Les transports en Europe et la politique européenne

Au cours des trois der­nières décen­nies du XX^e siècle, le sec­teur des trans­ports dans l’U­nion euro­péenne a connu un bou­le­ver­se­ment considérable.
Le lec­teur pour­ra en juger au tra­vers de quelques chiffres qui res­sortent des der­nières sta­tis­tiques publiées sous l’é­gide de la Commission.

Une évolution spectaculaire depuis 1970

De 1970 à 1998, les tra­fics de pas­sa­gers, expri­més en voya­geurs-km par­cou­rus, se sont accrus de 121 % tous modes confon­dus ; les voi­tures par­ti­cu­lières et sur­tout l’a­vion se sont taillé la part du lion, mul­ti­pli­ca­tion par 2,38 pour les pre­mières et par 7,30 pour le second ; dans le même temps, le che­min de fer ne s’ac­crois­sait modes­te­ment que de 38 %, des pro­gres­sions d’un ordre de gran­deur simi­laire étant enre­gis­trées pour les auto­cars et auto­bus (+ 48 %) et pour les trans­ports urbains gui­dés, métros et tram­ways (+ 28 %).

Dans le domaine des mar­chan­dises, les évo­lu­tions res­pec­tives de la route et du che­min de fer ont été encore plus contras­tées : les tonnes-km rou­tières ont presque tri­plé (+ 189 %) dans le même temps où le che­min de fer bais­sait de 15 % ; la navi­ga­tion inté­rieure et les oléo­ducs n’ont, eux, pro­gres­sé que très modes­te­ment, res­pec­ti­ve­ment de 14 % et de 32 %, ils ne repré­sentent d’ailleurs à eux deux qu’une faible part (12 %) du tra­fic total. Ce pre­mier pano­ra­ma serait cepen­dant incom­plet si l’on ne sou­li­gnait pas l’im­por­tance du tra­fic mari­time à courte dis­tance qui, avec 1 166 mil­liards de tonnes-km, repré­sente, en 1998, 68 % des trans­ports ter­restres, soit presque autant (93 %) que le tra­fic rou­tier ; mal­heu­reu­se­ment on ne dis­pose pas, dans ce domaine, de sta­tis­tiques rétros­pec­tives per­met­tant d’ap­pré­cier son évo­lu­tion sur longue période.

Comme le montre le tableau n° 1 rela­tif à la répar­ti­tion des tra­fics selon les modes, en ce qui concerne les voya­geurs, si la part de la route, depuis long­temps pré­pon­dé­rante, n’a que peu aug­men­té au cours de la période de vingt-huit ans sous revue, puis­qu’elle n’est pas­sée que de 86,6 % à 87,8 % (à l’in­té­rieur de celle-ci celle des trans­ports col­lec­tifs rou­tiers a dimi­nué, pas­sant de 13 % à 8,7 %), les évo­lu­tions rela­tives les plus spec­ta­cu­laires concernent les trans­ports col­lec­tifs à moyenne et longue dis­tance : le train est pas­sé de 10,1 % à 6,1 % dans le même temps où l’a­vion « explo­sait » de 1,5 % à 5,1 %.

En revanche, s’a­gis­sant des trans­ports de mar­chan­dises (tableau n° 2), la période a été mar­quée par l’ex­plo­sion du tra­fic rou­tier dont la part s’est accrue de 25 points, au détri­ment sur­tout du che­min de fer qui a per­du 18 points et, dans une moindre mesure, de la navi­ga­tion inté­rieure et des oléo­ducs qui ont per­du res­pec­ti­ve­ment 5 et 2 points.

On revien­dra plus loin sur les rai­sons de cet effon­dre­ment rela­tif du fret fer­ro­viaire qui consti­tue aujourd’­hui l’une des pré­oc­cu­pa­tions prin­ci­pales des débats sur la poli­tique des trans­ports, aus­si bien d’ailleurs au plan euro­péen qu’à celui des divers États.

Ain­si, au cours des trois der­nières décen­nies, les poli­tiques des trans­ports sui­vies tant au plan euro­péen qu’aux plans natio­naux – libé­ra­li­sa­tion et déve­lop­pe­ment de la concur­rence sans har­mo­ni­sa­tion des condi­tions de celle-ci entre les dif­fé­rents modes – se sont-elles tra­duites par un recul très impor­tant en termes rela­tifs (et même dans l’ab­so­lu, pour le fret fer­ro­viaire) des modes de trans­ports « ami­caux pour l’environnement ».

