OGM et précaution, un mariage singulier

REPÈRES

REPÈRES
Inter­ro­ger les rap­ports entre OGM et pré­cau­tion est affaire com­plexe si l’on veut évi­ter de ver­ser dans les dénon­cia­tions faciles ou dans un opti­misme béat. Pour com­men­cer, il faut s’entendre sur une défi­ni­tion du prin­cipe. On se réfère habi­tuel­le­ment à celle qui fut inté­grée en février dans la Consti­tu­tion fran­çaise et notam­ment l’article 5 de la Charte de l’environnement. Bien évi­dem­ment, on ne doit pas s’en tenir au seul texte de loi, car le débat porte sur la mise en œuvre concrète du prin­cipe et sur ses effets. C’est au titre de ses effets (sup­po­sés) sur la crois­sance que la com­mis­sion Atta­li recom­man­da que l’on retire le prin­cipe de pré­cau­tion de la Constitution.

Le dos­sier des OGM est assez connu pour qu’il ne soit pas néces­saire d’y reve­nir de façon détaillée. On se limi­te­ra à obser­ver d’une part qu’en Europe, contrai­re­ment aux États-Unis, nous avons adop­té une démarche de ges­tion des OGM fon­dée sur la nou­veau­té de la tech­nique de la trans­gé­nèse, et que cette démarche fait expli­ci­te­ment réfé­rence au prin­cipe de pré­cau­tion qui a connu en l’espèce une concré­ti­sa­tion ori­gi­nale ; et d’autre part que, dans ce cadre, le contexte euro­péen est un espace ouvert à toute une série de jeux qui se tra­duisent à ce jour par un blo­cage de la com­mer­cia­li­sa­tion des OGM. On pro­po­se­ra ensuite d’élargir l’analyse en exa­mi­nant les rap­ports entre pré­cau­tion et maî­trise sociale de la technique.

Deux voies opposées

L’Europe a ins­tau­ré un contrôle sys­té­ma­tique de la tech­no­lo­gie des OGM

Aux États-Unis, le com­pro­mis éta­bli en 1986 par la Mai­son-Blanche (Coor­di­na­ted Fra­me­work) concluait une longue contro­verse en consi­dé­rant qu’il n’était pas néces­saire de sou­mettre les OGM à une régle­men­ta­tion spé­ci­fique. Il en alla dif­fé­rem­ment en Europe. Parce que les OGM sont issus de tech­niques nou­velles, parce que leur déve­lop­pe­ment a d’emblée pro­vo­qué une contro­verse et des dif­fé­rences de posi­tion entre les dif­fé­rents États membres, la Com­mis­sion euro­péenne a choi­si de sou­mettre leur déve­lop­pe­ment à un contrôle obli­ga­toire, depuis les pre­miers stades de la recherche jusqu’à leur mise sur le mar­ché. Alors qu’aux États-Unis le contrôle s’effectue sur les pro­duits, quels que soient les modes d’obtention, l’Europe ins­tau­ra donc un contrôle sys­té­ma­tique de la nou­velle tech­no­lo­gie, avant même que les risques soient avé­rés. C’est pour­quoi l’on a pu par­ler à ce pro­pos de l’application d’un « prin­cipe de pré­cau­tion pur ».

Grands principes

Les grands prin­cipes de la régle­men­ta­tion étaient les sui­vants : éva­lua­tion préa­lable au cas par cas par un comi­té d’experts scien­ti­fiques ; dis­tinc­tion entre une uti­li­sa­tion confi­née ou non et dis­tinc­tion de deux types de dis­sé­mi­na­tion des OGM dans l’environnement (expé­ri­men­tale et commerciale).

