Peut-on encore réaliser des infrastructures ?

Qu’aurait été le déve­lop­pe­ment de la région pari­sienne aujourd’hui sans le RER et les villes nou­velles ? Ques­tion encore plus dif­fi­cile au moment où le gou­ver­ne­ment vient de don­ner une prio­ri­té abso­lue au meilleur fonc­tion­ne­ment des trans­ports en com­mun de la région pari­sienne, à la pro­duc­tion de loge­ments en nombre suf­fi­sant, comme à la meilleure gou­ver­nance de l’agglomération parisienne.

Que serait Paris sans le for­mi­dable pro­gramme de restruc­tu­ra­tion urbaine de Hauss­mann et la réa­li­sa­tion des pre­mières lignes de métro qui avaient, en leur temps, sou­le­vé bien des débats ?

REPÈRES
Toute poli­tique d’infrastructure doit satis­faire aux besoins actuels et à venir et faire en sorte que ces infra­struc­tures contri­buent à une stra­té­gie de long terme. Elle doit être mise en œuvre de façon har­mo­ni­sée en coor­don­nant et pla­ni­fiant les actions aux plans sec­to­riels et géo­gra­phiques et en met­tant en place les finan­ce­ments néces­saires, le tout de façon à conci­lier jus­tice et efficacité.
L’exemple d’une telle pla­ni­fi­ca­tion appli­quée à une méga­pole est four­ni en France, dans les années 1960, par le « plan Delou­vrier » pour la région pari­sienne. Il s’est fon­dé d’une part sur l’établissement d’un plan pour satis­faire la mon­tée des besoins, par exemple en matière de mobi­li­té et d’accueil des migrants, et d’autre part sur des pers­pec­tives volon­ta­ristes à long terme impli­quant notam­ment la créa­tion de villes nou­velles et la réa­li­sa­tion des infra­struc­tures qui leur étaient nécessaires.
Il s’agissait d’organiser une capi­tale, au déve­lop­pe­ment consi­dé­ré comme confus par le géné­ral de Gaulle. Ce plan a défi­ni les moda­li­tés de finan­ce­ment des infra­struc­tures concer­nées et les struc­tures de gou­ver­nance qui seraient adap­tées aux trans­for­ma­tions à venir (redé­cou­page admi­nis­tra­tif de la région, créa­tion des enti­tés « villes nouvelles »).

Pays en développement et pays développés

Exode rural au Sud, méca­nisme éco­no­mique au Nord

Le tableau des méga­poles actuelles est diver­si­fié. On peut, gros­so modo, oppo­ser les méga­poles des pays en déve­lop­pe­ment et celles des pays déve­lop­pés. Pour les pre­mières, qu’on peut appe­ler les méga­poles du Sud, la crois­sance de la popu­la­tion est rapide, sou­vent de l’ordre de 3% par an, et liée à des phé­no­mènes d’exode rural ; elle s’accompagne d’une crois­sance éco­no­mique rapide en géné­ral, mais à par­tir d’un niveau faible.

Les traits des méga­poles du Nord sont inverses. La crois­sance de la popu­la­tion est faible, la richesse y est plus éle­vée mais croît moins vite, l’attraction de l’agglomération est due davan­tage à des méca­nismes éco­no­miques que sociaux.

Suivre le rythme démographique

Au Sud, on a de forts besoins d’infrastructures en crois­sance rapide et qui ont peine à suivre le rythme de la crois­sance de la popu­la­tion, comme en témoignent les retards criants en termes de trans­ports, d’eau potable et de réseaux divers.

On peut déve­lop­per une stra­té­gie d’anticipation : orien­ter la crois­sance lorsqu’elle est forte, impri­mer des traits par­ti­cu­liers lorsque tout est à créer. Les cir­cuits de déci­sion sont plus rapides dans des ins­ti­tu­tions publiques moins sophis­ti­quées, qui par­fois pri­vi­lé­gient des grou­pe­ments d’intérêts puis­sants mais peu repré­sen­ta­tifs de l’intérêt général.

Améliorer la qualité

Les traits inverses se ren­contrent au Nord. Les réseaux sont matures, les inves­tis­se­ments qu’ils appellent pour satis­faire les besoins doivent plus satis­faire des sou­cis d’amélioration de la qua­li­té des ser­vices ren­dus, que de four­ni­ture d’un ser­vice jusque-là inexis­tant. Les pos­si­bi­li­tés d’inflexion et de rup­ture stra­té­giques sont éga­le­ment plus réduites, car tout existe déjà.

Et enfin, les déci­sions sont toutes ou presque sou­mises à des débats publics dont le tra­vers est par­fois de plus don­ner la parole à des coa­li­tions de mino­ri­tés qu’à la grande majo­ri­té des citoyens.