Cet exa­men rétros­pec­tif est sans doute un peu cari­ca­tu­ral parce que trop glo­bal ; il méri­te­rait d’être plus nuan­cé, selon les périodes et les pays, mais cela nous entraî­ne­rait trop loin dans le cadre du pré­sent article. Il n’est pas inutile d’y adjoindre quelques consi­dé­ra­tions sur la crois­sance glo­bale du sec­teur des trans­ports, vis-à-vis de la crois­sance glo­bale. Pour les ama­teurs de chiffres, cette ana­lyse se réfé­re­ra aux tableaux 3 et 4 com­pa­rant les taux de crois­sance res­pec­tifs des dif­fé­rents modes, des tra­fics totaux et du PIB, selon les périodes, pour les tra­fics pas­sa­gers d’une part et le fret d’autre part.

Il res­sort du tableau n° 3 que la crois­sance glo­bale du tra­fic voya­geurs a tou­jours été assez net­te­ment supé­rieure à la crois­sance de l’é­co­no­mie même si, au cours de la der­nière décen­nie, l’é­cart de crois­sance semble s’être atté­nué ; pour l’en­semble de la période 1970–1998, le taux de crois­sance annuel moyen du tra­fic s’est trou­vé supé­rieur de 37 % à celui du PIB.

Pour le fret la situa­tion est assez dif­fé­rente (comme le montre le tableau n° 4) : au cours de la période 1970–1990 les taux de crois­sance du tra­fic glo­bal sont très voi­sins de ceux du PIB, mais ce n’est pas le cas au cours de la der­nière période où, à l’in­verse des voya­geurs, la crois­sance du fret serait – éton­nam­ment – net­te­ment supé­rieure à celle du PIB ce qui conduit d’ailleurs à éprou­ver quelques doutes sur l’ho­mo­gé­néi­té des séries sta­tis­tiques : au cours des vingt-huit années consi­dé­rées, le rap­port moyen des taux de crois­sance res­sort à 1,12.

Ce rapide sur­vol indique que, tant pour les voya­geurs que pour le fret, la crois­sance pas­sée s’est avé­rée plus ou moins net­te­ment supé­rieure à la crois­sance géné­rale et que, à l’in­té­rieur de ces deux grandes caté­go­ries de tra­fic, cette crois­sance s’est effec­tuée en recou­rant aux modes de trans­ports les plus agres­sifs pour l’environnement.

Ces ten­dances pas­sées vont-elles, en l’ab­sence de poli­tiques volon­ta­ristes, se poursuivre ?

Doit-on et peut-on les inflé­chir ? Et, si oui, com­ment le faire ? Toute la pro­blé­ma­tique de la poli­tique des trans­ports du début du XXI^e siècle se trouve ain­si posée. Il n’est pas inutile de l’é­clai­rer par une ana­lyse rapide de l’im­pact des trans­ports sur l’environnement.

Des nuisances considérables

Celui-ci ain­si que le coût social des acci­dents et les phé­no­mènes de conges­tion ont fait l’ob­jet, au cours des quinze der­nières années, d’a­na­lyses et d’é­va­lua­tions de plus en plus nom­breuses et approfondies.

La valo­ri­sa­tion éco­no­mique des nui­sances reste cepen­dant encore matière à incer­ti­tudes et contro­verses, tant sur le plan des méthodes uti­li­sées que sur celui des valeurs uni­taires rete­nues (valo­ri­sa­tion, par exemple, de la tonne de CO₂ prin­ci­pal res­pon­sable du réchauf­fe­ment cli­ma­tique). Il ne faut donc rete­nir de ce qui suit que les ordres de gran­deur, sans se lais­ser leur­rer par une pré­ci­sion appa­rente mais illu­soire des éva­lua­tions ; ceux-ci sont cepen­dant impressionnants.

Peu d’é­tudes exhaus­tives sont dis­po­nibles au niveau euro­péen, la diver­si­té des situa­tions dans l’es­pace et dans le temps est évi­dem­ment, à ce niveau, un fac­teur de com­plexi­té sur lequel il n’est pas néces­saire d’in­sis­ter ; l’é­tude la plus récente et la plus com­plète, à ma connais­sance, a été effec­tuée par deux consul­tants indé­pen­dants, suisse et alle­mand, sous l’é­gide de l’UIC. Elle porte sur l’an­née 1995 et recouvre 17 pays : l’U­nion euro­péenne plus la Suisse et la Nor­vège ; l’ad­jonc­tion de ces deux pays n’al­tère évi­dem­ment pas la valeur des résul­tats que l’on peut consi­dé­rer comme repré­sen­ta­tifs pour l’U­nion euro­péenne dans son ensemble.

