Revitaliser la hiérarchie et le contrôle de l’administration

Deux nœuds gordiens

Un pays éta­tique, comme la France, doit plus que d’autres avoir une admi­nis­tra­tion effi­cace. Les com­pa­rai­sons inter­na­tio­nales montrent que ce n’est pas le cas. La bureau­cra­tie à la fran­çaise s’é­touffe et étouffe le pays, son édu­ca­tion natio­nale, ses hôpi­taux, son sys­tème judi­ciaire, ses ins­ti­tu­tions cultu­relles, sa recherche, son sys­tème poli­tique, ses entre­prises publiques… bref, tout ce qu’elle touche, à com­men­cer par les fonc­tion­naires eux-mêmes, qui en sont les pre­mières vic­times. Enfin le défi­cit des finances publiques crée du chô­mage et le chô­mage du déficit.

Dans les affaires humaines, la dif­fi­cul­té n’est pas de dire ce qui ne va pas ; c’est de trou­ver com­ment déblo­quer un sys­tème. La ten­ta­tion du sim­plisme se voit par­tout. Il y a un fan­tasme de la révo­lu­tion impo­sée par un homme pro­vi­den­tiel. Mais les vio­lences créent le chaos, avec effets impré­vi­sibles et dom­mages col­la­té­raux. Au fond, cha­cun le sait ; ain­si récla­mer une révo­lu­tion est un moyen de ne rien faire. C’est dom­mage, parce que nos fonc­tion­naires, mal­heu­reux du sys­tème, très lar­ge­ment bien for­més, com­pé­tents, dévoués, sont le pre­mier moyen de toute réforme. Je pro­pose deux hypo­thèses de déblo­cages essen­tiels, tout en étant conscient que la diver­si­té des admi­nis­tra­tions est immense et qu’il est ris­qué de généraliser.

Dans une entre­prise, un effort se pro­page et s’am­pli­fie par la hié­rar­chie. Mais aujourd’­hui on ne peut pas deman­der à la hié­rar­chie des admi­nis­tra­tions de conduire une réforme. Trop sou­vent elle a per­du pra­ti­que­ment tous ses pou­voirs, à tous les niveaux, au pro­fit des ser­vices cen­traux, des syn­di­cats, des cabi­nets minis­té­riels. Com­ment manœu­vrer ce gigan­tesque corps sans arma­ture ? Avant tout, il faut rendre ses pou­voirs nor­maux à la hiérarchie.

Cela dit on ne peut pas comp­ter seule­ment sur le bon vou­loir, le sens de l’hon­neur des fonc­tion­naires. Le tableau n’est pas com­plet sans exa­men du contrôle de l’ad­mi­nis­tra­tion par les élus, dont c’est en prin­cipe une fonc­tion majeure. Deuxième nœud gor­dien : ce contrôle a été neutralisé.

Rendre le pouvoir à la hiérarchie

Lui don­ner des objec­tifs et des outils comp­tables ; infor­mer, sanc­tion­ner ; enfin res­pec­ter les quelques règles saines de conduite des affaires humaines.

Tout groupe humain, qui non seule­ment existe et se per­pé­tue mais a un but, toute équipe de sport, tout com­merce, toute indus­trie, est orga­ni­sé avec une hié­rar­chie qui le conduit, qui est res­pon­sable et est dotée des pou­voirs qui vont avec la res­pon­sa­bi­li­té. Bien sûr, il y a une hié­rar­chie dans l’ad­mi­nis­tra­tion ; mais on sait que ses pou­voirs nor­maux, indis­pen­sables, son auto­ri­té, ont été rognés, bri­sés, réduits à rien, par un maquis de règle­ments et par les empié­te­ments des syn­di­cats. Sauf en par­tie chez les mili­taires et la police, où l’au­to­ri­té de la hié­rar­chie est impo­sée par les dan­gers, et qui pré­ci­sé­ment ont mon­tré leur capa­ci­té à se réformer.

Donner les pouvoirs nécessaires.

