Les politiques européennes de l’eau : ambitieuses mais encore inabouties

La poli­tique euro­péenne de l’eau repose actuel­le­ment sur un pilier prin­ci­pal, la direc­tive-cadre sur l’eau 2000/60/CE (DCE) du 23 octobre 2000, décli­née en de mul­tiples « direc­tives-filles », sur les eaux sou­ter­raines, sur l’eau des­ti­née à la consom­ma­tion humaine, sur les eaux rési­duaires urbaines, sur les nitrates, sur la pré­ven­tion des inon­da­tions… Pano­ra­ma cri­tique de cette construc­tion com­pli­quée mais si impor­tante pour l’environnement et la san­té humaine !

En appli­ca­tion du trai­té sur le fonction­nement de l’Union euro­péenne et plus spé­ci­fi­que­ment de ses articles 11 et 191 à 193, l’Union est com­pé­tente en matière d’environnement, et ce depuis le trai­té de Maas­tricht de 1993. C’est ain­si elle qui défi­nit notam­ment les règles de la poli­tique de l’eau mise en œuvre dans l’ensemble des États membres, en lui appli­quant les trois prin­cipes qui doivent ins­pi­rer toute l’action de l’Union en matière d’environnement : prin­cipe de pré­cau­tion et action pré­ven­tive, cor­rec­tion des atteintes à l’environ­nement par prio­ri­té à la source, prin­cipe pol­lueur payeur.

La directive-cadre sur l’eau

Cette direc­tive consti­tue un cadre ambi­tieux, qui crée une obli­ga­tion de bon état pour toutes les eaux. Elle a été reçue dès son adop­tion comme par­ti­cu­liè­re­ment nova­trice à bien des égards, pour les rai­sons suivantes.

La direc­tive s’applique glo­ba­le­ment à toutes les eaux : eaux de sur­face, eaux sou­ter­raines, eaux lit­to­rales… Elle demande aux États membres de mettre en œuvre leur poli­tique de pré­ser­va­tion à l’échelle de grands bas­sins ver­sants, les « dis­tricts hydro­gra­phiques », dans le cadre de « plans de gestion ».

D’autre part, elle impose un objec­tif de résul­tat, l’atteinte du bon état des eaux, assor­ti d’un impé­ra­tif de non-dégra­da­tion de cet état des eaux. Ce bon état des eaux com­prend, pour les eaux de sur­face, des indi­ca­teurs de bon état éco­lo­gique et de bon état chi­mique et, pour les eaux sou­ter­raines, des indi­ca­teurs de bon état quan­ti­ta­tif et de bon état chi­mique. Elle pré­voit un prin­cipe de récu­pé­ra­tion des coûts des ser­vices lié à l’utilisation de l’eau conforme au prin­cipe pol­lueur payeur.

Une architecture en place de longue date en France

La DCE a alors été par­fois pré­sen­tée comme une confir­ma­tion et une conso­li­da­tion du sys­tème fran­çais de ges­tion de l’eau. En effet, depuis la loi sur l’eau 64–1245 du 16 décembre 1964, le ter­ri­toire fran­çais est décou­pé en grands bas­sins ver­sants, qui cor­res­pondent plus ou moins aux dis­tricts hydro­gra­phiques, et des éta­blis­se­ments publics de l’État (les agences de l’eau) y pré­lèvent des rede­vances et y sub­ven­tionnent les actions en faveur du bon état des eaux. En outre, depuis la loi sur l’eau 92–3 du 3 jan­vier 1992, des docu­ments stra­té­giques y défi­nissent les objec­tifs de la poli­tique de l’eau et les actions à mettre en œuvre décli­nées dans des pro­grammes de mesures : les SDAGE (sché­mas direc­teurs pour l’aménagement et la ges­tion des eaux).

