Rôle et responsabilités des partenaires de la gestion des espaces naturels

Une préoccupation globale

L’in­ci­dence des acti­vi­tés humaines sur le fonc­tion­ne­ment des éco­sys­tèmes conti­nen­taux aug­mente rapi­de­ment. Elle fait craindre que les phé­no­mènes de dyna­mique natu­relle, de plus en plus per­tur­bés, ne soient plus à même de main­te­nir des condi­tions de vie accep­tables, notam­ment pour notre espèce.

Une popu­la­tion crois­sante se concentre de plus en plus dans des conur­ba­tions, mais ses besoins ali­men­taires, ses déchets, son mode de vie entraînent une trans­for­ma­tion pro­gres­sive des espaces externes que l’on qua­li­fie encore de natu­rels, bien que cette appel­la­tion soit de plus en plus contestable.

traitée par » compartiments »

Bien que la notion même d’é­co­lo­gie implique la prise en consi­dé­ra­tion des inter­ac­tions entre tous les fac­teurs, les poli­tiques de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­ne­ment sont menées en fait dans des » com­par­ti­ments » posant des pro­blèmes spécifiques.

On peut dis­tin­guer ce qui concerne le trai­te­ment des risques géné­raux (l’aug­men­ta­tion de l’ef­fet de serre), la limi­ta­tion sec­to­rielle des nui­sances résul­tant de cer­taines acti­vi­tés (trai­te­ment des déchets, émis­sions de pol­luants » clas­siques « …), la ges­tion des ter­ri­toires urbains et la ges­tion des ter­ri­toires qua­li­fiés de natu­rels qui fait l’ob­jet d’une légis­la­tion spé­ci­fique por­tant éga­le­ment sur l’é­vo­lu­tion des pay­sages¹.

Protection des milieux naturels

La prise de conscience de la néces­si­té de » pro­té­ger la nature contre l’homme » s’est faite pro­gres­si­ve­ment, essen­tiel­le­ment sous l’im­pul­sion de mili­tants dans une ambiance idéo­lo­gique mani­chéenne d’op­po­si­tion entre le déve­lop­pe­ment éco­no­mique, source de tous les maux, et les par­ti­sans d’une pré­ser­va­tion qui est sou­vent loin de prendre en compte le fonc­tion­ne­ment réel des écosystèmes.

Mais, en France métro­po­li­taine, la part des sur­faces non alté­rées par une mise en valeur sécu­laire est des plus modestes et, comme le montre le sché­ma ci-des­sous, la grande majo­ri­té des espaces qua­li­fiés de natu­rels et visés par la poli­tique de pro­tec­tion de la nature est uti­li­sée par leurs ges­tion­naires pour la pro­duc­tion agri­cole ou forestière.

La notion de » déve­lop­pe­ment durable « , plus récente, consti­tue une approche théo­ri­que­ment réa­liste. Mais elle s’ex­prime plus par des slo­gans que par des actes réels, cha­cun, indi­vi­dus ou groupes, étant dis­po­sé à impo­ser à d’autres des contraintes pour amé­lio­rer son propre envi­ron­ne­ment, mais se refu­sant en fait à remettre en cause ses objec­tifs et son mode de vie.

Gestion des espaces naturels

L’é­vo­lu­tion des idées en matière de pro­tec­tion de la nature, évo­quée dans plu­sieurs articles de ce numé­ro, devrait se tra­duire notam­ment par une ges­tion mul­ti­fonc­tion­nelle des espaces natu­rels, basée sur la com­plé­men­ta­ri­té des objec­tifs et sur la prise en compte du dyna­misme des éco­sys­tèmes. La syn­thèse de ces objec­tifs et leur tra­duc­tion tech­nique néces­sitent une col­la­bo­ra­tion entre les par­te­naires de la ges­tion des espaces. L’ex­clu­sion de cer­tains d’entre eux ne peut conduire qu’à des décon­ve­nues et à des coûts pro­hi­bi­tifs, la plu­part des objec­tifs de pro­tec­tion néces­si­tant des inter­ven­tions conti­nues de main­tien en état.

En se réfé­rant aux dis­po­si­tions, spé­ci­fiques ou non, en vigueur en France, on peut appré­cier si le » jeu des acteurs « , spon­ta­né ou impo­sé, répond aux condi­tions du déve­lop­pe­ment durable, ce qui condi­tionne la per­ti­nence des poli­tiques mises en œuvre.

Les partenaires de la gestion des espaces naturels

Dans notre socié­té, la ges­tion des ter­ri­toires est légi­ti­me­ment de la com­pé­tence des pro­prié­taires, pri­vés ou publics, qui peuvent la délé­guer par­tiel­le­ment à des » inten­dants « . Ce sys­tème est basé sur une atti­tude patri­mo­niale tra­di­tion­nelle et la notion de déve­lop­pe­ment durable comme objec­tif envi­ron­ne­men­tal dérive natu­rel­le­ment de l’an­tique pré­cepte de » ges­tion en bon père de famille « . Il a per­mis de créer pro­gres­si­ve­ment le ter­ri­toire que nous connais­sons et la com­pa­rai­son avec les résul­tats envi­ron­ne­men­taux des régimes col­lec­ti­vistes montre son intérêt.

