Risques littoraux, l’exemple du Pas-de-Calais

Au début des années 1990, c’est l’érosion du trait de côte par­ti­cu­liè­re­ment mar­quée qui foca­lise l’attention des acteurs du ter­ri­toire, notam­ment le conseil régio­nal et le syn­di­cat mixte de la Côte d’Opale. Cette prise de conscience abou­tit, en 2003, à la réa­li­sa­tion du Plan lit­to­ral d’actions pour la ges­tion de l’érosion. Faute de maître d’ouvrage, ce plan d’actions ne ver­ra cepen­dant pour ain­si dire aucune de ses pro­po­si­tions se concrétiser.

REPÈRES
De la fron­tière belge à la baie de Somme s’étend le lit­to­ral du Nord-Pas-de-Calais. Sur ces 140 kilo­mètres de côtes, la diver­si­té des lit­to­raux ren­con­trée est excep­tion­nelle : longues plages et dunes des Flandres, falaises de craie du Bou­lon­nais, estuaires de la Slack, du Wime­reux, de la Canche, de l’Authie.
Au sein de ce patri­moine natu­rel remar­quable, les pres­sions anthro­piques sont cepen­dant nom­breuses. Près de 800 000 per­sonnes résident sur le lit­to­ral et les zones basses arrière lit­to­rales, fai­sant de la Côte d’Opale la deuxième frange côtière la plus dense de France. Par ailleurs, 40 % des côtes sont occu­pées par des infra­struc­tures por­tuaires et des ouvrages de pro­tec­tion contre la mer.

Les risques de submersion

Au début des années 2000, les dif­fé­rents rap­ports du Grou­pe­ment inter­gou­ver­ne­men­tal d’experts sur le cli­mat (GIEC) mettent en évi­dence un autre risque : la hausse pré­vi­sible du niveau moyen de la mer et son corol­laire, l’aggravation des risques de sub­mer­sion marine pour les ter­ri­toires littoraux.

Une zone de pol­ders qua­drillée par un réseau hydraulique

La topo­gra­phie par­ti­cu­lière du lit­to­ral Nord-Pas-de-Calais semble alors un fac­teur sup­plé­men­taire de vul­né­ra­bi­li­té à ces chan­ge­ments qui s’annoncent. Dans un tri­angle situé entre Dun­kerque, Calais et Saint-Omer s’étendent près de 800 km² de zones pro­gres­si­ve­ment gagnées par la mer depuis le Moyen Âge. Ces terres agri­coles, par­mi les plus pro­duc­tives de France, se trouvent ain­si pour la plu­part en des­sous du niveau de mer atteint lors d’une marée de fort coefficient.

Cette zone pol­dé­ri­sée (les wate­ringues) est qua­drillée par un vaste réseau hydrau­lique qui per­met d’évacuer les eaux conti­nen­tales lors des marées basses.

Un programme d’études

En 2005, le pré­fet de région com­mande un rap­port interne sur l’exposition du ter­ri­toire aux risques de sub­mer­sion marine et sur l’évolution de ces risques due aux chan­ge­ments cli­ma­tiques annon­cés. Le rap­port conclut à l’absence de risque (asser­tion qui se révé­le­ra erro­née) mais pré­co­nise d’étudier plus pré­ci­sé­ment l’impact du chan­ge­ment cli­ma­tique sur la région, en s’inspirant notam­ment de la prise de conscience néer­lan­daise face à cette problématique.

Un pro­gramme d’études est lan­cé en 2006. Pilo­té par la direc­tion régio­nale de l’environnement, répar­ti entre les dif­fé­rents ser­vices de l’État en région, il débute par une syn­thèse biblio­gra­phique qui com­plète le rap­port de 2005 et une étude régio­nale des effets du chan­ge­ment cli­ma­tique sur le niveau de la mer. Les mesures locales cor­ro­borent les ten­dances obser­vées au niveau mon­dial, avec une hausse obser­vée de 15 à 30 cm par siècle dans le détroit Manche-mer du Nord.

