Les villes doivent s’adapter aux enjeux climatiques

Les villes, à l’origine des deux tiers des émis­sions de gaz à effet de serre, sont aus­si par­ti­cu­liè­re­ment vul­né­rables à l’accroissement des évé­ne­ments cli­ma­tiques extrêmes (inon­da­tions, vagues de cha­leur), ain­si qu’à l’élévation du niveau des eaux.

REPÈRES
Bien qu’elles n’occupent que 2 % des terres, les villes sont res­pon­sables d’au moins deux tiers des usages de l’énergie et des émis­sions de gaz à effet de serre, compte tenu du poids, dans ces émis­sions, de l’énergie (26%) et notam­ment de la pro­duc­tion d’électricité et de cha­leur, des trans­ports (13 %), des bâti­ments rési­den­tiels et ter­tiaires (8 %), de l’industrie (19 %) et de la ges­tion des déchets (3 %).
De plus, elles concentrent l’essentiel de la crois­sance économique.

Des risques de submersion

« L’îlot de cha­leur urbain », c’est-à-dire l’excès de tem­pé­ra­ture par rap­port aux zones avoi­si­nantes, peut atteindre une dizaine de degrés dans cer­taines méga­lo­poles, ce qui accroît leur vul­né­ra­bi­li­té aux fortes chaleurs.

D’autre part, l’urbanisation se déve­loppe d’abord sur les lit­to­raux. Les aires sus­cep­tibles d’être sub­mer­gées par les « marées de tem­pête » aug­mentent donc, celles-ci affec­tant par­ti­cu­liè­re­ment les zones urba­ni­sées qui concentrent la popu­la­tion et sont dépen­dantes du bon fonc­tion­ne­ment des réseaux d’assainissement, de trans­ports et d’énergie.

Les deux dimensions

L’îlot de cha­leur urbain peut atteindre une dizaine de degrés

Les enjeux sont main­te­nant bien per­çus par la plu­part des res­pon­sables de villes et de col­lec­ti­vi­tés, comme le montrent les rap­ports des Nations unies UN-Habi­tat ou les décla­ra­tions de la Conven­tion des maires.

Cette prise de conscience se reflète aus­si dans le déve­lop­pe­ment des plans d’action cli­mat-éner­gie ter­ri­to­riaux, aujourd’hui en voie de géné­ra­li­sa­tion en France, la loi Gre­nelle II les ayant ren­du obli­ga­toires à par­tir de 50 000 habitants.

De plus en plus sou­vent, les deux dimen­sions de la réduc­tion des émis­sions et de l’adaptation au chan­ge­ment cli­ma­tique y sont prises en compte.

Des quartiers durables

Les réponses les plus éla­bo­rées dont on dis­pose aujourd’hui relèvent plu­tôt d’échelles très locales, avec les « quar­tiers durables » qui expé­ri­mentent de nou­velles solu­tions tech­niques en matière de per­for­mance éner­gé­tique et de transports.

Ain­si, l’inertie des émis­sions de gaz à effet de serre des villes demeure encore le prin­ci­pal obs­tacle à la réa­li­sa­tion de leur inflexion glo­bale qui serait néces­saire pour sta­bi­li­ser le cli­mat, ou, à tout le moins, pré­ser­ver des capa­ci­tés d’adaptation suf­fi­santes face à son évolution.

L’enjeu est lourd, car la réduc­tion de ces émis­sions et celle de la vul­né­ra­bi­li­té des villes aux impacts du chan­ge­ment cli­ma­tique dépendent de mul­tiples fac­teurs, tech­niques, éco­no­miques et sociaux, qui vont de l’urbanisme aux modes de vie. Des cadres d’action com­mencent cepen­dant à se construire pour répondre à ces deux défis, de la réduc­tion des émis­sions des villes, et de leur adap­ta­tion à des évo­lu­tions du cli­mat déjà en par­tie irréversibles.

