Pour en finir avec le débat sur la productivité des organismes publics ! Point de vue d’un consultant

Un qua­si-consen­sus : l’É­tat coûte trop cher, sur­tout quand on pense aux impôts et autres contri­bu­tions payés pour le finan­cer ; mais bien enten­du, il rend des ser­vices très sou­vent de qua­li­té. D’ailleurs les fonc­tion­naires vont mas­si­ve­ment par­tir en retraite : quelle pro­por­tion rem­pla­cer ? Com­ment faire avec moins d’agents ?

Il n’y a qu’à augmenter la productivité des fonctionnaires

Oui, mais voi­là, si on veut être un peu pré­cis, ça ne veut sou­vent pas dire grand-chose : cal­cu­ler le rap­port entre la valeur pro­duite et le coût des fac­teurs mobi­li­sés (ou la déri­vée de la fonc­tion de pro­duc­tion par rap­port aux coûts des fac­teurs) ? Il fau­drait déjà qu’on puisse cal­cu­ler une valeur pro­duite ; et des géné­ra­tions d’é­co­no­mistes s’y sont usé les méninges sans par­ve­nir à nous esti­mer la valeur d’une assis­tante aux per­sonnes âgées char­gée de les aider à rompre leur isolement.

En fait ce qui se cache der­rière le terme de pro­duc­ti­vi­té admi­nis­tra­tive est le sou­hait de rendre les ser­vices admi­nis­tra­tifs (ou publics) moins coû­teux pour le contri­buable, à quan­ti­té et qua­li­té de ser­vice ren­du équivalentes.

Poser le pro­blème en ces termes per­met d’al­ler plus loin dans la réflexion. Car, si mesu­rer la valeur pro­duite oblige à de dan­ge­reuses acro­ba­ties concep­tuelles, il est en revanche pos­sible de mesu­rer les coûts (com­plets bien enten­du) des pro­duc­tions admi­nis­tra­tives, d’es­ti­mer la quan­ti­té de ser­vices offerts (de dos­siers trai­tés, de per­sonnes sui­vies) et il est même pos­sible de fixer des cri­tères qui per­mettent de véri­fier si la qua­li­té des ser­vices s’est ou non appau­vrie. On dis­pose alors d’une base d’ap­proche scientifique.

Où l’on voit qu’il y a fonctionnaire et fonctionnaire

Coû­ter moins au contri­buable à qua­li­té constante ? À l’é­vi­dence, pour y par­ve­nir, la méthode n’est pas la même pour les infir­mières de l’hô­pi­tal et pour le ser­vice des cartes grises à la pré­fec­ture. Dans le pre­mier cas, c’est le conte­nu du ser­vice, peut-être la durée pas­sée en contact avec les patients, qui sont les cri­tères de qua­li­té ; dans le deuxième cas, c’est le temps pas­sé à trai­ter chaque demande et le taux de rejets lié à la non-qua­li­té (erreurs…) qui consti­tuent les cri­tères. Dans le pre­mier cas, la socié­té attend du fonc­tion­naire qu’il aug­mente le temps uni­taire de pro­duc­tion, dans le deuxième cas, qu’il le diminue !

Un petit détour par l’opérationnalité

Der­rière ce vilain mot se cache une réa­li­té qua­si incon­nue du sec­teur public, mais tel­le­ment banale dans le sec­teur mar­chand qu’on n’en parle même pas. On fait en effet la dif­fé­rence entre les ser­vices opé­ra­tion­nels (qui sont direc­te­ment liés à l’ac­ti­vi­té de l’en­tre­prise et qui donnent lieu à paie­ment par les clients) et les ser­vices fonc­tion­nels de sup­port (comme le ser­vice comp­table ou la docu­men­ta­tion). Puisque les ser­vices de sup­port ne sont pas refac­tu­rés au client, on a inté­rêt à les réduire au mini­mum, à ser­vice ren­du égal bien entendu.