Il en res­sort les ordres de gran­deur suivants.

Le coût total des effets externes (conges­tion exclue) s’é­ta­blit à 530 mil­liards d’eu­ros, soit 7,8 % du PIB total euro­péen ; c’est évi­dem­ment consi­dé­rable. Sur ce total, 92 % sont impu­tables à la route, dont 57 % à la seule voi­ture par­ti­cu­lière et 29 % aux camions ; 6 % sont attri­buables à l’a­vion, 2 % au rail et 0,5 % à la navi­ga­tion inté­rieure. Tous modes de trans­ports confon­dus, la part des voya­geurs est, comme l’on peut s’y attendre, pré­pon­dé­rante, soit 69 % du total vis-à-vis de 31 % pour le fret.

Par type de nui­sances, la décom­po­si­tion est la suivante :

• 29 % pour les accidents,
• 7 % pour le bruit,
• 25 % pour la pol­lu­tion de l’air,
• 23 % pour le chan­ge­ment cli­ma­tique (CO₂),
• 11 % pour les effets induits en amont et en aval,
• 5 % de nui­sances diverses.

Par­mi les valeurs uni­taires rete­nues pour les éva­lua­tions, on cite­ra notam­ment, pour les plus signi­fi­ca­tives d’entre elles, 1,5 mil­lion d’eu­ros pour la valeur d’une vie humaine et 135 euros pour la tonne de CO₂.

L’é­tude fait aus­si res­sor­tir une cer­taine varia­bi­li­té du ratio coût des nuisances/PIB ; en moyenne de 7,8 % pour l’en­semble des 17 pays, le plus faible est rela­tif à la Suisse, moins de 5 %, le plus éle­vé concerne le Por­tu­gal, plus de 13 % ; la France, comme d’ailleurs l’Al­le­magne, se situe en deçà de la moyenne géné­rale, 6,7 % et 7,2 % respectivement.

Un autre inté­rêt de cette étude est de mon­trer la dis­per­sion des coûts uni­taires moyens selon les prin­ci­paux modes de trans­port ; ces moyennes recouvrent évi­dem­ment des dis­per­sions consi­dé­rables selon les véhi­cules, les types de ser­vice et les coef­fi­cients de rem­plis­sage, les zones géo­gra­phiques ou les périodes temporelles.

Pour les voya­geurs (en cen­tièmes d’eu­ros de 1995) :

• 8,7 cents/­voya­geur-km pour la voi­ture particulière,
• 3,8 pour les auto­cars et autobus,
• 2,0 pour le train,
• 4,8 pour l’avion.

Pour le fret :

• 8,8 cents/­tonne-km pour la route,
• 1,9 pour le che­min de fer,
• 1,8 pour la navi­ga­tion intérieure,
• 20,5 pour le fret aérien.

Les moyennes géné­rales, tous modes confon­dus, pour autant qu’elles aient un sens, res­sortent à 7,6 cents par voya­geur-km et à 8,2 par tonne-km.

Les impacts néga­tifs externes des trans­ports sont donc tout à fait consi­dé­rables, que l’on consi­dère les valeurs moyennes par uni­té de tra­fic ou leur poids glo­bal rela­tif vis-à-vis du PIB euro­péen. Sans insis­ter plus long­temps, on peut en avoir encore une autre illus­tra­tion : en excluant les moyens de trans­port indi­vi­duels pour des rai­sons d’ho­mo­gé­néi­té, le coût des nui­sances géné­rées par le seul sec­teur pro­duc­tif des trans­ports repré­sente envi­ron les trois quarts de la valeur ajou­tée de celui-ci.

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Une congestion croissante des infrastructures

Un exa­men com­plé­men­taire par­ti­cu­lier doit être réser­vé aux pro­blèmes de conges­tion qui carac­té­risent sur­tout les sec­teurs rou­tiers et aériens. Il ne s’a­git pas d’un effet externe stric­to sen­su : en effet si la dégra­da­tion des condi­tions d’é­cou­le­ment du tra­fic pro­vo­qué par un usa­ger sup­plé­men­taire est un effet » externe » à celui-ci, ce carac­tère externe dis­pa­raît lorsque l’on consi­dère les usa­gers concer­nés dans leur ensemble.