Des résultats mitigés

La per­ti­nence du dis­po­si­tif fran­çais n’a de fait pas été contes­tée par la Com­mis­sion euro­péenne et aucun conten­tieux euro­péen n’est actuel­le­ment en cours en France pour mau­vaise trans­po­si­tion ou mau­vaise mise en œuvre de la DCE. La ques­tion reste tou­te­fois celle des résul­tats obte­nus : la DCE impose l’atteinte du bon état de l’ensemble des « masses d’eau », avec des pos­si­bi­li­tés de report de délai qui seront pour l’essentiel échues en 2027. Les pos­si­bi­li­tés de fixer pour cer­taines masses d’eau des objec­tifs moins stricts sont pré­ci­sé­ment enca­drées par la DCE. Or nous sommes très loin de l’objectif de résul­tat assi­gné. Le sui­vi de l’atteinte de ces résul­tats est orga­ni­sé dans le cadre de pro­grammes de sur­veillance défi­nis en France dans chaque grand bas­sin versant.

D’après le der­nier état des lieux rap­por­té à ce titre à la Com­mis­sion (année 2019, il y en aura un nou­veau pour l’année 2025), si 88 % des eaux sou­ter­raines étaient en bon état quan­ti­ta­tif et 71 % en bon état chi­mique, c’est plus com­pli­qué pour les eaux super­fi­cielles avec seule­ment 43 % des eaux en bon état éco­lo­gique. En outre, ce taux de bon état ne pro­gresse pas depuis le début de la mise en œuvre de la DCE.

Les raisons des difficultés

Les rai­sons de cette absence de pro­grès sont pour par­tie consub­stan­tielles au dis­po­si­tif de mesures du bon état des eaux défi­ni par la DCE. Le prin­cipe appli­qué est en effet celui du one out all out (si un seul indi­ca­teur n’atteint pas le bon état, alors la masse d’eau n’est pas en bon état), qui cause beau­coup d’inertie. S’y ajoutent l’augmentation régu­lière du nombre de sub­stances chi­miques et de para­mètres à suivre (donc davan­tage de risques d’avoir un para­mètre déclas­sant), des méthodes de sui­vi pro­gres­si­ve­ment plus pré­cises, mais aus­si plus exi­geantes, et l’inertie natu­relle des écosystèmes. 

“Un accroissement considérable de la pression sur les milieux aquatiques.”

Une autre rai­son essen­tielle, c’est la ten­dance à l’augmentation des pres­sions : l’augmentation de la popu­la­tion ou de la fré­quen­ta­tion tou­ris­tique, le déve­lop­pe­ment des acti­vi­tés éco­no­miques, l’intensification crois­sante des pra­tiques agri­coles et peut-être sur­tout les consé­quences du chan­ge­ment cli­ma­tique pro­voquent un accrois­se­ment consi­dé­rable d’année en année de la pres­sion sur les milieux aqua­tiques, ren­dant d’autant plus com­pli­quée l’atteinte du bon état des eaux : en la matière, les acteurs de l’eau « avancent vers le bon état des eaux sur un tapis rou­lant qui recule ». Leurs efforts constants ont tou­te­fois des effets mesu­rables sur dif­fé­rents consti­tuants du bon état : divi­sion par un fac­teur 4 de la DBO5 (demande bio­chi­mique en oxy­gène pen­dant 5 jours) dans les rivières du bas­sin Rhône-Médi­ter­ra­née depuis 1990, divi­sion par 10 des phos­phates, divi­sion par 5 de la pré­sence des prin­ci­paux pol­luants métal­liques depuis 2008, par exemple.

Une ambition analogue pour la mer et les milieux marins

L’Union euro­péenne a adop­té le 17 juin 2008 la direc­tive 2008/56/CE dite direc­tive-cadre stra­té­gie pour le milieu marin (DCSMM), qui adopte les mêmes prin­cipes que la DCE : éla­bo­ra­tion de stra­té­gies et de pro­grammes de mesures par région ou sous-région marine, devant per­mettre l’atteinte du bon état éco­lo­gique des milieux marins (obli­ga­tion de résul­tat), sui­vi des résul­tats grâce à des pro­grammes de surveillance.