L’é­vo­lu­tion socioé­co­no­mique et l’as­pi­ra­tion géné­ra­li­sée à une aug­men­ta­tion des reve­nus ont géné­ra­li­sé dans le monde rural l’ob­jec­tif finan­cier à court terme, taxé de » pro­duc­ti­visme » par les popu­la­tions urbaines majo­ri­taires, alors qu’il est consi­dé­ré comme légi­time pour le com­merce, l’in­dus­trie et l’or­ga­ni­sa­tion des loi­sirs. Dans le cas des ter­ri­toires agri­coles, le sta­tut du fer­mage contri­bue à l’ef­fa­ce­ment pro­gres­sif de la ges­tion patrimoniale.

Pour que la ges­tion tienne compte de l’ob­jec­tif de pro­tec­tion de la nature, les pou­voirs publics sont donc ame­nés à inter­ve­nir, ce qui ne va pas sans une cer­taine inco­hé­rence, chaque dépar­te­ment minis­té­riel étant sur­tout sou­cieux des reve­nus de sa clien­tèle. Mais, dans ce domaine, l’ad­mi­nis­tra­tion ne se contente pas de régle­men­ta­tions, de taxes et inci­ta­tions finan­cières appli­cables à tous ; sur des ter­ri­toires de plus en plus vastes les agents de l’É­tat, ceux d’é­ta­blis­se­ments publics ou même d’as­so­cia­tions inter­viennent direc­te­ment dans la ges­tion, non seule­ment pour impo­ser des dis­po­si­tions pérennes, mais en sou­met­tant toute évo­lu­tion à un régime d’au­to­ri­sa­tion dont le carac­tère aléa­toire n’est guère com­pa­tible avec une ges­tion durable. Ils sont donc en fait des par­te­naires de la gestion.

En fait, ces dif­fé­rentes caté­go­ries d’ac­teurs se com­portent rare­ment en par­te­naires, cha­cune cher­chant à exclure les autres de toute par­ti­ci­pa­tion à la gestion.
Les moda­li­tés d’ap­pli­ca­tion de la légis­la­tion ne sont pas étran­gères à cette attitude.

La défi­ni­tion des objec­tifs et des moyens de les atteindre néces­site une approche scien­ti­fique et tech­nique. Les soup­çon­nant de ne se sou­cier que de la pro­duc­tion, les pou­voirs publics méprisent les com­pé­tences pra­tiques des agri­cul­teurs, éle­veurs et fores­tiers et celles des ingé­nieurs spé­cia­li­sés, qui ont une connais­sance au moins tech­nique du fonc­tion­ne­ment des éco­sys­tèmes. Ils ne connaissent que des » scien­ti­fiques « , natu­ra­listes de for­ma­tion, qui sont cen­sés, au sein de l’u­ni­ver­si­té ou des socié­tés savantes, avoir élar­gi leur domaine res­treint de pré­di­lec­tion à la connais­sance éco­lo­gique de l’en­semble des inter­ac­tions et pou­voir en démê­ler la complexité.

Par le biais d’ONG, ils s’es­timent dépo­si­taires de la véri­té scien­ti­fique. Ils consti­tuent des par­te­naires » incon­tour­nables » et une loi du 8 février 1993 a même attri­bué au Muséum natio­nal d’his­toire natu­relle un mono­pole, notion curieuse en matière scien­ti­fique, des inventaires.

De nom­breuses asso­cia­tions font pro­fes­sion de défendre la nature ; cer­taines dis­posent d’un agré­ment qui leur donne une capa­ci­té juri­dique. Leurs fédé­ra­tions, alliées aux scien­ti­fiques, ont une grande influence ; loca­le­ment, la plu­part s’ef­forcent, soit de défendre incon­di­tion­nel­le­ment telle ou telle espèce ani­male ou végé­tale, soit d’empêcher tout chan­ge­ment dans leur envi­ron­ne­ment proche, par­ti­cu­liè­re­ment de pay­sages fami­liers, grâce notam­ment aux règle­ments d’ur­ba­nisme (zones ND).

N’ou­blions pas les chas­seurs qui, para­doxa­le­ment, favo­risent la pro­li­fé­ra­tion de gros gibiers au détri­ment des régé­né­ra­tions végétales.

Application des dispositions légales

Dans les espaces pro­té­gés, le droit de pro­prié­té est limi­té par des dis­po­si­tions spé­ci­fiques. Assez géné­ra­le­ment, il y a confu­sion entre ges­tion des ter­ri­toires et ges­tion d’une réglementation.