Sans entrer dans les détails métho­do­lo­giques, trois éva­lua­tions ont été effec­tuées cor­res­pon­dant à trois approches dif­fé­rentes, en ne rete­nant que la seule conges­tion rou­tière, bien évi­dem­ment lar­ge­ment prépondérante :

• la pre­mière concerne la perte d’u­ti­li­té sociale, par rap­port à une situa­tion théo­rique où une tari­fi­ca­tion opti­male de la conges­tion serait mise en œuvre : cette perte res­sort à envi­ron 0,5 % du PIB,
• la seconde cor­res­pond à une valo­ri­sa­tion des pertes de temps dans la situa­tion réelle par rap­port à une autre situa­tion théo­rique de réfé­rence carac­té­ri­sée par la flui­di­té du tra­fic : la valeur de ces pertes de temps res­sort à 1,9 % du PIB,
• enfin a été esti­mé le mon­tant glo­bal des recettes qui résul­te­raient de l’ap­pli­ca­tion d’une taxe de conges­tion opti­male, ce mon­tant serait de 3,7 % du PIB.

Concer­nant la conges­tion, les écarts de situa­tion selon les pays sont encore plus impor­tants que pour le coût des nui­sances. Si l’on retient le pre­mier indi­ca­teur (la perte d’u­ti­li­té sociale) pour illus­trer cette dis­per­sion, on peut faire le constat suivant :

• la moyenne géné­rale euro­péenne s’é­ta­blit à un peu moins de 0,5 %, plus pré­ci­sé­ment 0,49 %,
• le pays le moins conges­tion­né, de très loin, cela n’est évi­dem­ment pas une sur­prise, est l’Ir­lande avec 0,07 %, bien­heu­reux Irlandais !
• on trouve ensuite les quatre pays nor­diques, dont les ratios s’é­tagent de 0,14 % à 0,32 %,
• à l’autre extré­mi­té on trouve en pre­mier lieu les Pays-Bas avec 0,83 %, puis le Royaume-Uni avec 0,68 % ; ces résul­tats ne sont pas non plus sur­pre­nants en rai­son de la den­si­té démo­gra­phique excep­tion­nelle des pre­miers et du sous-équi­pe­ment notoire en infra­struc­ture, tant rou­tière que fer­ro­viaire du second,
• par­mi les autres grands pays, l’Al­le­magne et l’I­ta­lie se situent pra­ti­que­ment au niveau de la moyenne (0,52 % et 0,50 %), la France comme d’ailleurs l’Es­pagne assez sen­si­ble­ment en deçà (0,44 %).

En résu­mé la conges­tion rou­tière qui tend à s’ac­croître au fil des ans, très lar­ge­ment un phé­no­mène urbain, concerne sur­tout les régions de la fameuse » banane bleue » naguère mise en relief par la Datar.

S’a­gis­sant du trans­port aérien, pour lequel on ne dis­pose pas d’é­va­lua­tions com­pa­rables, la conges­tion, carac­té­ri­sée par des retards impor­tants, résulte pour par­tie d’un sys­tème de navi­ga­tion aérienne par­cel­li­sé et inadap­té ; elle se concentre éga­le­ment dans un poly­gone Londres – Amster­dam – Ham­bourg – Franc­fort – Paris, dans un domaine qui relève sur­tout du court-courrier.

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Ain­si les poli­tiques de trans­port sui­vies au cours des trois der­nières décen­nies, aus­si bien au niveau des États (sur­tout) qu’à celui de l’U­nion euro­péenne (plus mar­gi­na­le­ment), ont-elles abou­ti à une situa­tion où les modes de trans­port qui se sont le plus déve­lop­pés sont aus­si ceux qui sont les plus géné­ra­teurs de nui­sances et où les niveaux atteints par celles-ci, ain­si que la conges­tion, pèsent d’un poids très lourd, et cela en dépit des mesures prises dans les dif­fé­rents modes (normes de bruit et de pol­lu­tion de plus en plus sévères, amé­lio­ra­tion de l’ef­fi­ca­ci­té éner­gé­tique, réduc­tion des taux d’ac­ci­dents, etc.).

Ain­si, sans vou­loir trop noir­cir le tableau ou céder à la ten­ta­tion d’une vision apo­ca­lyp­tique du sys­tème de trans­port euro­péen, on peut cepen­dant carac­té­ri­ser celui-ci par une sorte de crise lar­vée et ram­pante ; l’im­pact impor­tant et crois­sant des nui­sances et de la conges­tion risque, si les ten­dances pas­sées devaient se pro­lon­ger, de finir par por­ter atteinte aus­si bien à la qua­li­té de la vie qu’à la com­pé­ti­ti­vi­té éco­no­mique de l’es­pace euro­péen. Les poli­tiques de trans­port, notam­ment au niveau euro­péen, se trouvent ain­si bru­ta­le­ment interpellées.