Une campagne topographique

Simu­ler les tempêtes
Abou­tis­se­ment du pro­gramme d’études, une étude hydro­dy­na­mique est lan­cée en 2009 pour simu­ler les effets de tem­pêtes sur le lit­to­ral, dans les condi­tions actuelles et pour dif­fé­rents scé­na­rios d’évolution du niveau moyen de la mer. Comme dans toute étape de modé­li­sa­tion néces­si­tant un calage, un tra­vail appro­fon­di de recherche d’événements his­to­riques est mené. Les archives révèlent alors l’exposition régu­lière du lit­to­ral régio­nal à des tem­pêtes majeures depuis le Moyen Âge, pro­vo­quant des rup­tures d’ouvrage et l’inondation de plu­sieurs dizaines d’hectares de terres lit­to­rales. L’absence d’événement majeur depuis cin­quante ans dans la région a cepen­dant effa­cé le sou­ve­nir et la per­cep­tion de ces risques.

S’ensuit une cam­pagne d’acquisition topo­gra­phique de grande ampleur.

Sur les 1 200 km² de lit­to­ral et de zones basses, l’altitude du ter­ri­toire est depuis 2009 connue à 10 cm près, pré­ci­sion indis­pen­sable sur un ter­ri­toire où l’écart entre le point le plus haut et le plus bas est de l’ordre d’une dizaine de mètres. Le pro­gramme se pour­suit par une ins­pec­tion de l’ensemble des pro­tec­tions lit­to­rales contre la mer, qu’elles soient natu­relles (dunes) ou arti­fi­cielles (digue et per­ré). Le constat est alors inquié­tant, mais il recoupe celui appor­té par le plan de 2003 : près de 90% des cor­dons dunaires et 25% des ouvrages arti­fi­ciels néces­sitent une inter­ven­tion à court terme, voire en urgence.

Une grande fragilité

D’abord pros­pec­tif et foca­li­sé sur l’étude du chan­ge­ment cli­ma­tique, le pro­gramme d’études dévoile pro­gres­si­ve­ment la fra­gi­li­té actuelle du lit­to­ral régio­nal. Les résul­tats obte­nus sont, en consé­quence, por­tés à la connais­sance des acteurs du lit­to­ral lors de réunions annuelles pré­si­dées par le pré­fet de région. Fin jan­vier 2010 sont pré­sen­tés les résul­tats de l’inspection des ouvrages de défense et l’analyse his­to­rique des tem­pêtes. La prise de conscience qui pou­vait être atten­due de la pré­sen­ta­tion de ces élé­ments ne se pro­duit pas à ce moment, mais l’actualité met­tra peu après au coeur du débat la pré­ven­tion des sub­mer­sions marines.

Les conséquences de Xynthia

La tem­pête Xyn­thia s’est pro­duite le 28 février 2010. Le len­de­main, nom­breux sont ceux qui découvrent la vio­lence des phé­no­mènes et l’exposition par­ti­cu­lière de cer­tains ter­ri­toires en France. Les médias relaient les cartes des zones basses en France, qui font appa­raître la région Nord-Pas-de-Calais comme l’une des plus expo­sées à ces phénomènes.

Les ouvrages de pro­tec­tion sont sys­té­ma­ti­que­ment consi­dé­rés comme défaillants

Le gou­ver­ne­ment ne tarde pas à prendre des mesures conser­va­toires : début avril, une cir­cu­laire demande aux pré­fets des dépar­te­ments lit­to­raux d’interdire toute construc­tion dans les zones situées un mètre en des­sous des niveaux de mer atteints lors d’une tem­pête don­née. Cette ins­truc­tion condui­sant, dans la région Nord-Pas-de-Calais, à geler toute urba­ni­sa­tion du lit­to­ral jusqu’à Saint-Omer, agglo­mé­ra­tion située à près de 40 kilo­mètres de la côte, les ser­vices de l’État accé­lèrent le rythme de l’étude hydro­dy­na­mique pour avoir au plus vite des résul­tats sur l’exposition réelle du ter­ri­toire aux sub­mer­sions marines. Les hypo­thèses de simu­la­tion n’ont cepen­dant plus le temps d’être concer­tées, notam­ment celles qui sont rela­tives à la prise en compte des ouvrages de pro­tec­tion, sys­té­ma­ti­que­ment consi­dé­rés comme défaillants.