Ces pou­voirs sont les pre­miers outils du tra­vail en équipe : d’a­bord bien sûr celui de com­man­der et sanc­tion­ner, de déci­der de la rému­né­ra­tion pour une part signi­fi­ca­tive, de pou­voir choi­sir son per­son­nel et de pou­voir s’en sépa­rer, de relayer l’in­for­ma­tion entre la direc­tion et son per­son­nel, de déci­der et contrô­ler dans tous les cas de ges­tion cou­rante du per­son­nel, de trai­ter avec les four­nis­seurs, même aux niveaux les plus modestes. Bien enten­du, cela veut dire des recours hié­rar­chiques dans les cas, rares en pra­tique, où un supé­rieur se conduit mal avec ses subordonnés.

Toute décision est prise par un individu.

Une com­mis­sion étu­die, débat, pro­pose ; elle ne décide jamais.

Faire la chasse aux courts-circuits

par les syn­di­cats, les ser­vices cen­traux, les cabi­nets minis­té­riels ; ils désta­bi­lisent et démo­ra­lisent la hié­rar­chie pour aug­men­ter leur pou­voir. Cette sup­pres­sion doit être ins­ti­tu­tion­na­li­sée, il faut en faire un droit, avec recours, pour qu’au fil des années la dis­ci­pline de ne pas court-cir­cui­ter les vrais res­pon­sables prenne partout.

Les syn­di­cats existent pour défendre les inté­rêts des employés. Les jus­ti­ciables ont des avo­cats ; les acteurs et les spor­tifs, des agents ; les employés, des syn­di­cats. Les syn­di­cats n’ont à l’é­vi­dence pas à exer­cer des tâches de direc­tion, sous aucune forme, ni en droit ni en fait, même à tra­vers des com­mis­sions ; y com­pris et sur­tout la nomi­na­tion aux emplois, la ges­tion des car­rières, l’in­for­ma­tion des employés, la défi­ni­tion des objec­tifs et des pra­tiques, le choix de l’or­ga­ni­sa­tion, la repré­sen­ta­tion auprès des médias.

Cela démo­ra­lise et détruit la direc­tion, cela per­ver­tit le syn­di­ca­lisme. Ces ingé­rences absurdes doivent être dénon­cées et arrê­tées, à tous les niveaux, dans les admi­nis­tra­tions atteintes, même si des diri­geants ou des poli­tiques éga­rés y ont consenti.

Placer les services centraux

, achat, ges­tion du per­son­nel, juri­dique… en situa­tion de four­nis­seur, et toutes les fois que c’est pos­sible, pré­ser­ver la liber­té pour un res­pon­sable de se débrouiller pour ache­ter ses four­ni­tures, faire mar­cher son infor­ma­tique, orga­ni­ser ses dépla­ce­ments, recru­ter son per­son­nel contrac­tuel, choi­sir ses locaux…

Les gou­ver­nants poli­tiques et les cabi­nets, aus­si, doivent s’in­ter­dire les courts-cir­cuits et les désa­veux. Par exemple, il n’est pas conve­nable de nom­mer les adjoints d’un res­pon­sable, à fin de le neu­tra­li­ser. Il doit, bien enten­du, les choi­sir lui-même. Le « para­chu­tage » à des postes de direc­tion, de membres de cabi­nets minis­té­riels, en géné­ral sans expé­rience mana­gé­riale, est nui­sible. Il donne à haut niveau l’exemple du mépris de l’ef­fi­ca­ci­té, de la com­pé­tence, de l’ex­pé­rience, bref du mépris des hommes et du bien public. C’est au fond un acte de for­fai­ture, à répri­mer comme tel.

Déléguer, faire confiance

sont les modes nor­maux de fonc­tion­ne­ment dans le tra­vail en équipe. Des règles minu­tieuses sont utiles pour les pro­ces­sus de pro­duc­tion, pour le pilo­tage des choses ; elles sont nui­sibles pour la direc­tion des gens. Pour ceux-ci la confiance, la consi­dé­ra­tion, l’i­ni­tia­tive, de grandes règles simples qua­si morales (par exemple l’in­ter­dic­tion des courts-cir­cuits, l’a­dé­qua­tion entre pou­voirs et res­pon­sa­bi­li­té, le devoir d’in­for­mer, le droit et le devoir de cor­ri­ger soi-même ses erreurs, le devoir d’être dis­po­nible et à l’é­coute pour son per­son­nel, de délé­guer…) conviennent mieux dans un monde où l’on res­pecte les hommes. Toutes les fois que pos­sible, trans­for­mer des règle­ments internes détaillés en règles indi­ca­tives et s’en remettre au juge­ment des responsables.