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La politique européenne des transports en question

Les évo­lu­tions qui pré­cèdent résultent de très nom­breux fac­teurs que l’on ne peut, dans le cadre de cet article, pré­tendre exa­mi­ner exhaustivement.

En pre­mier lieu, il ne faut, bien sûr, pas mécon­naître les pro­grès consi­dé­rables accom­plis dans les domaines rou­tiers et aériens : l’a­mé­lio­ra­tion de la qua­li­té des véhi­cules sur le plan de la fia­bi­li­té, du confort, de la rapi­di­té et de la sécu­ri­té, la dimi­nu­tion des coûts de ceux-ci liée aux pro­grès tech­no­lo­giques et à la concur­rence entre construc­teurs, celle de l’ef­fi­ca­ci­té éner­gé­tique et de la pro­duc­ti­vi­té, favo­ri­sée en par­ti­cu­lier dans le sec­teur rou­tier par le déve­lop­pe­ment du réseau d’au­to­routes, pas­sé en trente ans de 15 000 km à plus de 50 000.

Les poli­tiques de libé­ra­li­sa­tion qui ont conduit à des baisses de prix notam­ment pour le trans­port rou­tier de mar­chan­dises, résul­tat d’une concur­rence qui, si elle est saine dans son prin­cipe, est sou­vent exa­cer­bée, accom­pa­gnée qu’elle est d’une trans­gres­sion signi­fi­ca­tive des régle­men­ta­tions sociales ou de sécu­ri­té, qui joue au détri­ment de ceux qui les respectent.

La per­sis­tance, mal­gré les mises en garde inlas­sa­ble­ment (et inuti­le­ment ?) répé­tées des res­pon­sables fer­ro­viaires, d’im­por­tantes dis­tor­sions de concur­rence en matière de régle­men­ta­tions sociales, de fis­ca­li­té ou de tari­fi­ca­tion de l’u­sage des infra­struc­tures, aux­quelles s’a­joute, sauf excep­tion (notam­ment la Suède), la non prise en compte des effets externes dans la for­ma­tion des prix de trans­port, fausse ain­si le libre choix des uti­li­sa­teurs, prin­cipe que per­sonne ne son­ge­rait à remettre en cause.

S’a­gis­sant de la poli­tique com­mune euro­péenne des trans­ports, bien que l’ins­tau­ra­tion d’une telle poli­tique figu­rât dans le trai­té de Rome, celle-ci est pra­ti­que­ment res­tée lettre morte, du fait de la carence, dans ce domaine, du sys­tème déci­sion­nel com­mu­nau­taire (pro­po­si­tions de la Com­mis­sion, déci­sions du Conseil des ministres). Carence est bien le mot qui convient puisque, pro­cé­dure excep­tion­nelle et à cer­tains égards tra­gi­co­mique, la Cour de jus­tice euro­péenne a, en 1985, pro­non­cé, à la requête du Par­le­ment euro­péen, un « constat de carence » à l’en­contre du Conseil, inca­pable d’ar­bi­trer entre des orien­ta­tions ou des inté­rêts natio­naux divergents.

Après trente ans d’im­mo­bi­lisme et de carence, la déci­sion de 1985 et la mise en œuvre du « mar­ché unique » devaient redon­ner une impul­sion nou­velle à la Poli­tique com­mune des trans­ports (PCT) ; il a cepen­dant fal­lu attendre décembre 1992 pour que soit publié le pre­mier Livre blanc de la Com­mis­sion sur le « déve­lop­pe­ment futur de la poli­tique des trans­ports ». L’o­rien­ta­tion prin­ci­pale de ce Livre blanc était l’ou­ver­ture et la libé­ra­tion des mar­chés de trans­port et le déve­lop­pe­ment de la concur­rence à l’in­té­rieur de chaque mode de trans­port, consi­dé­ré plus ou moins iso­lé­ment des autres.

