L’investissement local

Si le paral­lèle entre la ville et l’entreprise est sou­vent inté­res­sant, il ne doit pour­tant pas être mené en matière d’investissement.
En effet, les objec­tifs d’une ville ne se défi­nissent pas par la pro­duc­tion de biens et de ser­vices mais par des objec­tifs de cohé­sion et de ges­tion sociales, de déve­lop­pe­ment éco­no­mique, de ges­tion de l’environnement, de qua­li­té de vie.
La réa­li­sa­tion de ces quatre objec­tifs prin­ci­paux exige la réa­li­sa­tion d’équipements d’infrastructures – d’investissements – qui, à leur tour, géné­re­ront des ser­vices et des frais de fonctionnement.
Ain­si, pour les col­lec­ti­vi­tés locales, l’investissement peut se défi­nir comme de la consom­ma­tion dif­fé­rée, qui, le plus sou­vent, entraî­ne­ra des coûts induits.

Pis­cine de Cha­ma­lière. © P. ANDRÉ

Il existe différentes catégories d’investissements

Ce pré­am­bule étant fait, il y a dif­fé­rentes caté­go­ries d’in­ves­tis­se­ments, que le maire n’a­bor­de­ra pas de la même manière.

Cer­tains inves­tis­se­ments génèrent immé­dia­te­ment d’é­normes frais de fonc­tion­ne­ment. Ain­si, une pis­cine coûte très rapi­de­ment 3 à 4 mil­lions de francs par an de frais de fonc­tion­ne­ment pour une ville comme Per­pi­gnan, ce qui peut se tra­duire par une aug­men­ta­tion d’un point de fis­ca­li­té. Un centre social, c’est d’a­bord 2 à 3 mil­lions de francs pour la réa­li­sa­tion du bâti­ment, puis 700 000 à 1 mil­lion de francs de frais de salaires pour la rému­né­ra­tion d’un per­son­nel de qua­li­té, pour lequel il convient en outre d’as­su­rer une for­ma­tion continue.

Il y a une deuxième caté­go­rie d’in­ves­tis­se­ments qui peuvent se défi­nir comme des inves­tis­se­ments incon­tour­nables, même s’ils sont par­fois dif­fé­rés, et qui cor­res­pondent à la ges­tion de l’en­vi­ron­ne­ment au sens large, à l’a­mé­na­ge­ment du ter­ri­toire : la sécu­ri­té civile, les tra­vaux hydrau­liques, la défense des eaux, les transports…

De tels inves­tis­se­ments sont sus­cep­tibles de géné­rer d’im­por­tants frais de fonc­tion­ne­ment, comme les trans­ports par exemple, d’autres en revanche seront peu coû­teux en la matière.

Enfin, il y a une troi­sième caté­go­rie d’in­ves­tis­se­ments, qui, à l’in­verse des pré­cé­dentes, est pro­duc­tive de reve­nus, de taxe pro­fes­sion­nelle notam­ment s’il s’a­git de créer des zones d’ac­ti­vi­tés éco­no­miques, mais aus­si de fon­cier bâti s’il s’a­git de zones d’ha­bi­tat incluant des pro­grammes de fabri­ca­tions de lotissements.

L’impact de l’investissement

L’im­pact de ces dif­fé­rentes caté­go­ries d’in­ves­tis­se­ments sur les frais de fonc­tion­ne­ment est donc très dif­fé­rent et, par consé­quent, il est néces­saire de rai­son­ner à par­tir de cet impact. En effet, la col­lec­ti­vi­té ne vend pas, ou à titre mar­gi­nal, ses ser­vices. Certes, par le prix du billet en matière de trans­port ou par la rede­vance en matière d’or­dures ména­gères, cer­tains ser­vices sont rému­né­rés et engendrent des recettes direc­te­ment liées à la pro­duc­tion du ser­vice mais la plu­part du temps ce sont les impôts qui vont per­mettre de faire face aux dépenses de fonc­tion­ne­ment. Ce sché­ma est très dif­fé­rent de celui d’une entre­prise où celle-ci va déci­der d’un inves­tis­se­ment et défi­nir le temps de retour sur inves­tis­se­ment ou l’im­pact de l’in­ves­tis­se­ment dans une stra­té­gie de produit.