La contre­par­tie de la délé­ga­tion est, bien enten­du, la concer­ta­tion. Avant toute déci­sion, le res­pon­sable doit avoir enten­du les gens com­pé­tents, res­pon­sables, inté­res­sés ; mais eux seuls. C’est une règle impor­tante et dif­fi­cile à accep­ter, en par­ti­cu­lier quand on veut être le pre­mier à dire la solu­tion miracle, en géné­ral fac­tice, alors que la consul­ta­tion sou­vent pose puis résout le pro­blème de façon inat­ten­due et qui ne paraît évi­dente qu’a pos­te­rio­ri.

Les règles de base du suc­cès dans l’ac­tion avec délé­ga­tion ont été étu­diées ; ain­si Tho­mas F. Gil­bert déter­mine empi­ri­que­ment six fac­teurs de suc­cès. Par ordre d’im­por­tance décrois­sante : l’in­for­ma­tion sur les objec­tifs (le fac­teur le plus impor­tant et le plus sou­vent oublié), la dis­po­si­tion des outils, la sanc­tion du suc­cès et de l’in­suc­cès, puis la capa­ci­té, la for­ma­tion, et enfin la moti­va­tion (beau­coup de gens mettent la moti­va­tion en tête alors que c’est le fac­teur le moins impor­tant ; beau­coup aus­si s’é­garent sur la formation).

Informer :

don­ner des objec­tifs aux membres de la hié­rar­chie, il faut qu’ils sachent ce qu’on attend d’eux. Il faut que ce qu’on attend d’eux contienne des objec­tifs d’ef­fi­ca­ci­té, simples et clairs. Quelques admi­nis­tra­tions tech­niques le savent.

Véri­fier que les outils de tra­vail sont dis­po­nibles. Bien enten­du les pou­voirs de direc­tion dis­cu­tés ci-des­sus sont les pre­miers outils et les plus impor­tants. Une bonne comp­ta­bi­li­té, des contrô­leurs de ges­tion trai­tés avec res­pect et dont l’o­pi­nion est indé­pen­dante font mer­veille. Les solu­tions tech­niques sont rare­ment néces­saires ; l’at­ti­rance pour les gad­gets est un bon signe d’in­dif­fé­rence aux hommes.

Sanctionner :

récom­pen­ser la réus­site, avec des remer­cie­ments, des com­pli­ments, des hon­neurs, des récom­penses et même de l’argent. L’argent tou­te­fois vient au der­nier rang, non au pre­mier, contrai­re­ment à ce que croient les cyniques, qui s’i­ma­ginent que la rému­né­ra­tion au mérite tient lieu de direc­tion des hommes. Il y a un plai­sir du tra­vail bien fait, des objec­tifs atteints, des défis rele­vés. En affaires, il y a un pro­verbe : « Avec des carottes et un bâton, on fait des ânes. » Ce n’est pas l’argent qui fait gagner les sportifs.

Quelques mesures d’accompagnement, souvent citées, ne sont certes pas inutiles

En géné­ral l’ad­mi­nis­tra­tion sait bien ache­ter des biens et des ser­vices. Elle sait ser­rer la vis à ses four­nis­seurs, par­fois même à l’ex­cès. Cela lui est infi­ni­ment plus dif­fi­cile avec ses fonc­tion­naires. Il faut sim­pli­fier et éla­guer les mis­sions en confiant sys­té­ma­ti­que­ment à des four­nis­seurs les tâches secon­daires, pour mieux tenir l’es­sen­tiel, et mieux trai­ter le secon­daire. Les entre­prises savent bien que l’on contrôle plus faci­le­ment ses four­nis­seurs que ses employés. C’est là l’in­té­rêt pro­fond de l’ex­ter­na­li­sa­tion, de la sous-traitance.