La mise en œuvre de cette DCSMM passe en France par des plans d’action milieux marins (PAMM), inté­grés dans les docu­ments stra­té­giques de façade (DSF) adop­tés pour chaque façade mari­time (Manche et mer du Nord ; Nord Atlan­tique Manche Ouest ; Sud Atlan­tique ; Médi­ter­ra­née ; contrai­re­ment à la DCE, la DCSMM ne s’applique pas dans les outre-mer).

Les milieux marins, en par­ti­cu­lier au large, sont tou­te­fois beau­coup moins bien connus que les eaux conti­nen­tales et la mesure du bon état repose sur un sys­tème com­plexe de 130 des­crip­teurs répar­tis en 17 blocs, tous les des­crip­teurs loin s’en faut ne fai­sant pas encore l’objet d’une quan­ti­fi­ca­tion pré­cise. Beau­coup de tra­vail métho­do­lo­gique reste donc néces­saire pour par exemple éva­luer l’efficacité des actions pré­co­ni­sées dans les PAMM, ce qui bien enten­du ne doit pas être une inci­ta­tion à l’inaction.

Les directives sectorielles

Ces direc­tives édictent un ensemble foi­son­nant d’obli­gations de moyen, cen­sées contri­buer à l’atteinte du bon état sans tou­te­fois que le lien soit tou­jours très expli­cite. Dif­fé­rentes direc­tives pré­exis­taient à la DCE, d’autres se sont ajou­tées depuis lors. Elles traitent de cer­tains types de pol­lu­tion ou de cer­tains usages de l’eau. Sans pré­ten­tion d’exhaustivité, nous abor­de­rons ici : dans la pre­mière caté­go­rie, la direc­tive eaux rési­duaires urbaines (DERU) et la direc­tive nitrates ; dans la deuxième caté­go­rie, les direc­tives eau potable et eaux de baignade.

Le traitement des eaux résiduaires urbaines

Les exi­gences pré­cises qui sont éta­blies en la matière sont dif­fi­ciles à atteindre. La direc­tive 91/271/CEE du 21 mai 1991 fixe depuis plus de trente ans des niveaux de trai­te­ment obli­ga­toires pour les pol­lu­tions domes­tiques. Son entrée en vigueur s’est éta­lée jusqu’à 2005 en fonc­tion de la taille des agglo­mé­ra­tions ; elle concerne désor­mais toutes les agglo­mé­ra­tions de plus de 2 000 équi­va­lents-habi­tants. Mal­gré cette ancien­ne­té, mal­gré éga­le­ment l’appui finan­cier appor­té par les agences de l’eau, il est dif­fi­cile d’obtenir de toutes les agglo­mé­ra­tions qu’elles réa­lisent et fassent cor­rec­te­ment fonc­tion­ner les réseaux de col­lecte et les sta­tions d’épuration néces­saires au res­pect de cette direc­tive. Après une pre­mière condam­na­tion par la Cour de jus­tice de l’Union euro­péenne le 7 novembre 2013 por­tant sur dix agglo­mé­ra­tions, la Com­mis­sion euro­péenne a ouvert en 2021 un nou­veau conten­tieux contre la France, por­tant cette fois sur une cen­taine d’agglomérations.

Une évolution programmée

L’application de cette direc­tive aux rejets de temps de pluie, dans un contexte où de nom­breux réseaux de col­lecte sont uni­taires dans les centres urbains (et donc les eaux de ruis­sel­le­ment s’y mélangent avec les eaux usées, avec un risque de déver­se­ment de volumes impor­tants au milieu natu­rel sans trai­te­ment), doit par ailleurs pro­vo­quer une forte mobi­li­sa­tion pour recher­cher la décon­nexion des eaux de pluie des réseaux, afin de favo­ri­ser leur infiltration.