Une telle dis­tinc­tion est rare­ment uti­li­sée dans la sphère admi­nis­tra­tive, mais à tort. Car son inté­rêt est double :

• d’une part elle conduit à se poser la ques­tion : qui est opé­ra­tion­nel et qui est en sup­port ? Et donc qui concourt direc­te­ment à la mis­sion ? Et donc quelle est exac­te­ment la mis­sion ? Par exemple à la Sécu­ri­té sociale, le contrôle comp­table et la ges­tion des risques sont-ils du res­sort de la mis­sion ou des tâches de sup­port ? Et même qui est exac­te­ment le client ?
• d’autre part elle induit des réflexions sur le coût des ser­vices de sup­port et sur la quan­ti­té et la qua­li­té des ser­vices ren­dus qui sont atten­dus d’eux ; et même, elle abou­tit à se poser des ques­tions sur leur pos­sible mutua­li­sa­tion (dans un dépar­te­ment par exemple) ou leur exter­na­li­sa­tion (pour l’in­for­ma­tique par exemple).

Éton­nantes com­pa­rai­sons : il nous est arri­vé dans une admi­nis­tra­tion de consta­ter que la pro­por­tion de per­son­nels de sup­port était de 50 % envi­ron, alors que dans le pri­vé, pour un ser­vice com­pa­rable, il était de moins de 20 %.

Fin du paradoxe

En creu­sant un peu, on retrouve une ques­tion essen­tielle sou­vent débat­tue : le taux d’o­pé­ra­tion­na­li­té des opé­ra­tion­nels. On entend par là la pro­por­tion de leur temps que les poli­ciers ou les infir­mières, par exemple, passent à leur métier prin­ci­pal (assu­rer la sécu­ri­té sur le ter­rain, soi­gner les patients). Là aus­si les obser­va­tions de ter­rain que nous avons pu faire sont sur­pre­nantes : les opé­ra­tion­nels sont contraints, beau­coup plus que l’on ne croit, de réa­li­ser des tâches admi­nis­tra­tives qui réduisent leur capa­ci­té à rem­plir leur mis­sion. Et (sans sur­prise pour le consul­tant !), ces tâches pour­raient être for­te­ment allé­gées par leur auto­ma­ti­sa­tion (infor­ma­tique).

Ain­si donc se résout le para­doxe du temps des opé­ra­tion­nels et des admi­nis­tra­tifs : réduire les tâches « indues » des pre­miers per­met d’aug­men­ter le temps qu’ils passent à la « pro­duc­tion » ; bien sûr, ce trans­fert accroît les tâches de « back-office », mais celles-ci peuvent être allé­gées par divers moyens, dont l’informatisation.

Mais on peut aller beaucoup plus loin

En réa­li­té, la ques­tion est plus com­plexe – et donc plus inté­res­sante – que cette rapide décom­po­si­tion entre front-office et back-office. L’ap­proche ci-après s’ins­pire libre­ment du tra­vail réa­li­sé pour l’Ad­mi­nis­tra­tion bri­tan­nique, car elle ren­contre de mul­tiples expé­riences que nous avons pu avoir dans la sphère admi­nis­tra­tive et les hôpi­taux. Elle consiste à dis­tin­guer quelques grandes caté­go­ries d’ac­ti­vi­tés réa­li­sées par les admi­nis­tra­tions (et les grands orga­nismes publics, comme les hôpi­taux, etc.). Quelles que soient les caté­go­ries rete­nues, c’est l’exis­tence même de caté­go­ries qui est inté­res­sante, car elle montre que les objec­tifs à viser sont très dif­fé­rents selon les situa­tions. Voyons quels sont ces objec­tifs et quels sont les concepts per­ti­nents sous-ten­dus dans chaque catégorie.

Les services opérationnels rendus aux usagers (enseignement, sécurité, soins…)

Ces ser­vices sont fon­dés sur la qua­li­té de la rela­tion entre l’agent et l’u­sa­ger. Comme il a déjà été sug­gé­ré, le concept per­ti­nent est la part des temps des per­son­nels consa­crés à des tâches non opé­ra­tion­nelles. Plu­sieurs manières de réduire cette proportion :
• des rela­tions contrac­tuelles avec les usa­gers plus simples à gérer,
• l’in­for­ma­ti­sa­tion des tâches non opé­ra­tion­nelles, notam­ment pour accé­lé­rer l’ac­cès de ces per­son­nels à l’information,
• la réin­gé­nie­rie des pro­ces­sus métier,
• le sui­vi de l’absentéisme,
• les bench­marks entre enti­tés offrant des ser­vices iden­tiques dans des lieux dif­fé­rents : ces bench­marks per­mettent de mesu­rer des charges de tra­vail uni­taires, mais montrent éga­le­ment quelles sont les meilleures orga­ni­sa­tions dans un sec­teur où seul le prag­ma­tisme peut appor­ter des solu­tions (cf. le bench­mark mis en place entre les pré­fec­tures : pro­jet Arcade).