À par­tir de 1996, alors qu’aux États-Unis les plantes trans­gé­niques connaissent leur pre­mière uti­li­sa­tion à grande échelle, il se déve­loppe en Europe une grande contro­verse publique qui va avoir un impact majeur sur les poli­tiques conduites. En juin 1999 est ins­tau­ré un gel de l’autorisation des nou­veaux évé­ne­ments trans­gé­niques (et un mora­toire de fait des OGM alors auto­ri­sés). Cette période est mise à pro­fit pour toi­let­ter la régle­men­ta­tion euro­péenne des OGM. En résulte un ensemble de textes qui pré­cisent et ren­forcent le régime de précaution.

Régle­men­ta­tions européennes
Direc­tive CE/2001/18
L’évaluation implique une démarche scien­ti­fique d’analyse des risques ; elle pro­cède par une approche com­pa­ra­tive (OGM ver­sus non-OGM iso­gé­nique); l’évaluation est révi­sable en cas d’informations nou­velles. La direc­tive ren­force le carac­tère pro­gres­sif de la démarche : l’introduction d’OGM dans l’environnement doit se faire selon le prin­cipe d’une pro­gres­sion par étapes. En outre, les auto­ri­sa­tions sont tem­po­raires, elles sont assor­ties d’un plan de sur­veillance et l’ensemble des pro­cé­dures fait l’objet d’une obli­ga­tion d’information du public. La direc­tive a été trans­crite en droit fran­çais par la loi du 25 juin 2008 sur les OGM.
Règle­ments CE/1829/2003 et CE/1830/2003
Ces règle­ments intro­duisent des dis­po­si­tions nou­velles en matière de tra­ça­bi­li­té et d’étiquetage, de manière à garan­tir que les opé­ra­teurs et les consom­ma­teurs dis­posent d’informations pré­cises qui leur per­mettent d’exercer de manière effec­tive leur liber­té de choix, et qui per­mettent le contrôle et la véri­fi­ca­tion des indi­ca­tions figu­rant sur les étiquettes.
La com­mu­ni­ca­tion du com­mis­saire Fish­ler sur la coexis­tence des cultures OGM, conven­tion­nelles et d’agriculture bio­lo­gique vient com­plé­ter cet édi­fice juridique.

Analyse des risques

En men­tion­nant que l’évaluation des OGM implique « une démarche scien­ti­fique d’analyse des risques », le dis­po­si­tif juri­dique euro­péen s’inscrit dans l’esprit de la com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion sur le prin­cipe de pré­cau­tion, qui posi­tionne le prin­cipe au niveau de la ges­tion des risques et non au niveau de leur éva­lua­tion. La ques­tion de la nature des connais­sances à pro­duire pour trai­ter des situa­tions d’incertitude ou d’ignorance n’est pas abor­dée et ne se dis­tingue pas de ce qui est fait dans un régime de pré­ven­tion ; la seule inno­va­tion consiste ici dans le carac­tère pro­gres­sif et réver­sible des mesures, au fur et à mesure que l’on obtient des infor­ma­tions sur l’OGM.

Libre choix

Orga­ni­ser de façon durable le plu­ra­lisme technologique

Plus inno­vant est le volet concer­nant le libre choix, la tra­ça­bi­li­té, l’étiquetage et la coexis­tence. Ce volet n’est pas une appli­ca­tion stricte du prin­cipe de pré­cau­tion, car la garan­tie du libre choix ne s’inscrit pas dans le registre du droit à un envi­ron­ne­ment sain mais dans celui du droit à l’information et au libre consen­te­ment. À cette fin, l’enjeu est d’organiser de façon durable le plu­ra­lisme technologique.

Comme on le ver­ra ensuite, ce second volet rejoint le prin­cipe de pré­cau­tion en orga­ni­sant la réver­si­bi­li­té des choix technologiques.

OGM, précaution et jeux stratégiques

Alors que la sus­pen­sion des auto­ri­sa­tions d’OGM a pris fin en 2004, les prin­ci­paux pays agri­coles euro­péens sont encore en 2012 – Espagne mise à part – dans un mora­toire de fait concer­nant la culture des OGM. Que s’est-il pas­sé ? Com­ment inter­pré­ter cette situa­tion ? Quelle est l’influence du prin­cipe de pré­cau­tion dans cette affaire ?