Dans les deux types de méga­poles, la réa­li­sa­tion de grandes infra­struc­tures urbaines ren­contre des dif­fi­cul­tés fortes. Elles portent sur les pos­si­bi­li­tés de pla­ni­fi­ca­tion ration­nelle, sur les ques­tions de finan­ce­ment et sur celles de gouvernance.

PLANIFIER

Des modèles sectoriels

Une faible por­tée géographique
La plu­part des modèles ont besoin de décrire fine­ment les phé­no­mènes. En rai­son de la varié­té des com­por­te­ments, ils néces­sitent une grande masse de don­nées. Ils sont mal adap­tés à l’utilisation sur de vastes zones géo­gra­phiques et de grandes tailles de popu­la­tions. Ils conviennent mal à l’évaluation des stra­té­gies et des pro­grammes au niveau des mégapoles.

Tous les modèles dont on dis­pose sont sec­to­riels. Les modèles de tra­fic four­nissent des indi­ca­tions dans le domaine de la cir­cu­la­tion et des trans­ports, mais ne disent rien ou pas grand-chose sur les consé­quences d’un inves­tis­se­ment de trans­port dans d’autres sec­teurs tels que l’urbanisation ou le loge­ment. Les modèles de dif­fu­sion de la pol­lu­tion ne four­nissent pas d’indication sur les mou­ve­ments de popu­la­tion que ces expo­si­tions à la pol­lu­tion suscitent.

Les modèles cou­plant les sec­teurs sont rares et encore peu pré­cis. Ces modèles sont à courte vue. Ils reposent sur des extra­po­la­tions de ten­dances, leur conte­nu pros­pec­tif est faible, ils sup­posent une per­ma­nence des goûts et des modes de vie ; les trans­for­ma­tions tech­no­lo­giques qu’ils intègrent dépassent rare­ment l’amélioration cou­rante de la productivité.

Des fruits à long terme

Des modèles à courte vue repo­sant sur des extrapolations

Dans les méga­poles du Sud, mar­quées par l’explosion de la classe moyenne et par l’incertitude qui pèse sur son taux futur de moto­ri­sa­tion, le pro­blème pri­mor­dial est de pré­voir les besoins et leur évo­lu­tion, et là l’insuffisance des don­nées et de l’information sta­tis­tique rend les modèles et leurs résul­tats inadap­tés ou imprécis.

Au Nord, l’information sta­tis­tique est meilleure, mais l’évolution pré­vi­sible des com­por­te­ments des rési­dents et des entre­prises est très dif­fi­cile à appré­hen­der et à quan­ti­fier, sur­tout dans une période de muta­tions tech­no­lo­giques rapides et dans la mesure où les infra­struc­tures portent l’essentiel de leurs fruits dans le très long terme, à l’échelle du siècle.

Une politique d’entraînement

Les infra­struc­tures peuvent sur­tout ser­vir d’outil à une poli­tique d’entraînement, mais alors on se heurte à une mau­vaise connais­sance de ces effets d’entraînement. Dans quelle mesure le déve­lop­pe­ment des infra­struc­tures de trans­port va-t-il sus­ci­ter des implan­ta­tions d’activités, l’aménagement de zones d’activité va-t-il entraî­ner l’implantation de ces acti­vi­tés là où on vou­drait qu’elles aillent ?

De très nom­breuses zones d’activité se sont trans­for­mées dans les faits en grandes sur­faces com­mer­ciales ou en zones d’entreposage avec un niveau de créa­tion d’emplois faible au regard des illu­sions dont les diri­geants publics s’étaient ber­cés pour en jus­ti­fier la création.

FINANCER

Aide internationale et partenariats

Les besoins à satis­faire au Sud sont immenses, et l’on conçoit que le gros des inves­tis­se­ments consiste à créer des infra­struc­tures des­ti­nées à la néces­saire satis­fac­tion des besoins immédiats.

Peut-on y ajou­ter des pro­grammes qui per­mettent des anti­ci­pa­tions stra­té­giques et des inflexions à long terme, qui sus­citent des effets d’entraînement ? Les moyens finan­ciers manquent dans ces pays aux bas reve­nus, dans les­quels ni l’impôt ni les contri­bu­tions des usa­gers ne peuvent suf­fire. Il n’y a que deux recours.

Deux recours possibles

D’abord, l’aide inter­na­tio­nale, venant d’organismes de coopé­ra­tion. Ensuite, la mise en œuvre de solu­tions finan­cières inno­vantes, en géné­ral issues de par­te­na­riats public-pri­vé et per­met­tant d’appuyer les dépenses actuelles sur les recettes que l’on reti­re­ra de la crois­sance éco­no­mique future de l’agglomération.

Cette der­nière caté­go­rie de res­sources reste limi­tée : elle se fonde sur des espé­rances de gains loin­tains, aléa­toires, et les réti­cences se sont accrues après les déboires des crises finan­cières récentes.