Les résul­tats atten­dus sont des coûts moindres per­mis par une meilleure orga­ni­sa­tion. Les mesures inté­res­santes sont le taux d’o­pé­ra­tion­na­li­té, le temps moyen pas­sé par usa­ger, les taux de satisfaction…

Les services administratifs ou financiers rendus aux usagers (fiscalité, délivrance de titres, retraite, prévoyance, aide sociale…)

À la dif­fé­rence de la pre­mière caté­go­rie, ces ser­vices sont fon­dés sur des échanges d’in­for­ma­tion entre ser­vices admi­nis­tra­tifs et usa­gers. Plu­sieurs objec­tifs doivent être visés :

• sim­pli­fier les pro­cé­dures administratives,
• réduire la charge de tra­vail que repré­sentent la sai­sie d’un dos­sier ou une série d’é­changes pour un même dossier ;

ou en trans­fé­rer une par­tie vers l’usager,

• mettre en place des inter­lo­cu­teurs uniques comme le fait l’ad­mi­nis­tra­tion fiscale,
• mieux arti­cu­ler entre eux les dif­fé­rents canaux d’é­changes (Web, centres d’ap­pels, courrier…),
• déve­lop­per les télé­pro­cé­dures, qui sont encou­ra­gées par le plan stra­té­gique ADELE pilo­té par la DGME (Direc­tion géné­rale de la moder­ni­sa­tion de l’État).

Le résul­tat atten­du est la réduc­tion des coûts par pro­cé­dure, l’ac­cé­lé­ra­tion des délais et même le lis­sage des charges de tra­vail des agents (n’é­tant plus déran­gés par les appels télé­pho­niques par exemple). Les mesures inté­res­santes sont la com­pa­rai­son entre les coûts com­plets par canal d’é­change (gui­chet, centre d’ap­pels, télé­pro­cé­dure, SMS, etc.).

Les activités de réglementation et de financement des services publics (essentiellement du système de santé, d’éducation et de police)

À la dif­fé­rence de la pre­mière caté­go­rie, il s’a­git ici de gérer et non de rendre des ser­vices. Ces ser­vices publics ren­dus à la per­sonne de la caté­go­rie 1 sont déli­vrés loca­le­ment (hôpi­taux, écoles, com­mis­sa­riats…), avec un sup­port cen­tral admi­nis­tra­tif (pour assu­rer le finan­ce­ment ou les sub­ven­tions, la régle­men­ta­tion, les ins­pec­tions, les agré­ments…). Cette acti­vi­té de sup­port cen­tral concerne les minis­tères char­gés de la san­té et du social au pre­mier chef et, bien enten­du, les col­lec­ti­vi­tés locales. L’ob­jec­tif est la réduc­tion de charges directes par :

• stan­dar­di­sa­tion des procédures,
• mutua­li­sa­tion des pro­cé­dures ain­si stan­dar­di­sées entre plu­sieurs direc­tions ou services,
• infor­ma­ti­sa­tion des tâches ain­si mutua­li­sées, ce qui devient ren­table au-delà de cer­tains seuils critiques,
• sim­pli­fi­ca­tion des tâches admi­nis­tra­tives pour les agents.

Par exemple, l’at­tri­bu­tion de sub­ven­tions fait l’ob­jet de pro­cé­dures et d’une orga­ni­sa­tion plus stan­dar­di­sées, ce qui va per­mettre son infor­ma­ti­sa­tion à moindre coût – pro­jet inter­mi­nis­té­riel SUBVENET.

Les résul­tats atten­dus sont une dimi­nu­tion des coûts de sup­port et donc des effec­tifs cor­res­pon­dants. Les mesures inté­res­santes sont les temps pas­sés par dos­sier ou le nombre de dos­siers trai­tés par per­sonne et par mois.