LA FORME DES VILLES EN QUESTION

Le rôle de l’ur­ba­nisme sur la consom­ma­tion d’éner­gie a été abon­dam­ment dis­cu­té, suite aux études de New­man et Ken­wor­thy (Sus­tai­na­bi­li­ty and Cities : Over­co­ming Auto­mo­bile Depen­dance). Ceux-ci obser­vaient une rela­tion glo­bale inverse très mar­quée entre les den­si­tés urbaines (nombre de per­sonnes par hec­tare) et les consom­ma­tions d’éner­gie liées aux trans­ports. Les villes euro­péennes se situent en posi­tion inter­mé­diaire entre les villes asia­tiques (très denses et peu consom­ma­trices), et les villes cana­diennes, aus­tra­liennes ou amé­ri­caines peu denses et très consommatrices).

Mobi­li­té et densité
L’orientation en faveur de villes denses et de taille impor­tante pour réduire les « empreintes car­bone » ne heurte pas les recom­man­da­tions des ana­lyses pure­ment éco­no­miques en matière de stra­té­gies d’urbanisation. En effet, la « nou­velle éco­no­mie géo­gra­phique » sou­ligne que la den­si­té démo­gra­phique est source de richesse, car elle per­met d’exploiter les éco­no­mies d’agglomération qui sont asso­ciées à la dif­fu­sion des connais­sances, à un mar­ché du tra­vail effi­cace, à de larges viviers de qua­li­fi­ca­tions et de fac­teurs de pro­duc­tion, et à l’exploitation des éco­no­mies d’échelle dans la production.
Cepen­dant l’empreinte éco­lo­gique se joue moins au niveau de la concen­tra­tion des acti­vi­tés que des mobi­li­tés et den­si­tés « rési­den­tielles ». On se situe donc au niveau plus exi­geant de l’organisation interne des villes, avec comme obs­tacle à lever, de construire des villes denses et attractives.

Causalité et recommandations

Cette rela­tion a été étu­diée à la fois en termes de cau­sa­li­té et de recom­man­da­tions. La den­si­té est-elle le fac­teur déter­mi­nant ou un mar­queur reflé­tant un ensemble de carac­té­ris­tiques plus com­plexe, telles que l’âge, les reve­nus, les modes de vie ?

Com­ment accroître les den­si­tés urbaines ? Sur le pre­mier point, on observe, par exemple, quand on consi­dère les dis­pa­ri­tés d’ef­fort éner­gé­tique des ménages fran­çais, que la den­si­té semble un fac­teur déter­mi­nant, non seule­ment des dépenses de car­bu­rants, mais aus­si de chauf­fage. Dans ce der­nier cas, la cau­sa­li­té n’est évi­dem­ment pas directe ; ce qui est en jeu est l’im­por­tance des mai­sons indi­vi­duelles construites avant les pre­mières régle­men­ta­tions ther­miques et encore chauf­fées au fuel.

Tarification et fiscalité

Sur le second point, il faut prendre en compte que les den­si­tés et l’é­ta­le­ment urbain sont des variables « endo­gènes », pro­duits de forces d’ag­glo­mé­ra­tion et de forces de dis­per­sion, notam­ment la baisse des coûts de trans­ports individuels.

La den­si­té démo­gra­phique est source de richesse

Certes, les tra­vaux menés pour pré­ci­ser ces ques­tions confirment que les formes urbaines (den­si­té et dis­tance au centre) sont des déter­mi­nants cru­ciaux des émis­sions de CO₂ liées aux transports.

Les leviers pour l’in­ter­ven­tion publique sont donc le rôle pre­mier de la tari­fi­ca­tion des trans­ports indi­vi­duels ou la fis­ca­li­té sur les car­bu­rants, puis l’im­por­tance de l’offre de trans­ports publics et des règles d’ur­ba­nisme, qui, par exemple, ne doivent pas entra­ver la den­si­fi­ca­tion dans les centres ou à proxi­mi­té des sta­tions des réseaux de trans­ports collectifs.

LE RÔLE DES « MAIRES »

Le pro­gramme pour le XXI^e siècle de la confé­rence de Rio a consti­tué le point de départ de la recon­nais­sance que ces enjeux concer­naient les villes en tant qu’ins­ti­tu­tions, les auto­ri­tés locales ayant donc un rôle à jouer dans les poli­tiques cli­ma­tiques, à la fois pour la miti­ga­tion des émis­sions et pour l’a­dap­ta­tion au chan­ge­ment climatique.