D’har­mo­ni­sa­tion inter­mo­dale, il n’é­tait pra­ti­que­ment pas ques­tion. En quelque sorte, au lieu de pro­gres­ser paral­lè­le­ment sur deux pieds : libé­ra­li­sa­tion et har­mo­ni­sa­tion inter­mo­dale, on a avan­cé à cloche-pied, sur le seul pied de la libé­ra­li­sa­tion. Les résul­tats ont été inégaux selon les sec­teurs : celle-ci est deve­nue qua­si com­plète dans le trans­port rou­tier de mar­chan­dises et dans l’aé­rien, tri­bu­taire cepen­dant de l’é­pi­neuse ques­tion des « cré­neaux aéro­por­tuaires » ; dans le domaine fer­ro­viaire, les « avan­cées » ont été plus miti­gées : la sépa­ra­tion de la ges­tion des infra­struc­tures de celle des ser­vices, conçue avant tout comme moyen d’ou­ver­ture à la concur­rence au niveau de ceux-ci, sépa­ra­tion qui n’est d’ailleurs pas sans géné­rer de sérieux incon­vé­nients, s’est heur­tée aux réti­cences de cer­tains réseaux et de cer­tains États et le déve­lop­pe­ment de la concur­rence fer­ro­viaire intra­mo­dale est res­té jus­qu’à pré­sent très limité.

La struc­ture actuelle, mar­quée par l’ac­cen­tua­tion des dés­équi­libres entre les modes, l’aug­men­ta­tion des nui­sances et de la conges­tion ain­si que par une crois­sance des trans­ports plus forte que la crois­sance géné­rale, est pour par­tie le résul­tat de cette politique.

Avec l’af­fir­ma­tion des concepts de déve­lop­pe­ment durable et, plus pré­ci­sé­ment de mobi­li­té durable pour les trans­ports, il est appa­ru de plus en plus que libé­ra­li­sa­tion et concur­rence ne pou­vaient à elles seules consti­tuer les maîtres mots de la PCT.

Avant le récent Livre blanc de sep­tembre 2001, deux étapes méritent d’être mentionnées.

Dans le cadre du trai­té de Maas­tricht, l’U­nion euro­péenne s’est vue, à l’ins­ti­ga­tion de la Com­mis­sion, dotée de com­pé­tences nou­velles concer­nant le déve­lop­pe­ment des Réseaux de trans­ports tran­seu­ro­péens (RTE).

En 1996, la Com­mis­sion, dans un Livre vert sur la « tari­fi­ca­tion effi­cace et équi­table de l’u­sage des infra­struc­tures, intro­duit à la fois l’i­dée d’in­ter­na­li­sa­tion des coûts externes » et le concept de « coût mar­gi­nal social ». Ces « inno­va­tions » auraient pu consti­tuer une véri­table avan­cée dans la défi­ni­tion d’une véri­table PCT ; cepen­dant elles sont, jus­qu’à pré­sent, res­tées d’une por­tée pra­tique très limitée.

Enfin, la Com­mis­sion publie en sep­tembre 2001 un nou­veau Livre blanc inti­tu­lé : La Poli­tique euro­péenne des trans­ports à l’ho­ri­zon 2010 : l’heure des choix.

Celui-ci marque un chan­ge­ment assez net de tona­li­té et d’o­rien­ta­tion par rap­port au pré­cé­dent. À par­tir d’un constat sans com­plai­sance de la situa­tion actuelle, il pré­co­nise une poli­tique plus volon­ta­riste pour lut­ter contre les consé­quences néga­tives déve­lop­pées plus haut et les dis­tor­sions fis­cales et sociales ; en un mot, il pro­pose de ne pas s’en remettre seule­ment au mar­ché et à la concur­rence tels qu’ils fonc­tionnent actuel­le­ment. On aborde (enfin !) le pro­blème de l’har­mo­ni­sa­tion intermodale.

Après libé­ra­li­sa­tion et concur­rence, les maîtres mots deviennent : « décou­plage et rééquilibrage ».

Le « décou­plage » d’a­bord : il s’a­git, selon des orien­ta­tions déjà esquis­sées lors du Conseil euro­péen de Göte­borg, de frei­ner pro­gres­si­ve­ment la crois­sance de la demande glo­bale de trans­port par rap­port à la crois­sance géné­rale de l’é­co­no­mie européenne.

Le « rééqui­li­brage » cor­res­pond, lui, à une rup­ture des ten­dances pas­sées consa­crant la dimi­nu­tion des parts de tra­fic des modes de trans­port « éco­philes » (rail, navi­ga­tion inté­rieure, oléo­ducs, navi­ga­tion mari­time à courte dis­tance) ; concrè­te­ment, il est pro­je­té de reve­nir en 2010 aux parts modales de 1998.