Ain­si, lors­qu’un maire a une stra­té­gie d’in­ves­tis­se­ments, il étu­die d’a­bord les inves­tis­se­ments obli­ga­toires, compte tenu des normes par exemple, ou de son propre contexte géo­gra­phique. Puis, il y a les inves­tis­se­ments coû­teux en fonc­tion­ne­ment, liés notam­ment à une poli­tique sociale, cultu­relle ou spor­tive, qui per­mettent une réelle stra­té­gie en fonc­tion d’une ligne poli­tique préa­la­ble­ment défi­nie. Enfin, existe la caté­go­rie d’in­ves­tis­se­ments liés à la poli­tique d’ur­ba­nisme, de déve­lop­pe­ment éco­no­mique ou d’ha­bi­tat, qui sont sus­cep­tibles de pro­duire un cer­tain retour sur inves­tis­se­ment notam­ment par l’im­pôt qui en résultera.

En ce qui concerne les mises aux normes par exemple, l’a­ve­nir est redou­table. La légis­la­tion est instable et sans pla­ni­fi­ca­tion pos­sible. Ain­si, il est deman­dé aux élus de démo­lir et de recons­truire les groupes sco­laires (quatre à Per­pi­gnan, soit 100 mil­lions de francs à pla­ni­fier sur trois ou quatre ans, un point de fis­ca­li­té égale 4,5 mil­lions de francs). Mais il faut éga­le­ment faire face aux normes sur l’air soit 2 à 3 mil­lions de francs par an de frais de fonc­tion­ne­ment, aux usines d’in­ci­né­ra­tion, les rede­vables de la taxe d’or­dures ména­gères n’en com­prennent pas l’in­fla­tion (de l’ordre de 10 à 15 % par an), aux ter­rains de sport (20 à 30 mil­lions de francs de mise aux normes), à l’eau (chan­ge­ment des cana­li­sa­tions en plomb).

Il serait néces­saire sur ce sujet qu’une étude d’im­pact bud­gé­taire soit effec­tuée et qu’elle puisse ensuite faire l’ob­jet de négo­cia­tions entre le pou­voir légis­la­tif, qui défi­nit et impose ces normes, et les asso­cia­tions de maires. Dans le domaine de l’en­tre­prise, il y a des comi­tés pari­taires et lorsque les normes de tra­vail sont modi­fiées, il y a négo­cia­tion avec les syn­di­cats. Un tel pro­ces­sus devrait être dupli­qué pour les col­lec­ti­vi­tés locales car la modi­fi­ca­tion des normes de ser­vices publics a un impact énorme sur le bud­get des col­lec­ti­vi­tés locales et cela n’est jamais évalué.

L’impôt

La ville qui décide d’in­ves­tir devra sans cesse tenir compte des coûts induits de fonc­tion­ne­ment et donc de l’im­pact sur les impôts. La col­lec­ti­vi­té doit avoir constam­ment le sou­ci de l’é­vo­lu­tion de la pres­sion fis­cale de ses contribuables.

À l’heure actuelle, cette réper­cus­sion sur la fis­ca­li­té locale, compte tenu de l’en­semble des charges des indi­vi­dus comme des entre­prises, est le prin­ci­pal obs­tacle à l’in­ves­tis­se­ment. L’im­pôt local est l’im­pôt qui a le plus for­te­ment aug­men­té cette der­nière décen­nie ; il est donc évident aujourd’­hui qu’une déci­sion d’in­ves­tis­se­ment devra en pre­mier lieu en ana­ly­ser la réper­cus­sion sur la fis­ca­li­té locale. L’in­ves­tis­se­ment implique une rela­tion qui peut se décrire comme une rela­tion investissement/fonctionnement, fonctionnement/impôt.

Sans aucun doute le temps n’est plus à l’é­di­fi­ca­tion des cathé­drales, il est au contraire à la mise en œuvre de plans d’in­ves­tis­se­ments réflé­chis, de conser­va­tion et de res­tau­ra­tion de l’ac­quis, de recom­po­si­tion sociale, des quar­tiers urbains notamment.