Un bien public global

Aller vers un prix uni­forme du carbone

Ce rôle des villes dans les poli­tiques cli­ma­tiques n’a émer­gé que pro­gres­si­ve­ment. En effet, les concen­tra­tions de gaz à effet de serre dans l’at­mo­sphère consti­tuant un « bien public glo­bal », il avait été sou­li­gné à juste titre que l’ef­fi­ca­ci­té éco­no­mique réclame que l’on ne dépense pas, par exemple, 200 euros pour évi­ter l’é­mis­sion d’une tonne de CO₂ quelque part, alors que des gise­ments d’a­bat­te­ments à 15 euros par tonne demeurent inex­ploi­tés ailleurs.

Les poli­tiques visant la réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre devraient donc être défi­nies au niveau le plus éle­vé, c’est-à-dire inter­na­tio­nal. L’idée, qui a sous-ten­du le pro­to­cole de Kyo­to, était donc d’aller vers un prix uni­forme du car­bone, qui aurait pu ensuite être décli­né natio­na­le­ment, pour régu­ler les pol­lu­tions « dif­fuses » ten­dan­ciel­le­ment les plus importantes.

Des décisions privées

Par ailleurs, l’adaptation au chan­ge­ment cli­ma­tique demeu­rait un parent pauvre de la réflexion, notam­ment parce que l’on crai­gnait que la dis­cus­sion sur ce sujet ne retarde les efforts néces­saires sur la réduc­tion des émissions.

Il y avait aus­si l’idée que les choix cor­res­pon­dants rele­vaient de déci­sions « pri­vées », chaque agent éco­no­mique étant à même d’apprécier les béné­fices qu’il peut reti­rer de ses efforts d’adaptation. Les villes appa­raissent ain­si de plus en plus impli­quées dans les poli­tiques climatiques.

Deux élé­ments ren­forcent encore ce pro­ces­sus : la dif­fi­cul­té à éla­bo­rer et faire accep­ter les poli­tiques d’atténuation au niveau natio­nal, où les inté­rêts des dif­fé­rentes indus­tries et des dif­fé­rents types de ménages appa­raissent très contra­dic­toires et par là trop dif­fi­ciles à conci­lier ; la néces­si­té de déve­lop­per des expé­ri­men­ta­tions, ou démons­tra­teurs, « gran­deur nature ».

DES VILLES BAS-CARBONE

Bien que la concep­tion des poli­tiques cor­res­pon­dantes sou­lève encore beau­coup de dif­fi­cul­tés, des réfé­rences com­mencent à émer­ger, pro­po­sant un cadre géné­ral d’action pour le finan­ce­ment des infra­struc­tures urbaines « vertes ».

Des politiques cohérentes

Leurs recom­man­da­tions insistent tout d’abord sur l’importance de la cohé­rence des poli­tiques entre les dif­fé­rents niveaux de gou­ver­ne­ment. L’action au niveau des villes sera d’autant plus facile et effi­cace qu’un cadre géné­ral pour les poli­tiques cli­ma­tiques sera en place au niveau national.

Cela néces­site notam­ment l’établissement d’un « signal-prix » géné­ral inci­tant à la réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre ; l’élimination des régle­men­ta­tions qui consti­tuent des obs­tacles à l’action des villes en ce domaine, y com­pris au niveau des pos­si­bi­li­tés d’expérimentation ; d’éventuels fonds de com­pen­sa­tion pour les col­lec­ti­vi­tés locales s’engageant sur des objec­tifs plus ambitieux.

Il convient ensuite de s’assurer qu’au sein des villes les agents éco­no­miques sont plei­ne­ment res­pon­sa­bi­li­sés aux coûts sociaux de leurs choix. Cela passe par l’élimination de tout ce qui pour­rait consti­tuer, par exemple, des sub­ven­tions ou inci­ta­tions à l’étalement urbain, et par des poli­tiques de tari­fi­ca­tion des dépla­ce­ments rou­tiers qui incitent à la réduc­tion des tra­fics et des pol­lu­tions. Cela néces­site cepen­dant que les usa­gers dis­posent d’alternatives, notam­ment de trans­ports publics, et donc une pro­gram­ma­tion cohé­rente des investissements.