Une concertation limitée

Ces pre­miers résul­tats seront pré­sen­tés aux élus du lit­to­ral en octobre 2010, dans un contexte par­ti­cu­liè­re­ment peu pro­pice à une com­mu­ni­ca­tion sereine sur la ges­tion des risques. Le zonage effec­tué en Ven­dée et Cha­rente-Mari­time pour l’acquisition, voire l’expropriation des mai­sons les plus expo­sées est en effet en toile de fond des car­to­gra­phies réa­li­sées dans la région Nord-Pas-de-Calais. La com­mu­ni­ca­tion des résul­tats, aupa­ra­vant lar­ge­ment dif­fu­sés auprès de l’ensemble des acteurs du lit­to­ral, est désor­mais res­treinte aux seuls élus du lit­to­ral. La concer­ta­tion et les débats sont en consé­quence limi­tés, le par­tage et l’enrichissement mutuel des connais­sances entre les acteurs du lit­to­ral sont mis entre paren­thèses. Cette pre­mière dif­fu­sion res­treinte octroie néan­moins un peu de séré­ni­té pour les ser­vices de l’État. Les prio­ri­tés natio­nales sont res­pec­tées, et les pre­miers élé­ments pro­duits, même per­fec­tibles, sont bien plus réa­listes que l’approche topo­gra­phique pré­co­ni­sée dans la cir­cu­laire du mois d’avril 2010. Les évé­ne­ments de Ven­dée et de Cha­rente-Mari­time, encore dans les esprits, faci­litent par ailleurs la récep­tion par les élus du dis­cours de pré­ven­tion tenu par les ser­vices de l’État.

Un « Plan digues »

Équi­li­brer le trip­tyque « échéance, scé­na­rio, recommandations »

Ce contexte est mis à pro­fit au niveau local et natio­nal pour repen­ser la ges­tion de ce risque par­ti­cu­lier. Dif­fé­rents chan­tiers sont lan­cés au niveau natio­nal, regrou­pés au sein du « Plan sub­mer­sion rapide », connu du grand public sous le nom de « Plan digues ». Est notam­ment pré­vue la révi­sion du guide d’élaboration des plans de pré­ven­tion des risques lit­to­raux, la ver­sion anté­rieure remon­tant à 1997. Le pro­gramme de tra­vail lan­cé en région Nord-Pas-de-Calais ins­pi­re­ra en grande par­tie cer­taines pro­duc­tions natio­nales : méthode d’inspection des ouvrages de défense contre la mer, lan­ce­ment d’une cam­pagne d’acquisition topo­gra­phique de grande ampleur, prise en compte des ouvrages de défense, méthode dyna­mique de carac­té­ri­sa­tion des aléas de sub­mer­sion marine.

La refonte des guides nationaux

Durant cette période, favo­rable à la remise à plat de la pré­ven­tion de ces risques, l’élaboration de la stra­té­gie natio­nale d’adaptation au chan­ge­ment cli­ma­tique per­met d’intégrer la hausse pré­vi­sible du niveau moyen de la mer dans les tra­vaux de refonte des guides nationaux.

Une ser­vi­tude d’utilité publique
Dans la région Nord-Pas-de-Calais, l’approbation des plans de pré­ven­tion des risques lit­to­raux est pré­vue pour fin 2014. Ils vau­dront alors ser­vi­tude d’utilité publique, seront annexés aux plans locaux d’urbanisme (PLU) réa­li­sés par les com­munes, seront pris en compte dans les sché­mas de cohé­rence ter­ri­to­riaux (SCOT).