Cet objec­tif peut, à pre­mière vue, paraître modeste et hors de pro­por­tions vis-à-vis d’un objec­tif de réduc­tion forte de la conges­tion et des nui­sances ; il est cepen­dant rela­ti­ve­ment ambi­tieux au regard des ten­dances de longue période obser­vées dans le passé.
Les outils à uti­li­ser pour par­ve­nir à ces objec­tifs seraient de trois ordres :

• la tari­fi­ca­tion, en har­mo­ni­sant entre les modes et les pays les prin­cipes tari­faires rete­nus pour celle de l’u­sage des infra­struc­tures et en impu­tant pro­gres­si­ve­ment aux uti­li­sa­teurs le coût des effets externes ;
• les inves­tis­se­ments dans les réseaux tran­seu­ro­péens, sup­pres­sion des gou­lots d’é­tran­gle­ment, amé­lio­ra­tion des grands cor­ri­dors inter­na­tio­naux et des liai­sons trans­fron­ta­lières ain­si que l’ac­ces­si­bi­li­té des régions péri­phé­riques, en pri­vi­lé­giant, dans une cer­taine mesure, le che­min de fer, les voies navi­gables, le trans­port mari­time et le trans­port intermodal ;
• la « revi­ta­li­sa­tion » du rail (ouver­ture à la concur­rence, créa­tion pro­gres­sive d’un réseau dédié au fret, pour­suite du déve­lop­pe­ment du réseau et des ser­vices à grande vitesse pour les voya­geurs) et des modes alter­na­tifs à la route.

Mal­gré le carac­tère posi­tif de la plu­part des orien­ta­tions pro­po­sées, le Livre blanc n’est pas dénué de cer­taines faiblesses :

• le carac­tère un peu sur­pre­nant des pro­jec­tions de tra­fic, notam­ment dans un scé­na­rio ten­dan­ciel où la crois­sance glo­bale des trans­ports de pas­sa­gers serait infé­rieure de 40 % à la crois­sance du PIB alors qu’elle lui était supé­rieure de près de 40 % dans le passé ;
• la qua­si-absence de prise en compte des effets de l’élargissement ;
• la sous-esti­ma­tion de l’im­por­tance des actions à mener pour abou­tir à un véri­table décou­plage : si l’on se refuse, comme cela paraît nor­mal, à accep­ter une dégra­da­tion de la qua­li­té (qu’il est d’ailleurs pré­co­ni­sé d’a­mé­lio­rer) il faut se résoudre à aug­men­ter les prix rela­tifs du trans­port, et cela de façon consi­dé­rable, compte tenu de la faible élas­ti­ci­té glo­bale du sec­teur vis-à-vis de son niveau de prix ;
• plus géné­ra­le­ment la fai­sa­bi­li­té éco­no­mique et poli­tique des objec­tifs visés, fai­sa­bi­li­té qui se heur­te­ra évi­dem­ment à des inté­rêts puis­sants, notam­ment dans le sec­teur de l’in­dus­trie et des services.

Mais là où le bât blesse sur­tout, c’est en ce qui concerne les moyens de mise en œuvre des orien­ta­tions proposées.

En pre­mier lieu, la Com­mis­sion pro­pose 60 mesures, d’im­por­tances très inégales et quelque peu hété­ro­clites, que cer­tains sont allés jus­qu’à qua­li­fier d’in­ven­taire « à la Pré­vert », dont on mesure mal quelles seront leurs contri­bu­tions res­pec­tives aux objec­tifs pour­sui­vis, en l’ab­sence de toute ten­ta­tive de quantification.

En second lieu, et c’est pro­ba­ble­ment le plus impor­tant, force est de consta­ter que la répar­ti­tion actuelle des pou­voirs de déci­sion entre l’U­nion euro­péenne, les États ou les niveaux infé­rieurs (régions, com­munes, etc.) n’est guère adap­tée à la mise en œuvre d’une poli­tique volon­ta­riste et cohé­rente à l’é­chelle de l’Europe.

Aujourd’­hui les pou­voirs de déci­sion concer­nant les inves­tis­se­ments en infra­struc­tures se situent pour l’es­sen­tiel au niveau des États et des régions, voire au niveau local ; les res­sources du bud­get com­mu­nau­taire ne per­mettent à l’U­nion euro­péenne que de jouer un rôle tout à fait mar­gi­nal (ain­si les res­sources bud­gé­taires de l’U­nion euro­péenne pour le finan­ce­ment des inves­tis­se­ments en infra­struc­tures ne repré­sentent même pas 1 % de leur mon­tant glo­bal). De même, sur le plan des condi­tions d’u­sage des infra­struc­tures (tari­fi­ca­tion, fis­ca­li­té), les pou­voirs de déci­sion se situent aujourd’­hui essen­tiel­le­ment au niveau des États.