Science contre politique ?

Ges­tion politique
Oli­vier Godard a fait une ana­lyse dense de ce dos­sier en obser­vant que, dans la pra­tique, le prin­cipe de pré­cau­tion a eu un impact bien dif­fé­rent de ce que l’on pou­vait en attendre. L’application du prin­cipe de pré­cau­tion a en réa­li­té conduit à une ges­tion poli­tique, sous l’influence des oppo­sants aux OGM qui ont gagné la bataille de l’opinion publique et s’imposent comme les pro­prié­taires du dossier.

Dans la longue saga des rap­ports tumul­tueux entre science et poli­tique, l’épisode du comi­té de pré­fi­gu­ra­tion de la Haute Auto­ri­té est consi­dé­ré comme l’exemple même de dérive liée au prin­cipe de pré­cau­tion. Ce comi­té fut consti­tué au len­de­main du Gre­nelle de l’environnement afin de don­ner un avis sur le dos­sier du « MON 810 », un maïs résis­tant aux insectes. Le séna­teur Jean-Fran­çois Legrand, pré­sident de ce comi­té, en pré­sen­ta les conclu­sions le 9 jan­vier 2008, fai­sant état de « faits scien­ti­fiques nou­veaux » et de « doutes sérieux » quant à l’innocuité du MON 810. Sur cette base, le gou­ver­ne­ment acti­va la pro­cé­dure de sus­pen­sion de l’autorisation de mise en culture, pro­cé­dure main­te­nue en dépit des avis de l’AFSSA et de l’EFSA indi­quant que l’expertise du comi­té n’apportait aucun élé­ment pro­bant de nature à remettre en cause les éva­lua­tions antérieures.

Entre pressions et polémiques

La polé­mique qui s’engagea révé­la qu’en réa­li­té l’avis fai­sait état d’informations nou­velles, pas néces­sai­re­ment néga­tives (une des infor­ma­tions concer­nant la faible teneur en myco­toxines étant à l’avantage du MON 810), et aucu­ne­ment de doutes sérieux. De plus, sou­mis à une pres­sion très forte, ce comi­té n’avait mani­fes­te­ment pas eu le temps de tra­vailler sérieu­se­ment, ce qui explique que l’une des infor­ma­tions nou­velles rete­nues (la toxi­ci­té sur les lom­brics) s’appuie sur une base scien­ti­fique faible.

Désordres

Déci­sion politique
Comme l’indiquait le jour­nal Le Monde le 28 novembre 2011, le ministre de l’Agriculture, Bru­no Le Maire, a assu­ré que le gou­ver­ne­ment exa­mi­ne­rait « tous les moyens de ne pas culti­ver le maïs Mon­san­to ». Il a décla­ré que le gou­ver­ne­ment res­tait « défa­vo­rable » à cette culture car « il reste encore trop d’incertitudes sur les consé­quences pour l’environnement ». On peut donc regret­ter que l’expertise scien­ti­fique (et avec elle la réfé­rence répé­tée à l’incertitude) soit ins­tru­men­ta­li­sée pour jus­ti­fier une déci­sion qui, sur le fond, est de nature politique.

Après un recours contre la déci­sion de sus­pen­sion de l’autorisation et au terme de trois ans de pro­cé­dure, la léga­li­té de la sus­pen­sion est défi­ni­ti­ve­ment remise en cause par le Conseil d’État. Celui-ci relève que le ministre de l’Agriculture n’a pas appor­té la preuve de l’existence d’un niveau de risque par­ti­cu­liè­re­ment éle­vé pour la san­té ou l’environnement, car l’avis du comi­té de pré­fi­gu­ra­tion sur lequel il se fonde se borne à faire état d’interrogations. Les réac­tions des res­pon­sables poli­tiques confirment l’état de confu­sion dans lequel on se trouve.