Objec­tif ini­tial du pro­gramme pros­pec­tif lan­cé en Nord-Pas-de-Calais, la carac­té­ri­sa­tion des effets du chan­ge­ment cli­ma­tique prend alors une dimen­sion régle­men­taire, beau­coup plus poli­tique. Les débats portent sur l’équilibre du trip­tyque sui­vant : échéance (2050 ou 2100) – élé­va­tion du niveau de la mer (scé­na­rio à rete­nir) – impli­ca­tions régle­men­taires (recom­man­da­tions, pres­crip­tions, inter­dic­tions). Une hypo­thèse trop pes­si­miste asso­ciée à des contraintes régle­men­taires strictes contrain­drait for­te­ment le déve­lop­pe­ment des ter­ri­toires lit­to­raux, par­mi les plus attrac­tifs de France. Inver­se­ment, si l’on est trop opti­miste sur le scé­na­rio ou trop lâche sur le règle­ment, les objec­tifs de pré­ven­tion et d’adaptation ne seront sans doute jamais atteints.

Un relèvement des niveaux critiques

In fine, l’intégration du chan­ge­ment cli­ma­tique sera déci­dée dans les plans de pré­ven­tion des risques de sub­mer­sion marine, via dif­fé­rents ajouts. On relève de 20 cm les niveaux marins actuels de tem­pête, défi­ni­tion des aléas actuels à laquelle est asso­cié un règle­ment strict simi­laire à ceux uti­li­sés dans les autres plans de pré­ven­tion des risques d’inondation. Le prin­cipe est l’inconstructibilité de toute zone expo­sée à des aléas forts (hau­teur d’eau supé­rieure à 1 m ou vitesse de sub­mer­sion impor­tante) et des zones non urba­ni­sées, quel que soit l’aléa, ain­si que la construc­ti­bi­li­té sous réserve de pres­crip­tion en zones urba­ni­sées sou­mises à des aléas faibles ou moyens. On ajoute 60 cm aux niveaux marins actuels de tem­pête, défi­ni­tion des aléas à l’horizon 2100, repré­sen­tant l’hypothèse médiane de l’ONERC, jugée pes­si­miste (entre opti­miste et extrême). À cette défi­ni­tion des aléas est asso­cié un règle­ment légè­re­ment plus per­mis­sif que celui des zones expo­sées à un aléa actuel. À titre d’exemple, les zones urba­ni­sées sou­mises à un aléa fort en 2100 res­tent construc­tibles moyen­nant pres­crip­tion et dès lors que l’aléa actuel n’est pas fort.

Pour une stratégie globale

San­gatte, ins­pec­tion des ouvrages de pro­tec­tion.

Ces mesures de pré­ven­tion par l’urbanisme sont donc les pre­miers élé­ments de la stra­té­gie fran­çaise d’adaptation au chan­ge­ment cli­ma­tique. Les expé­riences belges et néer­lan­daises montrent cepen­dant que d’autres axes de tra­vail res­tent à explo­rer, notam­ment l’évolution des dis­po­si­tifs de pro­tec­tion, la réduc­tion de la vul­né­ra­bi­li­té des construc­tions, axes sur les­quels la France peine déjà à prendre en compte les aléas actuels.

En com­pa­rai­son avec les Pays-Bas, par exemple, la France accuse un retard et un manque d’ambition cer­tains : 500 mil­lions d’euros ont été bud­gé­tés jusqu’en 2015 (soit dix fois moins qu’aux Pays-Bas) pour une stricte remise à niveau des digues, dans le cadre du « Plan sub­mer­sion rapide » mis en place par le gou­ver­ne­ment suite à Xynthia.