L’emprunt

En matière d’in­ves­tis­se­ment, déci­der de ne pas avoir recours à l’im­pôt est déci­der d’a­voir recours à l’emprunt. Là encore, la stra­té­gie est dif­fé­rente de celle de l’en­tre­prise. À l’heure actuelle, les col­lec­ti­vi­tés locales ont ten­dance à vou­loir auto­fi­nan­cer leurs inves­tis­se­ments. L’au­to­fi­nan­ce­ment est la marge de manœuvre finan­cière qui reste après le paie­ment des dépenses de fonc­tion­ne­ment et la per­cep­tion des recettes. En fait, à l’ex­cep­tion de quelques rares cas sou­vent cités, la plu­part des com­munes font appel à l’emprunt.

La grande nova­tion de ces der­nières années pour les col­lec­ti­vi­tés locales c’est sans doute une ges­tion de la dette à moyen terme beau­coup plus pré­cise qu’au­pa­ra­vant et sur­tout une inté­res­sante sta­bi­li­té moné­taire. En effet, désor­mais, le niveau des taux d’in­té­rêt, joint à la sta­bi­li­té moné­taire qu’in­tro­duit l’eu­ro et à la sup­pres­sion du risque de change, modi­fie com­plè­te­ment l’ap­pré­hen­sion du problème.

Il est évi­dem­ment néces­saire de ral­lon­ger la durée des emprunts grâce à cette sta­bi­li­té de la zone euro. Par ailleurs, des taux d’in­té­rêt his­to­ri­que­ment bas per­mettent de gérer la dette de manière radi­ca­le­ment dif­fé­rente de la ges­tion précédente.

La pertinence du territoire

Enfin, der­nière remarque, et cela est propre à la France, celle-ci en est encore à la période de » l’a­do­les­cence » de la décen­tra­li­sa­tion et elle doit conser­ver son acquis démo­cra­tique. Or, mal­heu­reu­se­ment, les ter­ri­toires com­mu­naux ne sont pas per­ti­nents la plu­part du temps en matière de ges­tion éco­no­mique des res­sources publiques.

Par consé­quent, lorsque les maires inves­tissent, ils doivent être atten­tifs à mettre en place des méca­nismes de déci­sion inter­com­mu­nale de façon à s’as­su­rer de la plus grande effi­ca­ci­té pos­sible du choix de l’in­ves­tis­se­ment et de per­mettre des éco­no­mies d’é­chelle en s’ef­for­çant de mettre en adé­qua­tion les recettes et les dépenses au ser­vice d’une popu­la­tion élar­gie. Ain­si, il n’est pas for­cé­ment néces­saire de mul­ti­plier les inves­tis­se­ments mais il est pré­fé­rable, parce que plus effi­cace et plus éco­no­mique des deniers publics, de pri­vi­lé­gier des équi­pe­ments en réseau. La per­ti­nence du ter­ri­toire par rap­port à l’in­ves­tis­se­ment est un pro­blème cru­cial, qui, glo­ba­le­ment, reste encore à résoudre.

Bus à gaz, Nice. © SEMIACS

Les équi­pe­ments de cen­tra­li­té sont un bon exemple d’une néces­saire réflexion sur la per­ti­nence des ter­ri­toires parce que les villes centre sont for­te­ment péna­li­sées quant à la charge de l’in­ves­tis­se­ment. Les charges que repré­sentent les conser­va­toires, les opé­ras, les écoles natio­nales des beaux-arts, les palais des congrès, etc., sont extrê­me­ment lourdes, de l’ordre de 1 000 à 3 000 francs par an et par habi­tant (l’As­so­cia­tion des maires des grandes villes a mon­tré que la moyenne de la charge affé­rente aux équi­pe­ments de cen­tra­li­té est de 2 000 francs par an et par habi­tant). Il y a donc un pro­blème de redé­fi­ni­tion de la carte de l’in­ter­com­mu­na­li­té fran­çaise, le retard en la matière est énorme et il n’est pas sûr que l’on se donne les moyens de le résoudre.

En effet, actuel­le­ment, le volon­ta­riat en matière d’in­ter­com­mu­na­li­té trouve ses limites. Les ter­ri­toires inter­com­mu­naux sont sou­vent issus d’as­sem­blage poli­tique plus que de véri­tables sché­mas direc­teurs d’une inter­com­mu­na­li­té de pro­jet construite autour de ter­ri­toires per­ti­nents. La carte de l’in­ter­com­mu­na­li­té est rare­ment cohé­rente par rap­port au bas­sin d’emploi ou à l’es­pace phy­sique sus­cep­tible de gérer éco­no­mi­que­ment des services.