La sup­pres­sion de ser­vices ou organes deve­nus inutiles, mal appro­priés ou mal conduits, va de soi et sert d’exemple, mais elle doit être conduite sans bru­ta­li­ser ni offen­ser, par la hié­rar­chie responsable.

Il y a des méthodes, bien connues dans l’in­dus­trie, pour l’a­mé­lio­ra­tion conti­nue de la qua­li­té de ser­vice. Inutile de s’en pri­ver. Mais atten­tion à se concen­trer sur l’a­mé­lio­ra­tion conti­nue par le tra­vail en équipes, en « cercles de qua­li­té », avec une ana­lyse empi­rique soi­gnée des pro­blèmes ; non sur la cer­ti­fi­ca­tion for­melle des pro­ces­sus. La manie des règle­ments pour­rait se réin­car­ner der­rière le masque de la méthode.

Enfin, faut-il le dire ? Une admi­nis­tra­tion ne devrait pas sub­ven­tion­ner une asso­cia­tion, une agence, à qui elle a délé­gué une part de ses mis­sions, quand cette enti­té est diri­gée par des fonctionnaires.

Redonner vie à la régulation de l’administration par le politique

Dans l’es­prit des lois, les élus contrôlent l’ad­mi­nis­tra­tion, votent le bud­get, en suivent l’exé­cu­tion. Tout en France s’y oppose.

Un dépu­té peut exa­mi­ner les comptes d’une admi­nis­tra­tion, mais il doit le faire seul. La publi­ca­tion du rap­port annuel de la Cour des comptes est un grand moment d’af­flic­tion impuis­sante. La LOLF consti­tue un pro­grès de pré­sen­ta­tion bud­gé­taire plus que de contrôle. L’Ins­ti­tut fran­çais pour la recherche sur les Admi­nis­tra­tions publiques (iFRAP), fon­dé et pré­si­dé par Ber­nard Zim­mern (49), pro­pose de ren­for­cer lar­ge­ment les pou­voirs de contrôle de ges­tion de l’As­sem­blée natio­nale. Résu­mons, en ren­voyant le lec­teur aux études de l’i­FRAP : cela veut dire créer un corps d’au­dit des admi­nis­tra­tions, répon­dant aux dépu­tés, indé­pen­dant de la fonc­tion publique, comme dans plu­sieurs grands pays. Puis orga­ni­ser un cycle per­ma­nent de revues de détail, en audience publique.

Et pour­quoi ne pas aller jus­qu’à don­ner aux dépu­tés le droit de sup­pri­mer un ser­vice ou un pro­gramme, sans avoir à se jus­ti­fier et sans appel ? Une ins­ti­tu­tion qui se sait mor­telle se sur­veille mieux. En outre, quand une enti­té humaine marche trop mal, depuis trop long­temps, mieux vaut la sup­pri­mer et construire à neuf.

Envi­ron la moi­tié des dépu­tés et presque tous les ministres sont fonc­tion­naires. La haute admi­nis­tra­tion s’est empa­rée du contre-pou­voir cen­sé la contrô­ler. Il n’y a pas là de conspi­ra­tion ; mais n’est-on pas plus tran­quille entre soi ? Dans cer­tains pays, un fonc­tion­naire ne peut être un élu. Ne convient-il pas que tout fonc­tion­naire, élu à une assem­blée qui contrôle des fonc­tion­naires ou des bud­gets de fonc­tion­naires ou qui traite avec eux, soit démis­sion­naire d’of­fice à l’ins­tant de son élection ?

Entre contrô­lé et contrô­leur, il faut choi­sir. C’est aus­si cela la sépa­ra­tion des pouvoirs

N’y a‑t-il pas enfin des traits de notre sys­tème élec­to­ral qui, mal­gré des mérites qu’il fau­drait éva­luer, écartent les dépu­tés de leur tâche de contrôle des admi­nis­tra­tions et du gouvernement ?

Le cumul des man­dats, dont on parle tant, n’est-il pas aus­si un cumul de conflits d’in­té­rêts ? Ces conflits doivent certes être arbi­trés quelque part ; est-ce le meilleur lieu ? Quand il y a tou­jours une élec­tion en vue, il faut de l’ab­né­ga­tion pour défendre l’in­té­rêt général.