Un appel à pro­jet d’un mil­lion d’euros a été lan­cé pour sou­te­nir des ini­tia­tives de col­lec­ti­vi­tés sur le recul stra­té­gique, c’est-à-dire la pos­si­bi­li­té de lais­ser la mer recon­qué­rir cer­tains espaces. Ces ini­tia­tives sont encore trop timo­rées pour pré­pa­rer un pays dont 10 % de la popu­la­tion réside sur le lit­to­ral, avec 6000 kilo­mètres de côte.

Trois chantiers majeurs

La stra­té­gie fran­çaise d’adaptation à la mon­tée du niveau de la mer ne pour­ra se limi­ter uni­que­ment à des mesures de pré­ven­tion qui ne traitent pour le moment qu’une par­tie du pro­blème, la non-aggra­va­tion du risque. Pour mettre en sécu­ri­té les enjeux humains et éco­no­miques déjà implan­tés et qui feront face dans quelques décen­nies à la mon­tée du niveau de la mer, trois chan­tiers majeurs semblent donc inéluctables.

Asso­cier des soli­da­ri­tés natio­nales aux obli­ga­tions des riverains

D’abord, le ren­for­ce­ment de l’ingénierie et de l’expertise publique pour favo­ri­ser l’émergence de solu­tions inno­vantes et adaptatives.

Ensuite, une cla­ri­fi­ca­tion, voire une redé­fi­ni­tion, des rôles et res­pon­sa­bi­li­tés de l’État et des col­lec­ti­vi­tés en matière d’aménagement du ter­ri­toire, de ges­tion du trait de côte, de construc­tion et d’entretien des dis­po­si­tifs de protection.

D’autre part, en lien avec cette cla­ri­fi­ca­tion juri­dique, une redé­fi­ni­tion des par­ti­ci­pa­tions finan­cières de l’État, des col­lec­ti­vi­tés et des rive­rains. Selon la loi du 16 sep­tembre 1807, tou­jours en vigueur, le finan­ce­ment des dis­po­si­tifs de pro­tec­tion contre les inon­da­tions incombe en effet aux pro­prié­taires rive­rains. Si leur par­ti­ci­pa­tion peut paraître légi­time sous cer­tains aspects, en concou­rant notam­ment à l’information et à la pré­ven­tion (signal-prix dans les zones à risques), il semble néan­moins néces­saire d’y asso­cier des soli­da­ri­tés natio­nale et locale.

Enfin, l’objectif de pré­ven­tion et d’adaptation néces­si­te­rait de repen­ser l’équilibre des finan­ce­ments entre indem­ni­sa­tion (garan­tie catas­trophes natu­relles) et pré­ven­tion (fonds de pré­ven­tion des risques natu­rels majeurs), actuel­le­ment net­te­ment en faveur de l’indemnisation.

Vivre avec l’eau aux Pays-Bas
Aux Pays-Bas, l’exposition aux sub­mer­sions est certes plus pré­gnante qu’en France. Avec le plan DELTA 2, les Néer­lan­dais sont en train de déve­lop­per une ingé­nie­rie de pointe dans le domaine de la pro­tec­tion lit­to­rale, et plus lar­ge­ment dans le domaine de l’eau : digues évo­lu­tives, main­tien du trait de côte par réen­sa­ble­ment, construc­tion sur pilo­tis, réou­ver­ture contrô­lée d’une par­tie du ter­ri­toire pour lais­ser plus de place à la mer et aux rivières. Un mil­liard d’euros sera inves­ti annuel­le­ment jusqu’en 2100 pour pré­pa­rer les Pays-Bas aux défis du chan­ge­ment cli­ma­tique, pour « vivre avec l’eau ». La répar­ti­tion des rôles entre l’État et les dif­fé­rents niveaux de col­lec­ti­vi­té est de plus par­ti­cu­liè­re­ment claire, chaque niveau se voyant attri­buer un niveau de com­pé­tences en adé­qua­tion avec ses moyens et ses inté­rêts. À l’État les grands tra­vaux, aux waters­cra­pen l’entretien cou­rant des ouvrages hydrau­liques de second ordre.

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