Manipulations

Ce dévoie­ment résulte-t-il de l’application du prin­cipe de précaution ?

À toute nou­velle tech­nique est inévi­ta­ble­ment asso­ciée une incer­ti­tude radicale

A prio­ri non, car les mani­pu­la­tions dont l’expertise scien­ti­fique a en l’occurrence fait l’objet s’expliquent d’abord par les faibles marges de manœuvre dont dis­pose le poli­tique dans le cadre régle­men­taire euro­péen. La seule pos­si­bi­li­té de s’opposer à une auto­ri­sa­tion euro­péenne sur le ter­ri­toire natio­nal est d’activer la clause de sau­ve­garde. Or, pour ce faire, l’évaluation scien­ti­fique des risques consti­tue le point de pas­sage obli­gé car il est néces­saire d’établir « l’existence d’une situa­tion sus­cep­tible de pré­sen­ter un risque impor­tant met­tant en péril de façon mani­feste la san­té humaine, la san­té ani­male ou l’environnement » (CJUE, Arrêt du 8 sep­tembre 2011).

Stigmatisation

En seconde ana­lyse, on peut évi­dem­ment se deman­der si la dif­fé­rence entre l’Europe et les États-Unis ne tient pas, au moins pour par­tie, au fait qu’ici nous avons consi­dé­ré les OGM comme des enti­tés nou­velles à contrô­ler spé­ci­fi­que­ment quand là-bas ils ont été « invi­si­bi­li­sés ». La cris­tal­li­sa­tion de l’opposition aux OGM doit en effet beau­coup à cette mise en visi­bi­li­té qui a per­mis une stig­ma­ti­sa­tion. Mais il faut d’emblée ajou­ter que l’opposition ne s’explique pas prin­ci­pa­le­ment par la ques­tion des risques qui est pour­tant le seul motif qui puisse être invo­qué pour en res­treindre l’utilisation. Et il faut ajou­ter que cette ges­tion de la nou­veau­té s’inscrit dans une concep­tion pro­fon­dé­ment nou­velle de la maî­trise sociale des techniques.

La question de la réversibilité

Au fond, le prin­cipe de pré­cau­tion conduit à poser deux pro­blèmes essen­tiels : le pre­mier concerne l’évaluation des risques elle-même ; le second la maî­trise sociale de la technique.

Concer­nant le pre­mier pro­blème, il convient de sou­li­gner qu’à toute nou­velle tech­nique est inévi­ta­ble­ment asso­ciée une incer­ti­tude, au sens où l’on ne peut esti­mer des dan­gers que l’on ignore. Or, la démarche d’analyse des risques conduit à réduire cette incer­ti­tude et à ne rete­nir que les dan­gers qui sont iden­ti­fiables et carac­té­ri­sables. Dans ce cadre, l’absence de preuve d’un risque ne peut être tenue comme la preuve de l’absence d’un risque¹. L’évaluation des risques n’est valable que dans un cadre cog­ni­tif néces­sai­re­ment limi­té, et elle doit être révi­sable avec le gain de connaissances.

« Ceci n’est pas une pipe »

« Ceci n’est pas une pipe », indique le tableau de Magritte repré­sen­tant une pipe. Tout comme un tableau, un modèle est une repré­sen­ta­tion ; ce n’est pas la réa­li­té. Il convient de ne pas réduire la réa­li­té à la repré­sen­ta­tion construite dans une ana­lyse de risque. Si le ren­ver­se­ment de la charge de la preuve n’est pas une solu­tion, il convient d’accorder la plus grande atten­tion aux hypo­thèses encore non démon­trées, pour­vu que celles-ci aient un degré de plau­si­bi­li­té suffisant.