L’ad­mi­nis­tra­tion fait voter, chaque année, ses bud­gets avec moins de 1 % de chan­ge­ment. Cette intan­gi­bi­li­té en dit beau­coup sur le contrôle par les élus. Le « débat bud­gé­taire » serait-il un trompe-l’œil ?

Il semble qu’en France on soit sur­pris quand un élu vote contre les consignes que le gou­ver­ne­ment donne à son par­ti. On soup­çonne que cela lui coû­te­ra sa réélec­tion. L’exé­cu­tif et l’ad­mi­nis­tra­tion ont-ils besoin de tra­vailler à obte­nir l’ap­pro­ba­tion de nos repré­sen­tants élus, s’il leur suf­fit d’or­don­ner ? Pour­quoi les élus auraient-ils à cœur de contrô­ler des dépenses sur les­quelles ils ne peuvent pas grand-chose ? Admi­rons ceux qui s’y essaient quand même.

Il me semble que cette dérive a un lien avec un mode de scru­tin, qui fait que les diri­geants de par­tis, et à tra­vers eux l’exé­cu­tif, ont un pou­voir trop fort sur les élus.

L’é­lec­tion au mode pro­por­tion­nel, on l’a vu en Ita­lie et sous la IV^e Répu­blique, déper­son­na­lise la rela­tion entre élus et élec­teurs, se tra­duit par plu­sieurs dizaines de par­tis, un cha­toie­ment de com­bi­nai­sons, un gou­ver­ne­ment cen­tral peu consis­tant. À l’op­po­sé, dans un sys­tème uni­no­mi­nal à un tour, les mul­tiples pré­fé­rences poli­tiques se maté­ria­lisent en cou­rants, dans deux, par­fois trois grands par­tis. Les élec­teurs votent pour une per­sonne pré­cise, non un par­ti. Le pou­voir des diri­geants poli­tiques sur les élus est faible. Entre les deux, notre scru­tin à deux tours concentre le jeu sur quatre ou cinq grands par­tis, plus six à dix petits par­tis. Ceux-ci sont natu­rel­le­ment por­tés à la sur­en­chère pour sur­vivre, et négo­cient leur sou­tien en tirant les grands par­tis vers les extrêmes. Le jeu poli­tique est cris­pé, les élus dis­ci­pli­nés, quoi­qu’ils en aient. Les votes non par­ti­sans sont rares. Les élec­teurs votent autant pour un par­ti que pour un homme.

Que faire en France ? Quelques idées, à titre d’a­morce de réflexion ; cha­cune a bien sûr des inconvénients :

• les esprits ne sont pas prêts pour des élec­tions légis­la­tives au suf­frage uni­no­mi­nal à un tour. Un petit pas ne serait-il pas de réser­ver le second tour aux deux can­di­dats arri­vés en tête au pre­mier, comme pour la présidentielle ?
• si les dépu­tés n’é­taient pas rééli­gibles, ou une seule fois, ne seraient-ils pas moins pri­son­niers des par­tis et de l’exécutif ?

QUELQUES SOURCES
• Les réflexions sur le rôle clef de la hié­rar­chie pour le chan­ge­ment, sur les bonnes pra­tiques du tra­vail en équipe, sur leur des­truc­tion dans la bureau­cra­tie, pro­viennent de sémi­naires, ani­més par M. Yves TILLARD, du CPE. Ils ont eu lieu à la Géné­rale de ser­vices infor­ma­tiques, à l’initiative de son pré­sident et fon­da­teur, Jacques RAIMAN (54), dans les années quatre-vingt. Voir aus­si L’entreprise à l’écoute de Michel CROZIER.
• Tho­mas F. GILBERT. Human Com­pe­tence : Engi­nee­ring Wor­thy Per­for­mance. McgrawHill.
• L’iFrap publie une revue Socié­té Civile et des études sur l’administration fran­çaise. Voir www.ifrap.org
• Pour une dis­cus­sion du mode de scru­tin, voir Jean SÉRISÉ, dans le numé­ro 90 de Commentaire.

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