Les activités de réglementation et de financement du secteur privé (régulation des marchés, protection des consommateurs ou de l’environnement…)

Ces acti­vi­tés dif­fèrent de celles trai­tant du sec­teur public (caté­go­rie 3) en ce que la régle­men­ta­tion y joue un rôle plus impor­tant. Les objec­tifs à rechercher :
• sim­pli­fi­ca­tion de la réglementation,
• glo­ba­li­sa­tion de la régle­men­ta­tion (moins d’ex­cep­tions et de cas particuliers).

Le résul­tat atten­du est la réduc­tion des tâches par sim­pli­fi­ca­tion et glo­ba­li­sa­tion de la régle­men­ta­tion, et donc un moins grand besoin d’ef­fec­tifs, mais avec un sys­tème de contrôle plus performant.

Les activités d’achats

Ces acti­vi­tés offrent des pos­si­bi­li­tés d’é­co­no­mies consi­dé­rables, qui sont à peine défri­chées dans le sec­teur public. Pour­tant la recette est connue :
. pro­fes­sion­na­li­ser l’a­chat, étu­dier le mar­ché, déter­mi­ner la stra­té­gie par famille d’achats,
. négo­cier avec les four­nis­seurs, en réduire le nombre,
. mutua­li­ser et mas­si­fier les achats (grou­pe­ments d’a­chats per­mis par le nou­veau Code des mar­chés publics),
. uti­li­ser les méthodes modernes déma­té­ria­li­sées (« e‑procurement », enchères inver­sées), avec des pré­cau­tions pour res­pec­ter le Code des mar­chés publics.

Les résul­tats ? Une plus grande sûre­té et qua­li­té des achats et sur­tout des éco­no­mies sub­stan­tielles sur les achats et sur les « coûts de l’a­chat ». Les mesures inté­res­santes sont ici le seuil de cri­ti­ci­té, les niveaux de regrou­pe­ment et bien sûr les coûts et délais des achats.

Les autres activités de support général (finances, ressources humaines, informatique)

Ces « back-offices » sont sur­tout affec­tés à des tâches pro­cé­du­rées. La notion de temps moyen par dos­sier est ici sou­vent per­ti­nente. Les solu­tions se trouvent en géné­ral dans :

• la stan­dar­di­sa­tion des tâches (le niveau de stan­dar­di­sa­tion est donc aus­si un indi­ca­teur intéressant),
• l’op­ti­mi­sa­tion des pro­ces­sus (réin­gé­nie­rie),
• sou­vent la mas­si­fi­ca­tion des volumes qui per­met l’in­dus­tria­li­sa­tion, la mon­tée des com­pé­tences et fina­le­ment l’au­to­ma­ti­sa­tion (seuils cri­tiques de pro­duc­ti­vi­té et d’informatisation),
• la mutua­li­sa­tion qui per­met la mas­si­fi­ca­tion (les fameux centres de ser­vices par­ta­gés ou CSP qui com­mencent à voir le jour dans les dépar­te­ments autour des pré­fec­tures, dans les groupes d’hô­pi­taux, etc., comme ils se sont déjà déve­lop­pés dans le sec­teur marchand).

Dans l’ad­mi­nis­tra­tion aus­si, les tâches les plus stan­dar­di­sées sont sou­vent plus faciles à auto­ma­ti­ser, et ce d’au­tant plus que les ser­vices sont par­ta­gés dans un CSP. La future appli­ca­tion CHORUS de ges­tion de la dépense publique et des comp­ta­bi­li­tés publiques va cer­tai­ne­ment s’ac­com­pa­gner d’un fleu­ris­se­ment de CSP administratifs.

Les résul­tats atten­dus sont bien une foca­li­sa­tion du trai­te­ment des dos­siers sur un moins grand nombre de per­sonnes (car qu’un agent traite seule­ment un dos­sier tous les trois jours, voi­là qui coûte cher au contri­buable), des coûts infor­ma­tiques réduits (le tout à qua­li­té et taux de rejet au moins constants) et fina­le­ment un meilleur ser­vice offert.

Mais alors, l’Administration, c’est à peu près comme le privé ?

Bien sûr que non, car les sec­teurs public et pri­vé ne sont pas sou­mis aux mêmes contraintes. Par exemple parce que l’en­tre­prise mar­chande a une mis­sion : faire des béné­fices – les action­naires sont là pour y veiller. L’Ad­mi­nis­tra­tion n’a pas de tel régu­la­teur auto­ma­tique ; elle ne va pas tom­ber en faillite demain par mau­vaise ges­tion. De plus, l’Ad­mi­nis­tra­tion doit offrir ses ser­vices de façon égale à tous les citoyens, alors que l’en­tre­prise peut choi­sir ses clients.