La mise en œuvre d’une poli­tique telle que pré­co­ni­sée dans le Livre blanc sup­po­se­rait sans doute que l’U­nion euro­péenne soit dotée de com­pé­tences et de pou­voirs ren­for­cés, par exemple pour har­mo­ni­ser les rede­vances d’u­sage des infra­struc­tures, pour ins­ti­tuer des « éco­taxes », pour inter­ve­nir plus effi­ca­ce­ment dans le déve­lop­pe­ment des infra­struc­tures, avec des enve­loppes finan­cières vrai­ment significatives.

Sur ce der­nier plan, on peut consta­ter que des déci­sions prises au plus haut niveau (Conseil euro­péen) ne sont pas (ou peu) sui­vies d’ef­fet faute de moyens finan­ciers adé­quats : l’exemple le plus mar­quant concerne, dans le domaine du déve­lop­pe­ment de réseaux tran­seu­ro­péens, com­pé­tence confé­rée à l’U­nion par le trai­té de Maas­tricht, la mise en œuvre des 14 pro­jets décla­rés solen­nel­le­ment prio­ri­taires au som­met d’Es­sen en 1994, qui pié­tine ou avance très lentement.

Face à cette situa­tion, et pour prendre à bras-le-corps des pro­blèmes de trans­ports qui deviennent de plus en plus pré­gnants, on peut donc se deman­der légi­ti­me­ment si des pou­voirs plus impor­tants ne devraient pas être dévo­lus à l’U­nion euro­péenne pour lui per­mettre d’a­gir plus efficacement.

Cela sup­po­se­rait aus­si que soit fait un effort de cla­ri­fi­ca­tion dans la répar­ti­tion des com­pé­tences entre l’U­nion euro­péenne et les États membres, même si à l’é­vi­dence il ne peut s’a­gir que de com­pé­tences par­ta­gées. Cette répar­ti­tion des com­pé­tences devrait évi­dem­ment se faire dans le res­pect du prin­cipe géné­ral de sub­si­dia­ri­té ; mais peu d’a­na­lyses ont été menées jus­qu’à pré­sent sur ce thème.

Paral­lè­le­ment, il faut que l’U­nion euro­péenne soit dotée des moyens juri­diques et finan­ciers cohérents.

Ce ne sont pas d’ailleurs les seuls : dans un autre ordre d’i­dées on ne peut qu’être frap­pé par la fai­blesse des sou­bas­se­ments de la PCT dans les domaines éco­no­miques et sta­tis­tiques. Les sta­tis­tiques euro­péennes res­tent sou­vent encore la simple jux­ta­po­si­tion de sta­tis­tiques natio­nales sans mise en cohé­rence de celles-ci. De même, dans le domaine des études éco­no­miques, la fai­blesse est grande au niveau com­mu­nau­taire ; dans cet esprit, la créa­tion d’un Ins­ti­tut euro­péen d’é­co­no­mie des trans­ports serait sans doute un grand pro­grès per­met­tant une plus grande conti­nui­té dans celui des connais­sances que l’u­sage qui consiste à recou­rir épi­so­di­que­ment à des consul­tants. Ces consi­dé­ra­tions peuvent paraître nous éloi­gner du sujet, mais elles nous y ramènent : peut-on fon­der sérieu­se­ment une stra­té­gie et une poli­tique des trans­ports euro­péennes sans un sub­stra­tum solide d’a­na­lyses économiques ?

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Que conclure ?

En conclu­sion peut-on espé­rer que les orien­ta­tions expri­mées dans le der­nier Livre blanc se tra­dui­ront concrè­te­ment par un tour­nant dans la poli­tique euro­péenne des trans­ports, en termes de rééqui­li­brage, voire de décou­plage, en limi­tant les nui­sances et la conges­tion à un niveau accep­table, contri­buant ain­si à la qua­li­té de la vie et à la com­pé­ti­ti­vi­té de l’é­co­no­mie européenne ?

Le lec­teur aura com­pris mon adhé­sion aux objec­tifs, mais aus­si mon scep­ti­cisme rela­tif quant aux moyens d’y par­ve­nir ; mais je lui lais­se­rai le soin d’ap­por­ter sa propre réponse à la question.

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