Le déve­lop­pe­ment de ce concept de ville per­méable, ou « ville éponge », per­met­trait en outre de contri­buer à la recharge des aqui­fères sou­ter­rains et de lut­ter contre les îlots de cha­leur urbains grâce à des espaces végé­ta­li­sés. Mal­gré une appli­ca­tion encore incom­plète du texte de 2021, le Conseil et le Par­le­ment euro­péens ont adop­té début 2024 un accord sur une révi­sion ambi­tieuse de la DERU, qui notam­ment abais­se­ra à 1 000 équi­va­lents-habi­tants son seuil d’application, exi­ge­ra un trai­te­ment des micro­pol­luants (à finan­cer par les fabri­cants de pro­duits qui en contiennent) et pré­voi­ra la neu­tra­li­té éner­gé­tique des sys­tèmes d’assainissement.

La directive nitrates

Cette direc­tive est un nid à conten­tieux et à conflits. La direc­tive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 impose en effet depuis trente-deux ans la sur­veillance de la concen­tra­tion en nitrates, la défi­ni­tion de zones vul­né­rables à la pol­lu­tion agri­cole par les nitrates et l’élaboration et la mise en œuvre de pro­grammes d’action natio­naux et régio­naux pour réduire cette pol­lu­tion. Son appli­ca­tion en France est his­to­ri­que­ment dif­fi­cile : la dési­gna­tion des zones vul­né­rables et leur révi­sion en prin­cipe tous les quatre ans donnent lieu à des négo­cia­tions très ser­rées avec les orga­ni­sa­tions agri­coles, ce qui se tra­duit par une den­telle par­fois sur­pre­nante. Les consé­quences de la direc­tive pour les éle­vages ont conduit à des pro­grammes d’investissement (dans des capa­ci­tés de sto­ckage des effluents, notam­ment) sou­te­nus finan­ciè­re­ment par les agences de l’eau. Les actions de réduc­tion des pol­lu­tions pro­vo­quées par les fer­ti­li­sants miné­raux sont plus dif­fi­ciles à cerner.

La France critiquée

En tout état de cause, les cri­tères de défi­ni­tion des zones vul­né­rables de même que le conte­nu des pro­grammes d’action ont pro­vo­qué de longue date l’insatisfaction de la Com­mis­sion. La France a été condam­née par la Cour de jus­tice de l’Union euro­péenne le 13 juin 2013 pour dési­gna­tion insuf­fi­sante des zones vul­né­rables. La Com­mis­sion a clas­sé en décembre 2016 le conten­tieux nitrates ouvert contre la France. Mais l’Autorité envi­ron­ne­men­tale conti­nue à esti­mer, dans un déli­bé­ré du 23 novembre 2023, que « à l’instar des géné­ra­tions pré­cé­dentes, la 7^e géné­ra­tion des pro­grammes d’action nitrates ne satis­fait pas l’objectif pre­mier de la direc­tive nitrates et, plus géné­ra­le­ment, n’est pas en adé­qua­tion avec les enjeux de réduc­tion de la pol­lu­tion des eaux et de l’air par l’azote ».

La directive eau potable

Cette direc­tive crée des exi­gences ren­for­cées qui se heurtent à la détec­tion crois­sante de micro­pol­luants. La vieille direc­tive 98/83/CE a en effet été révi­sée par la direc­tive 2020/2184/UE du 16 décembre 2020. Cette révi­sion ren­force les normes concer­nant plu­sieurs types de sub­stances toxiques sus­cep­tibles d’être pré­sentes dans l’eau potable. Elle ins­taure éga­le­ment un prin­cipe d’accès à l’eau potable pour tous et accroît les obli­ga­tions de trans­pa­rence sur la qua­li­té de l’eau du robi­net. Enfin, elle pré­voit l’élaboration de PGSSE (plans de ges­tion de la sécu­ri­té sani­taire des eaux) pour pré­ve­nir les risques mena­çant la dis­tri­bu­tion de l’eau des­ti­née à la consom­ma­tion humaine. 

