (record atteint en 2011). Les enjeux de déve­lop­pe­ment durable y concernent aus­si bien le parc exis­tant que la pro­duc­tion neuve, avec tou­te­fois des pro­blé­ma­tiques et des approches sen­si­ble­ment différentes.

Une politique de construction

La poli­tique de déve­lop­pe­ment durable en matière de loge­ment doit répondre à ce para­doxe appa­rent : com­ment conti­nuer à construire mas­si­ve­ment des loge­ments en France pour répondre à des besoins quan­ti­ta­tifs crois­sants, tout en en limi­tant l’impact environnemental ?

Lut­ter contre l’étalement urbain et les phé­no­mènes de périurbanisation

La pre­mière réponse est urbaine : il s’agit avant tout de lut­ter contre l’étalement urbain et les phé­no­mènes de péri­ur­ba­ni­sa­tion à l’œuvre dans les prin­ci­pales agglo­mé­ra­tions fran­çaises depuis trente ans. Les poli­tiques d’aménagement conduites par les col­lec­ti­vi­tés locales via leurs Sché­mas de cohé­rence ter­ri­to­riale et Plans locaux d’urbanisme doivent désor­mais pri­vi­lé­gier une den­si­fi­ca­tion de l’espace déjà urbanisé.

Nouvelles normes

La seconde réponse est d’ordre tech­nique : il s’agit de pro­mou­voir la réa­li­sa­tion de bâti­ments sobres en éner­gie, s’inscrivant du reste pour cer­tains dans des « éco­quar­tiers » dont la concep­tion même découle des prin­cipes du déve­lop­pe­ment durable. On assiste ain­si depuis cinq ans à la mul­ti­pli­ca­tion de ces « éco­quar­tiers », au risque de voir cette appel­la­tion se vider pro­gres­si­ve­ment de son sens et impo­ser une stan­dar­di­sa­tion des pro­cess d’aménagement.

Den­si­fi­ca­tion difficile
Les poli­tiques de lutte contre l’étalement urbain ne sont pas simples à mettre en œuvre, car elles se heurtent au refus de la den­si­fi­ca­tion par les habi­tants, à la néces­si­té de répondre rapi­de­ment aux besoins dans les agglo­mé­ra­tions confron­tées à une forte crois­sance démo­gra­phique, alors que les poli­tiques d’intensification urbaine peuvent néces­si­ter des délais de mise en œuvre mani­fes­te­ment incom­pa­tibles avec cet enjeu, et à l’incapacité récur­rente des pou­voirs publics à ins­tau­rer une gou­ver­nance adap­tée trans­cen­dant les égoïsmes communaux.

Au niveau des bâti­ments, la recherche de la per­for­mance envi­ron­ne­men­tale passe par la norme, les inno­va­tions tech­niques et le déve­lop­pe­ment de « labels » tou­jours plus exigeants.

Les effets sur la qua­li­té de la pro­duc­tion de loge­ments en France en sont indé­niables. Avec néan­moins quelques réserves tenant aux coûts induits et au fait que ces dis­po­si­tifs peuvent conduire à des choix dis­cu­tables tant en termes d’architecture (risque par­fois de sys­té­ma­ti­sa­tion de « ther­mos » cubiques) que de solu­tions tech­niques (qua­si-obli­ga­tion de recou­rir à des solu­tions éner­gé­tiques non fon­dées sur l’électricité, cette der­nière étant péna­li­sée par les modèles de cal­cul asso­ciés à la norme alors que l’électricité peut avoir dans cer­tains cas un réel inté­rêt éco­no­mique pour les futurs occupants).

Enfin, les retours d’expérience des pre­miers bâti­ments BBC livrés mettent en évi­dence des dif­fi­cul­tés dans l’appropriation par les habi­tants des spé­ci­fi­ci­tés de fonc­tion­ne­ment de leur habi­tat et sou­lignent la néces­si­té de mesures d’accompagnement des habi­tants, au risque sinon de ne pas atteindre les objec­tifs initiaux.

Une préoccupation économique et sociale

Les enjeux sociaux et éco­no­miques liés à la construc­tion neuve de loge­ments sont tout aus­si impor­tants que les pro­blé­ma­tiques envi­ron­ne­men­tales. On doit être conscient de l’impérieuse néces­si­té de conser­ver un rythme de pro­duc­tion de loge­ments en France sou­te­nu au regard de l’évolution des carac­té­ris­tiques socio­dé­mo­gra­phiques de notre pays.

Un sur­coût significatif
En pre­mier lieu, le sur­coût engen­dré par les normes est sen­sible (envi­ron 10% à chaque géné­ra­tion de bâti­ments répon­dant à une évo­lu­tion de la régle­men­ta­tion ther­mique), au risque de conduire à des coûts de construc­tion dif­fi­ci­le­ment com­pa­tibles avec un prix de vente bas ou un loyer de sor­tie « social » ou maîtrisé.