Mais les dif­fé­rences ne doivent pas ser­vir de pré­texte à une faible effi­cience. Dans cer­tains cas, ces contraintes conduisent des admi­nis­tra­tions à agir de façon non opti­male : par exemple, on contrôle les frais de dépla­ce­ments des mis­sion­naires avec un luxe de détails qui fina­le­ment coûte plus cher que les éven­tuelles fraudes qui seraient inter­ve­nues en leur absence. Ce contrôle « pour l’exemple » et pour res­pec­ter au pied de la lettre la régle­men­ta­tion n’est pas sys­té­ma­ti­que­ment une obli­ga­tion de l’ad­mi­nis­tra­tion. Les pré­fec­tures contrôlent bien la léga­li­té des mar­chés pas­sés par les com­munes sou­vent sur la base d’échantillons !

Le concept d’é­ga­li­té (la même loi pour tous) devrait être revi­si­té dans cette optique en rem­pla­çant « éga­li­té » par « équi­té ». Cette réflexion est d’ailleurs ren­due néces­saire par la mul­ti­pli­ca­tion des canaux de rela­tion entre citoyen et admi­nis­tra­tion : les réduc­tions d’im­pôt offertes aux inter­nautes ne sont-elles pas un pas dans cette direc­tion ? Mais au-delà, l’é­ga­li­té de trai­te­ment est néces­sai­re­ment limi­tée ; ques­tion : jus­qu’où ? Un exemple entre mille : quels sont les coûts sup­plé­men­taires occa­sion­nés par le main­tien des ser­vices publics en zone rurale ? Où fixer la limite ?

Plus géné­ra­le­ment il paraît néces­saire d’é­cla­ter la ques­tion du lien entre effi­cience et spé­ci­fi­ci­té de l’ad­mi­nis­tra­tion en trois questions :

1) Les contraintes aux­quelles les admi­nis­tra­tions sont sou­mises leur sont-elles toutes spécifiques ?
La LOLF (la nou­velle consti­tu­tion finan­cière de l’É­tat), dans son esprit, conduit à appli­quer à l’ad­mi­nis­tra­tion l’en­semble des règles du sec­teur pri­vé, sauf s’il existe des spé­ci­fi­ci­tés dûment jus­ti­fiées ; ce tra­vail de jus­ti­fi­ca­tion reste à faire, notam­ment dans le cadre d’une recherche de gains de productivité.
2) Les contraintes jus­ti­fiées conduisent-elles réel­le­ment à mettre en place des mesures lourdes ou coûteuses ?
Par exemple, la néces­si­té des contrôles n’o­blige pas for­cé­ment à adop­ter des modèles cen­tra­li­sés : avec les outils de l’in­for­ma­tique moderne de nom­breux contrôles peuvent s’au­to­ma­ti­ser dans le flux des work­flows.
3) Et d’ailleurs, les mesures prises pour faire face aux spé­ci­fi­ci­tés sont-elles réel­le­ment si coûteuses ?

Tou­jours avec le même exemple, la cen­tra­li­sa­tion n’est pas néces­sai­re­ment plus coû­teuse : elle l’est par­fois beau­coup moins qu’une paral­lé­li­sa­tion de tâches sur de mul­tiples sites.

Durant l’ère de la consom­ma­tion de masse, les grandes entre­prises ont sou­vent eu ten­dance à se com­por­ter comme des admi­nis­tra­tions. La révo­lu­tion qui les a contraintes au chan­ge­ment a été l’a­vè­ne­ment du client indi­vi­dua­liste. C’est bien à la même muta­tion que se trouve confron­té le ser­vice public, qui ne connaît encore que l’as­su­jet­ti, le citoyen, le contri­buable… et non la per­sonne. La déper­son­na­li­sa­tion du ser­vice public risque de mener à l’au­to­pro­tec­tion du fonc­tion­naire. Recon­naître la sin­gu­la­ri­té de la demande, c’est accep­ter d’in­no­ver dans la réponse aux besoins, tout en rédui­sant les frais de sup­port : le gain de qualité.

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