L’application de cette régle­menta­tion et le contrôle de la qua­li­té de ces eaux sont actuel­le­ment consi­dé­ra­ble­ment com­pli­qués par la détec­tion crois­sante de sub­stances, à des concen­tra­tions supé­rieures aux normes défi­nies en France quand elles existent : pes­ti­cides et leurs méta­bo­lites, PFAS (sub­stances per- et poly­fluo­roal­ky­lées), etc. 

L’absence d’harmonisation euro­péenne sur la manière de consi­dé­rer ces méta­bo­lites aug­mente signi­fi­ca­ti­ve­ment la confu­sion sur ce sujet, quand on constate notam­ment qu’un méta­bo­lite peut être consi­dé­ré comme « per­ti­nent » un jour puis ne plus l’être le len­de­main, avec, qu’il soit per­ti­nent ou non, des règles de ges­tion dif­fé­rentes d’un pays à l’autre (et par­fois en France d’une région à l’autre). La même eau peut donc selon le moment et l’endroit être vue comme potable ou non, ce qui est évi­dem­ment désas­treux pour la confiance que le consom­ma­teur peut avoir dans l’eau du robi­net, pour­tant par ailleurs rigou­reu­se­ment surveillée.

La directive eaux de baignade

Dès 1976, la direc­tive 76/160/CEE régle­men­tait la qua­li­té des eaux de bai­gnade ; il s’agissait d’un des pre­miers textes légis­la­tifs de l’Union. Sa révi­sion 2006/7/CE du 15 février 2006 défi­nit les cri­tères de clas­se­ment de ces eaux en classes de qua­li­té, selon des cri­tères bacté­riologiques. Si cette qua­li­té a glo­ba­le­ment net­te­ment pro­gres­sé en France depuis les années 1980 grâce en par­ti­cu­lier au déve­lop­pe­ment des sys­tèmes d’assai­nissement des eaux usées, des asso­cia­tions dénoncent régu­liè­re­ment une appli­ca­tion à leurs yeux insuffisam­ment rigou­reuse des cri­tères de clas­se­ment. En tout état de cause, la qua­li­té des eaux de bai­gnade est direc­te­ment liée à la ques­tion des pol­lu­tions de temps de pluie et à celle de la des­ti­na­tion des effluents d’élevage, ce qui montre à nou­veau s’il en était besoin la néces­si­té d’une approche globale.

La nécessaire adaptation au changement climatique

La poli­tique euro­péenne de l’eau repose sur un cor­pus de textes riche voire touf­fu. La DCE lui a four­ni une indis­pen­sable vision glo­bale, sys­té­mique, et lui assigne des objec­tifs de résul­tat ambi­tieux, encore ren­for­cés par la DCSMM. Il est essen­tiel de pré­ser­ver cette ambi­tion tout en sachant en faire évo­luer le cadre pour, notam­ment, mieux mesu­rer les pro­grès accom­plis. L’adaptation aux enjeux du chan­ge­ment cli­ma­tique consti­tue un nou­veau défi pour cette poli­tique européenne. 

Les textes euro­péens parlent beau­coup moins de quan­ti­té d’eau et de par­tage équi­li­bré de la res­source en eau que de qua­li­té de l’eau. Des bases existent : l’état quan­ti­ta­tif est un des cri­tères de bon état pour les eaux sou­ter­raines et, en matière d’excès d’eau, une direc­tive sur la pré­ven­tion des inon­da­tions est en vigueur depuis 2007. Des tra­vaux res­tent tou­te­fois à conduire pour inté­grer plei­ne­ment dans la poli­tique euro­péenne de l’eau les consé­quences du chan­ge­ment cli­ma­tique sur l’eau : ten­sions crois­santes sur la res­source, stress accru pour les milieux aqua­tiques, phé­no­mènes extrêmes plus fré­quents et plus violents. 

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