L’allongement de la durée de vie, l’accroissement du nombre de divorces, les soldes natu­rel et migra­toire excé­den­taires (0,7 % par an) sont autant de fac­teurs qui nous obligent à viser la construc­tion de 400 000 à 500 000 loge­ments par an.

Le pre­mier enjeu aujourd’hui est de pas­ser d’une approche macro­sco­pique des besoins à l’échelle natio­nale à une appré­cia­tion locale de ces besoins (ce que font de mieux en mieux les Pro­grammes locaux de l’habitat éla­bo­rés par les inter­com­mu­na­li­tés), mais éga­le­ment d’arriver à une conduite effec­tive des poli­tiques de construc­tion par l’échelon local.

Il serait utile de fran­chir une nou­velle étape dans la décentralisation

De ce point de vue, et sans remettre en ques­tion la néces­si­té pour l’État, garant de la cohé­sion sociale de la nation, de conser­ver un rôle impor­tant dans l’élaboration de stra­té­gies natio­nales et d’outils finan­ciers, fis­caux et légis­la­tifs, il serait utile de fran­chir une nou­velle étape dans la décen­tra­li­sa­tion de la mise en œuvre des poli­tiques locales de l’habitat en octroyant, par exemple, la pos­si­bi­li­té pour les inter­com­mu­na­li­tés d‘adapter tel ou tel dis­po­si­tif fis­cal, quitte à contin­gen­ter les quan­ti­tés pro­duites de manière à maî­tri­ser la dépense publique d’État associée.

On éten­drait ain­si au sec­teur pri­vé le dis­po­si­tif des conven­tions de délé­ga­tion des aides à la pierre aux inter­com­mu­na­li­tés et dépar­te­ments qui a connu un suc­cès pro­met­teur dans le champ du loge­ment social.

Améliorer le parc existant : une priorité

Les enjeux de déve­lop­pe­ment durable pour le parc de loge­ments ne sau­raient évi­dem­ment se limi­ter à la seule pro­duc­tion neuve. L’intervention sur le parc exis­tant est déter­mi­nante. Qu’elles soient d’initiative natio­nale (le Gre­nelle de l’environnement) ou locale (les Plans cli­mat et autres Agen­das 21 déve­lop­pés par la plu­part des grandes col­lec­ti­vi­tés locales), toutes les poli­tiques publiques de déve­lop­pe­ment durable font aujourd’hui de la réno­va­tion du parc exis­tant de loge­ments une priorité.

La per­for­mance éner­gé­tique du parc de loge­ments exis­tants est une pré­oc­cu­pa­tion pre­mière au plan envi­ron­ne­men­tal : en effet, 60% des loge­ments en France ont été construits avant 1975, date de la pre­mière régle­men­ta­tion ther­mique, et la consom­ma­tion d’énergie moyenne des loge­ments est esti­mée à 260 kWh ep./m²/an pour le sec­teur pri­vé (et 220 kWh ep./m²/an pour le loge­ment social).

Un parc locatif social exemplaire

Du fait de leur mis­sion d’accueil des ménages aux reve­nus moyens ou modestes, voire en situa­tion de pré­ca­ri­té, de l’ampleur du parc qu’ils gèrent (4,2 mil­lions de loge­ments) et de leur orga­ni­sa­tion ins­ti­tu­tion­nelle, les bailleurs sociaux sont des par­te­naires pri­vi­lé­giés des poli­tiques de déve­lop­pe­ment durable dans le parc exis­tant ; et cela, même si la per­for­mance éner­gé­tique moyenne de leur parc est sen­si­ble­ment meilleure que celle du parc pri­vé, en rai­son notam­ment du déve­lop­pe­ment à la fin des années 1970 des pre­mières poli­tiques d’amélioration ther­mique du parc de loge­ments sociaux, consé­cu­ti­ve­ment aux pre­miers chocs pétroliers.

Trouver un équilibre

Des pro­blé­ma­tiques multiples
En sus des ques­tions éner­gé­tiques, d’autres pro­blé­ma­tiques envi­ron­ne­men­tales liées à l’habitat méritent d’être prises en consi­dé­ra­tion. Il en va ain­si des ques­tions de san­té (trai­te­ment de l’amiante, du plomb, du radon, salu­bri­té de l’air et de l’eau, cana­li­sa­tions d’eau en plomb, etc.), de maî­trise de la consom­ma­tion d’eau (potable et non potable), de per­for­mance des dis­po­si­tifs de récu­pé­ra­tion et de trai­te­ment des eaux plu­viales et usées, etc.