Des choix difficiles

Trois incer­ti­tudes
En matière d’a­dap­ta­tion, le rap­port de Per­thuis-Hal­le­gatte-Lecocq sou­li­gnait qu’il faut tenir compte de trois types d’in­cer­ti­tudes, qui s’ad­di­tionnent : celles sur l’é­vo­lu­tion future du cli­mat, car les impacts atten­dus du chan­ge­ment cli­ma­tique sont incom­pa­rables selon que l’on se situe dans un scé­na­rio de hausse moyenne de + 2°C ou de + 4°C ; celles sur les consé­quences pos­sibles d’un scé­na­rio cli­ma­tique don­né au plan local ; et celles sur l’é­vo­lu­tion des capa­ci­tés d’a­dap­ta­tion de nos socié­tés dans le futur. Ces incer­ti­tudes imposent notam­ment d’é­va­luer les mesures d’a­dap­ta­tion en tenant compte du degré de flexi­bi­li­té qu’elles pré­servent pour l’ac­tion future.

Tou­te­fois, compte tenu des iner­ties tech­niques, éco­no­miques, poli­tiques, ins­ti­tu­tion­nelles et cultu­relles, il n’est pas tou­jours pos­sible de prendre des mesures d’adaptation par­fai­te­ment flexibles.

Il est donc néces­saire de faire des choix rela­tifs à l’adaptation en l’absence d’information com­plète, mal­gré le risque de « mala­dap­ta­tion » ex post qui en résulte.

En tout état de cause, la ques­tion n’est pas de savoir com­ment s’adapter à un « nou­veau » cli­mat mais de savoir com­ment et à quel coût nous pou­vons adap­ter nos villes à un cli­mat « sans cesse chan­geant ». L’adaptation doit donc être com­prise comme une poli­tique de tran­si­tion per­ma­nente sur le très long terme.

Quatre niveaux pour le rôle de l’action publique en matière d’adaptation étaient iden­ti­fiés par ce rapport.

Diffuser l’information

En pre­mier lieu, les pou­voirs publics ont un rôle à jouer dans la pro­duc­tion et la dif­fu­sion de l’information sur le chan­ge­ment cli­ma­tique, ses impacts et les moyens de s’y adap­ter afin de per­mettre aux acteurs pri­vés de prendre leurs déci­sions en connais­sance de cause. Trans­mettre l’information sur l’incertitude et sur les outils à même de la prendre en compte est ici essentiel.

Adapter les normes et la fiscalité

Un second type d’action publique vise à adap­ter les normes, les règle­ments et la fis­ca­li­té qui encadrent l’action des acteurs publics et privés.

À côté des normes tech­niques stric­to sen­su, il peut s’avérer néces­saire d’adapter les normes pro­cé­du­rales, ain­si que d’autres normes non direc­te­ment liées au cli­mat, mais qui influencent la capa­ci­té à s’adapter, comme les normes archi­tec­tu­rales dans le domaine du bâtiment.

Impliquer les institutions

Une poli­tique de tran­si­tion permanente

Un troi­sième type d’action publique concerne les ins­ti­tu­tions, car en modi­fiant de manière rapide et impré­vi­sible les cir­cons­tances, le chan­ge­ment cli­ma­tique va exer­cer une ten­sion crois­sante sur les ins­ti­tu­tions et contrats exis­tants, par exemple en matière d’assurance vis-à-vis des catas­trophes naturelles.

L’histoire sug­gère que les ins­ti­tu­tions jouent un rôle essen­tiel dans l’adaptation. Par exemple, le suc­cès des Néer­lan­dais face aux inon­da­tions tient autant à la mise en place des ins­ti­tu­tions néces­saires à la ges­tion du risque, qu’à la capa­ci­té tech­nique à éri­ger des digues.

Infléchir les politiques d’aménagement

Enfin, le qua­trième type de mesures publiques face au chan­ge­ment cli­ma­tique recouvre l’action directe d’adaptation des col­lec­ti­vi­tés locales sur les infra­struc­tures publiques, les bâti­ments publics et les espaces dont elles ont la charge.

Il s’agit là d’intégrer direc­te­ment les impacts à venir du chan­ge­ment cli­ma­tique dans les poli­tiques d’aménagement et la ges­tion des réseaux urbains.

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