Une coor­di­na­tion difficile
Une com­po­sante de gou­ver­nance s’ajoute à la dicho­to­mie entre démo­cra­tie et auto­ri­té, c’est celle de la coor­di­na­tion sec­to­rielle et géo­gra­phique des actions.
La dif­fi­cul­té tient là à la taille des enti­tés. Est-il pos­sible de faire mar­cher du même pas des acti­vi­tés qui peuvent être si diver­si­fiées au plan géo­gra­phique ou sec­to­riel ? Est-ce même néces­saire ? Il y a des poli­tiques qui doivent s’exercer au niveau de l’ensemble de l’agglomération et d’autres pour les­quelles ce n’est pas nécessaire.

Sur­tout, les par­te­na­riats public-pri­vé débouchent sou­vent sur des mécomptes bud­gé­taires pour les auto­ri­tés publiques ou sur un dua­lisme dans l’accès aux ser­vices publics concer­nés, car seules les clien­tèles de haut de gamme per­mettent de ren­ta­bi­li­ser les inves­tis­se­ments publics sui­vant les cri­tères finan­ciers classiques.

Au Nord, les aléas sur les infra­struc­tures d’entraînement ne sont pas moins faibles, mais la réti­cence des bailleurs pri­vés conduit les pou­voirs publics à des inter­ven­tions finan­cières de plus en plus incom­pa­tibles avec les impé­ra­tifs de réduc­tion des défi­cits publics.

On peut donc par­ler d’agenda impos­sible des grandes infra­struc­tures publiques, sauf à envi­sa­ger un sur­saut de carac­tère key­né­sien dans la conduite des poli­tiques publiques d’investissement. Il peut en outre exis­ter une taille de métro­pole au-delà de laquelle les effets d’agglomération tra­di­tion­nel­le­ment béné­fiques peuvent être contre­ba­lan­cés, sinon annu­lés, par le coût des nou­velles infra­struc­tures de transport.

GOUVERNER

Démocratie ou autoritarisme

La gou­ver­nance est la troi­sième pierre d’achoppement, et elle est majeure dans cer­tains pays comme le nôtre ou des méga­poles de pays for­te­ment décen­tra­li­sés comme les États-Unis, dès lors que les infra­struc­tures concernent plu­sieurs États ou plu­sieurs villes.

L’agenda impos­sible des grandes infra­struc­tures publiques

Gros­so modo, on dis­cerne au Nord des gou­ver­nances d’esprit démo­cra­tique fon­dées sur la par­ti­ci­pa­tion des popu­la­tions, soit via des res­pon­sables élus, soit par l’appel aux enquêtes publiques. La struc­ture de déci­sion est com­plexe, avec de mul­tiples concertations.

Au Sud, on observe des gou­ver­nances d’esprit plus auto­ri­taire. La struc­ture de déci­sion est hié­rar­chique et en géné­ral plus simple. La par­ti­ci­pa­tion des citoyens aux choix d’investissement est plus réduite. Mais les déci­sions sont plus rapides.

Efficacité au Sud

La struc­ture plus auto­ri­taire entraîne une plus grande effi­ca­ci­té d’exécution. On voit mal, par exemple, com­ment les villes chi­noises auraient pu connaître leur déve­lop­pe­ment si celui-ci s’était entou­ré de toutes les pré­cau­tions d’enquêtes et de recen­se­ment des avis qu’on prend dans nos pays.

Ces moda­li­tés de mise en œuvre ont deux revers : d’abord, des injus­tices, avec un grand nombre de per­sonnes lésées ; c’est une nou­velle ver­sion du dilemme entre équi­té et efficacité.

L’autre revers, moins visible, tient à ce que la rapi­di­té de déci­sion et l’absence de concer­ta­tion ne per­mettent pas de déce­ler les erreurs et peuvent conduire à des déci­sions aber­rantes. Plus bana­le­ment, une gou­ver­nance forte s’accompagne en géné­ral d’une cen­tra­li­sa­tion accrue des déci­sions et ne per­met pas de béné­fi­cier des avan­tages de la subsidiarité.

Paralysie au Nord

À l’inverse, un sys­tème trop appuyé sur la concer­ta­tion et la réduc­tion des oppo­si­tions conduit à des délais consi­dé­ra­ble­ment allon­gés et peut abou­tir à la paralysie.

Autre incon­vé­nient, le par­tage du pou­voir peut se révé­ler contraire à l’adoption d’une ligne forte, ce qui est néces­saire lorsqu’il s’agit de pro­mou­voir une stra­té­gie de rup­ture ou sim­ple­ment d’inflexion qui néces­site des actions bien coor­don­nées et sui­vies avec conti­nui­té dans le temps.

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