S’il est pos­sible d’adresser un satis­fe­cit d’ensemble aux par­te­naires de la poli­tique défi­nie par le Gre­nelle de l’environnement, il convient tou­te­fois de res­ter vigi­lant sur les insuf­fi­sances ou excès aux­quels cette poli­tique pour­rait conduire.

Il est ain­si néces­saire de s’interroger sur la « limite » à fixer à cer­taines opé­ra­tions de réha­bi­li­ta­tion ther­mique. La recherche de la per­for­mance maxi­male peut par­fois conduire à ce titre à des sur­coûts dérai­son­nables, le gain des der­niers kilo­watt­heures pou­vant néces­si­ter de recou­rir à des solu­tions tech­niques lourdes et oné­reuses, en rup­ture com­plète avec les dis­po­si­tifs tech­niques préexistants.

La recherche de la per­for­mance maxi­male peut conduire à des sur­coûts déraisonnables

Il est indis­pen­sable de gar­der à l’esprit que les moyens finan­ciers des bailleurs sociaux sont limi­tés et que l’efficacité de l’allocation de ces moyens aux dif­fé­rentes opé­ra­tions d’entretien et amé­lio­ra­tion de leur patri­moine doit être recher­chée, de même que la maî­trise à court terme des loyers. La décli­nai­son des objec­tifs du Gre­nelle de l’environnement chez un bailleur social ne doit pas s’appuyer uni­que­ment sur une stra­té­gie fon­dée sur la réa­li­sa­tion d’opérations de réha­bi­li­ta­tion éner­gé­tique impor­tantes du patri­moine le plus éner­gi­vore, opé­ra­tions sou­vent com­plexes et coû­teuses et ne s’adressant donc, in fine, qu’à une mino­ri­té de locataires.

Elle doit être com­plé­tée par d’autres inter­ven­tions rele­vant plu­tôt de tra­vaux plus légers, voire de la « simple » rené­go­cia­tion de contrats de four­ni­ture d’énergie, qui sont à même d’offrir des gains signi­fi­ca­tifs pour de très nom­breux loca­taires : pro­grammes de rem­pla­ce­ment de chau­dières, pose de robi­nets ther­mo­sta­tiques, rééqui­li­brage de réseau, chan­ge­ment de menui­se­ries, etc.

Une stratégie pour le parc privé

Conven­tions d’utilité sociale 
L’objectif du Gre­nelle de l’environnement est de conduire la réno­va­tion éner­gé­tique de 800000 loge­ments sociaux d’ici à 2020. Dans ce contexte, dès 2009, le monde HLM s’est enga­gé aux côtés de l’État, qui a éla­bo­ré des outils finan­ciers au ser­vice de cette ambi­tion. Une pre­mière conven­tion s’est tra­duite par l’engagement pour la réno­va­tion éner­gé­tique de plus de 100000 loge­ments éner­gi­vores (éti­quettes de clas­se­ment E, F et G essen­tiel­le­ment) en deux ans. Chaque orga­nisme a ensuite été ame­né à prendre, en 2011, à l’égard de l’État, des enga­ge­ments de réha­bi­li­ta­tion éner­gé­tique pré­cis dans les Conven­tions d’utilité sociale (CUS), cadre contrac­tuel pri­vi­lé­gié aujourd’hui.

Dès 2000, face à la résur­gence mas­sive de loge­ments insa­lubres en France, les gou­ver­ne­ments ont sou­hai­té relan­cer une ambi­tieuse poli­tique de trai­te­ment de cet habi­tat dégra­dé par­ti­cu­liè­re­ment nocif au plan sani­taire et envi­ron­ne­men­tal, cela doit demeu­rer la pre­mière prio­ri­té des poli­tiques publiques de déve­lop­pe­ment durable.

Si des dis­po­si­tifs d’accompagnement à la réa­li­sa­tion de tra­vaux visant les éco­no­mies d’énergie et l’amélioration de la qua­li­té envi­ron­ne­men­tale des bâti­ments ont été enga­gés depuis long­temps via les sub­ven­tions de l’Agence natio­nale de l’habitat (ANAH) et les cré­dits d’impôt pour l’installation de cer­tains équi­pe­ments éco­nomes, il convient d’admettre que ce sont le Gre­nelle de l’environnement et le Plan bâti­ment Gre­nelle qui ont fait émer­ger autour de ces ques­tions une véri­table stra­té­gie publique d’ensemble qui s’est tra­duite par une prio­ri­té des inter­ven­tions de l’ANAH sur ces thé­ma­tiques, une modi­fi­ca­tion des dis­po­si­tifs fis­caux exis­tants et la créa­tion de nou­veaux outils des­ti­nés à mul­ti­plier le nombre de loge­ments réha­bi­li­tés (éco­prêt à taux zéro et pro­gramme « Habi­ter mieux » de lutte contre la pré­ca­ri­té énergétique).