L’exemple de Per­pi­gnan est inté­res­sant parce qu’emblématique des pro­blèmes des villes centre. Per­pi­gnan est une ville de 110 000 habi­tants, qui a des fonc­tions de ville centre très lourdes. La com­mu­nau­té de com­munes, de créa­tion récente, compte cinq com­munes et une popu­la­tion d’en­vi­ron 140 000 habi­tants. Les trans­ferts de com­pé­tences se sont effec­tués très pro­gres­si­ve­ment. Les élus ont choi­si la voie de la taxe pro­fes­sion­nelle unique, il y a donc tout un appren­tis­sage de tra­vail en com­mun d’au­tant plus dif­fi­cile que la ville centre fait face à quatre villes de 5 000 à 7 000 habi­tants, qui n’ont pas les mêmes cultures de ges­tion. Cepen­dant, un enga­ge­ment a été pris de trans­fé­rer pro­gres­si­ve­ment tous les inves­tis­se­ments rela­tifs à l’ac­ti­vi­té économique.

Par ailleurs, l’ab­sence de méca­nisme démo­cra­tique de ges­tion de ces ter­ri­toires est une source de dif­fi­cul­té pour les élec­teurs, qui élisent des maires sans pou­voir réel sur des inves­tis­se­ments struc­tu­rant et modi­fiant leur ter­ri­toire. Le pou­voir d’in­ves­tis­se­ment est alors trans­fé­ré à des orga­nismes de second rang alors que la popu­la­tion élit un maire, qui se retrouve sans pou­voir. Il fau­dra inévi­ta­ble­ment, à un moment don­né, que les ins­tances inter­com­mu­nales de déci­sion retrouvent une vraie légi­ti­mi­té démocratique.

À Per­pi­gnan, ima­gi­nons dans cinq ou dix ans une com­mu­nau­té de com­munes qui pren­dra des déci­sions sur quatre cin­quièmes des inves­tis­se­ments alors que les délé­gués com­mu­nau­taires qui siègent ne sont pas connus car ils n’ont jamais été dans un débat démo­cra­tique. Cela ne sera pas viable sur le long terme et le déve­lop­pe­ment de l’in­ter­com­mu­na­li­té devra régler ce débat.

Des nouvelles interrogations sur la fiscalité locale

En outre, il y a cer­tai­ne­ment des mesures qui auront des consé­quences impor­tantes sur les inves­tis­se­ments com­mu­naux. En fonc­tion d’un sché­ma simple » l’ha­bi­tat coûte, l’ac­ti­vi­té rap­porte « , la sup­pres­sion de la part sala­riale de la taxe pro­fes­sion­nelle va tendre à l’in­verse. Inté­grée à terme dans la dota­tion glo­bale de fonc­tion­ne­ment, c’est-à-dire dans une masse d’argent répar­tie pro­por­tion­nel­le­ment à la popu­la­tion, cela sera l’ha­bi­tat qui rap­por­te­ra et l’ac­ti­vi­té qui coû­te­ra. Il est dif­fi­cile de savoir com­bien de temps les maires met­tront pour com­prendre cette inver­sion et la tra­duire dans leur pro­gramme d’in­ves­tis­se­ments et dans leur gestion.

Il y a là une dépos­ses­sion de res­pon­sa­bi­li­té pour les col­lec­ti­vi­tés locales, dans leur ges­tion et dans l’é­la­bo­ra­tion de leur poli­tique d’in­ves­tis­se­ment à l’é­gard de leur fis­ca­li­té au pro­fit d’une redis­tri­bu­tion par l’É­tat de l’es­sen­tiel de leurs res­sources. La taxe pro­fes­sion­nelle, qui repré­sente près de 40 % des res­sources fis­cales, est cer­tai­ne­ment condam­née à dis­pa­raître et l’on se dirige vers des déci­sions qui concer­ne­ront 2 ou 3 % seule­ment des recettes. Il sera donc néces­saire de gérer cette nou­velle donne en matière d’investissement.

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