Une démarche adaptée

Il convient aus­si de dépas­ser une logique binaire (inno­cui­té ver­sus non-inno­cui­té) et de rete­nir que la nou­velle tech­nique doit être consi­dé­rée avec pru­dence, comme pou­vant rece­ler un risque poten­tiel non encore démon­tré. Pour les OGM, c’est tout le sens des démarches de bio­vi­gi­lance, de la mise en place de plans de sur­veillance, de la tra­ça­bi­li­té et des auto­ri­sa­tions tem­po­raires. C’est aus­si tout le sens de la démarche de « décon­fi­ne­ment » pro­gres­sive néces­saire pour acqué­rir la connais­sance sur les poten­tiels que peut révé­ler la tech­nique. Du point de vue du prin­cipe de pré­cau­tion, on ne peut que s’opposer aux actions qui remettent en cause cette démarche en détrui­sant les essais de plantes trans­gé­niques, lorsque ceux-ci donnent toutes les garan­ties néces­saires à un contrôle strict des effets sur l’environnement et sur la san­té. Mais il est regret­table que l’étalon pour la prise de déci­sion en régime de pré­cau­tion reste une ana­lyse clas­sique de risque. En limi­tant la pré­cau­tion à l’étape de la ges­tion, le droit euro­péen n’incite pas à un tra­vail sérieux sur l’incertitude.

Accepter la coexistence

Le pro­blème de la maî­trise sociale de la tech­nique englobe celui du prin­cipe de pré­cau­tion. Il peut être rai­son­nable qu’une socié­té s’oppose à une tech­nique même si celle-ci ne pré­sente pas de risques graves (avé­rés ou poten­tiels) pour l’environnement ou pour la san­té. La nou­velle tech­nique peut être consi­dé­rée comme entraî­nant des effets socio-éco­no­miques indé­si­rables, elle peut avoir des impli­ca­tions morales, l’on peut craindre que cer­tains effets secon­daires soient pires que les pro­grès immédiats.

Débat cornélien

Le droit euro­péen n’incite pas à un tra­vail sérieux sur l’incertitude

L’histoire des tech­niques révèle qu’en géné­ral les effets néga­tifs n’apparaissent qu’avec l’utilisation de la tech­nique et qu’alors il est impos­sible de reve­nir en arrière et de renon­cer à l’utilisation de la tech­nique. Ce pro­blème a été for­mu­lé dès 1980 par David Col­lin­gridge comme le « dilemme du contrôle ». Col­lin­gridge consi­dé­rait alors que, comme il est véri­ta­ble­ment impos­sible d’améliorer la pré­vi­si­bi­li­té, la seule solu­tion consiste dans l’organisation de la réver­si­bi­li­té sociale des enga­ge­ments tech­no­lo­giques. C’est l’enjeu de la coexis­tence des OGM, des cultures conven­tion­nelles et des cultures bio­lo­giques. His­to­ri­que­ment, la coexis­tence a été pen­sée comme une façon de s’accommoder d’une plu­ra­li­té ren­due néces­saire compte tenu de désac­cords pro­fonds concer­nant les concep­tions de l’agriculture des dif­fé­rents acteurs impli­qués. Il est heu­reux qu’en œuvrant dans le sens d’un plu­ra­lisme tech­no­lo­gique la coexis­tence contri­bue aus­si à la réver­si­bi­li­té des choix tech­niques. Car c’est l’enjeu essen­tiel du point de vue de la maî­trise sociale de la technique.

________________________________
1. Pour une illus­tra­tion, voir l’ar­ticle récent du jour­nal Le Monde au sujet des contro­verses sur les études de toxi­co­lo­gie « Impact des OGM sur la san­té ani­male : le débat n’est tou­jours pas tran­ché » (Le Monde, 15/12/2011).

---

Articles similaires :

Conser­ver le meilleur et éli­mi­ner le pire Un prin­cipe légi­time et fon­da­men­tal, d’application exceptionnelle Trop de pré­cau­tions nuisent-elles à la santé ? Une dérive néga­tive à l’usage Savoir gérer les risques dans le nucléaire