L’écoprêt à taux zéro a ren­con­tré un cer­tain suc­cès à son lan­ce­ment en 2010 (79 000 prêts dis­tri­bués) avant d’être confron­té à une chute impor­tante en 2011 (moins de 45 000 prêts contrac­tés). Ce résul­tat, pour­tant signi­fi­ca­tif, reste loin de l’objectif de 400 000 réno­va­tions par an affi­ché dans la loi.

Pré­ca­ri­té énergétique
On estime qu’aujourd’hui plus de 3,3 mil­lions de ménages logés dans le parc pri­vé (dont une majo­ri­té de pro­prié­taires) sont en situa­tion de pré­ca­ri­té éner­gé­tique, c’est-à-dire qu’ils consacrent plus de 10% de leurs res­sources au paie­ment de leurs fac­tures d’énergie.

De même, le pro­gramme « Habi­ter mieux » qui vise à déve­lop­per, par un par­te­na­riat entre les col­lec­ti­vi­tés locales et l’ANAH, des dis­po­si­tifs locaux d’accompagnement des ménages confron­tés aux situa­tions de pré­ca­ri­té éner­gé­tique, a certes per­mis de trai­ter 13 000 loge­ments en 2011 mais ce résul­tat demeure modeste com­pa­ré à l’objectif ini­tial de 300 000 loge­ments réno­vés en 2017.

Il sem­ble­rait donc que, comme l’ensemble des poli­tiques d’intervention dans le parc pri­vé exis­tant, l’efficacité de ces stra­té­gies reste fon­da­men­ta­le­ment limi­tée par leur carac­tère inci­ta­tif sans contraintes ou obli­ga­tions de résultats.

Le cas difficile des copropriétés

La situa­tion est encore plus com­plexe pour les copro­prié­tés où les logiques d’acteurs, les moda­li­tés de fonc­tion­ne­ment et de vote, les dis­po­si­tifs de finan­ce­ment ain­si que les sta­tuts mêmes de la copro­prié­té sont par­ti­cu­liè­re­ment défa­vo­rables au vote de tra­vaux significatifs.

La situa­tion est encore plus com­plexe pour les copropriétés

Des évo­lu­tions légis­la­tives récentes per­mettent cepen­dant d’espérer une amé­lio­ra­tion des résul­tats, même si la réus­site à long terme de ces poli­tiques repo­se­ra sans doute sur l’imposition par le légis­la­teur de plans de tra­vaux plu­ri­an­nuels dans les copro­prié­tés, sauf à prendre le risque de voir les stra­té­gies de ges­tion au « fil de l’eau » conser­ver le des­sus dans le fonc­tion­ne­ment des assem­blées géné­rales des copropriétés.

Enfin, tant dans le parc loca­tif social que dans le parc pri­vé, il ne fau­drait pas sous-esti­mer les dif­fi­cul­tés que peuvent poser cer­taines réno­va­tions au plan archi­tec­tu­ral. Si l’isolation par l’extérieur est sou­vent une solu­tion très effi­cace en termes tech­ni­co-éco­no­miques, elle peut se heur­ter, logi­que­ment, à un refus de la part des pro­prié­taires eux-mêmes, des ser­vices ins­truc­teurs des auto­ri­sa­tions d’urbanisme ou des archi­tectes des Bâti­ments de France en rai­son de leur esthé­tique, en par­ti­cu­lier dans les sec­teurs fai­sant l’objet de pro­tec­tions patrimoniales.

L’émergence d’une « valeur verte » du logement ?
La sys­té­ma­ti­sa­tion des diag­nos­tics de per­for­mance éner­gé­tique lors des loca­tions et des ventes ain­si que la visi­bi­li­té confé­rée par les pou­voirs publics à ces enjeux ont pour fina­li­té de géné­rer à moyen terme la créa­tion d’une véri­table « valeur verte » du loge­ment qui devrait inci­ter à son tour, par les seules lois du mar­ché, à la réa­li­sa­tion par les pro­prié­taires de tra­vaux d’économie d’énergie.

Des intentions aux actes

Les prin­ci­paux enjeux du déve­lop­pe­ment durable dans le parc de loge­ments sont désor­mais plei­ne­ment inté­grés par l’ensemble des acteurs du bâti­ment, même si, par­fois encore, ils se résument à la seule dimen­sion énergétique.

Pour autant, bien que signi­fi­ca­tifs, les résul­tats res­tent encore insuf­fi­sants au regard des objec­tifs quan­ti­ta­tifs fixés par les pou­voirs publics et aux besoins sociaux iden­ti­fiés. Un che­min impor­tant reste ain­si à par­cou­rir pour que la France se montre à la hau­teur des enga­ge­ments pris dans le pro­to­cole de Kyo­to et lors du der­nier som­met de Rio.

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