Gestion des espaces protégés

L’É­tat pro­cède au clas­se­ment, limi­tant la liber­té d’u­sage sans trans­fert de pro­prié­té, de zones pré­sen­tant un inté­rêt envi­ron­ne­men­tal par­ti­cu­lier avec des pro­cé­dures assu­rant nor­ma­le­ment une recon­nais­sance d’in­té­rêt géné­ral (enquête publique, décret en Conseil d’État).

Le clas­se­ment au titre des monu­ments natu­rels et des sites pré­sen­tant un inté­rêt géné­ral artis­tique, his­to­rique, scien­ti­fique, légen­daire ou pit­to­resque (loi de 1930) sou­met­tant à auto­ri­sa­tion toute modi­fi­ca­tion d’as­pect est uti­li­sé au titre de la pro­tec­tion de la nature. Sauf s’il s’a­git de milieux entiè­re­ment miné­raux, ce clas­se­ment n’est pas com­pa­tible avec l’é­vo­lu­tion natu­relle des éco­sys­tèmes que l’on pré­tend figer, et ne per­met une ges­tion équi­li­brée que grâce à des com­pro­mis qui ne vont pas sans arbitraire.

Les zones cen­trales des parcs natio­naux (loi de 1960) visent à sous­traire un espace à toute inter­ven­tion arti­fi­cielle, sus­cep­tible d’en modi­fier l’as­pect, la com­po­si­tion et l’é­vo­lu­tion. Contrai­re­ment au cas des parcs amé­ri­cains, libé­rés de tout droit de pro­prié­té et d’u­sage par la colo­ni­sa­tion, la ges­tion de nos parcs natio­naux, confiée à des éta­blis­se­ments publics, implique une limi­ta­tion des ini­tia­tives des pro­prié­taires enca­drées par les dis­po­si­tions du décret de créa­tion et pour par­tie sou­mises à autorisation.

Le clas­se­ment en réserve natu­relle (loi de 1976) répond à un objec­tif défi­ni, sou­vent la pré­ser­va­tion, ou la recons­ti­tu­tion, de popu­la­tions d’es­pèces en voie de dis­pa­ri­tion ou d’un milieu qui leur est par­ti­cu­liè­re­ment favo­rable. Le motif du clas­se­ment, un des sept pré­vus par la loi, ne donne pas lieu à déter­mi­na­tion des moyens donc à défi­ni­tion des contraintes effec­tives ; il n’est pas men­tion­né dans le décret de clas­se­ment qui vise une pro­tec­tion glo­bale du milieu, même s’il ne s’a­gis­sait en fait que d’un objec­tif très limi­té. Les pou­voirs publics peuvent ulté­rieu­re­ment confier la ges­tion d’une réserve à un orga­nisme de leur choix, sou­vent une asso­cia­tion de pro­tec­tion de la nature, et régle­men­ter, voire sou­mettre à auto­ri­sa­tion les acti­vi­tés agri­coles, pas­to­rales et forestières.

Depuis une loi de 1976, le clas­se­ment en forêt de pro­tec­tion » pour des rai­sons éco­lo­giques ou pour le bien-être de la popu­la­tion » rentre dans la caté­go­rie des espaces pro­té­gés. Les contraintes doivent être défi­nies dans le dos­sier d’en­quête, ce qui limite l’ar­bi­traire ulté­rieur et peut per­mettre une ges­tion cohérente.

Les espaces partiellement protégés

Il existe bien d’autres dis­po­si­tions per­met­tant de limi­ter, avec des pro­cé­dures beau­coup plus légères, la liber­té de ges­tion au titre de la pro­tec­tion de la nature, notamment :

• les arrê­tés de conser­va­tion de bio­topes, théo­ri­que­ment limi­tés aux » for­ma­tions natu­relles peu exploi­tées par l’homme » ;
• la régle­men­ta­tion des espaces boi­sés et zones natu­relles (zones ND) par les plans d’oc­cu­pa­tion des sols ;
• l’ex­ten­sion à un objec­tif de » main­tien des équi­libres éco­lo­giques » (loi de 1990) des réserves de chasse et de faune sauvage.

Cer­taines dis­po­si­tions ne concernent que la per­ma­nence de l’as­pect comme la part rurale des zones de pro­tec­tion du patri­moine archi­tec­tu­ral, urbain et pay­sa­ger, les péri­mètres de pro­tec­tion des monu­ments historiques…

Il existe de nom­breuses caté­go­ries de zones qui sou­mettent en fait la ges­tion à un sys­tème d’au­to­ri­sa­tion au nom d’ob­jec­tifs inter­pré­tés sou­vent de façon extensive.

Inventaires et espaces protégés

Le minis­tère char­gé de l’En­vi­ron­ne­ment a fait réa­li­ser des inven­taires abou­tis­sant à la déli­mi­ta­tion de » zones natu­relles d’in­té­rêt éco­lo­gique, fau­nis­tique et flo­ris­tique » et de » zones d’im­por­tance com­mu­nau­taire pour les oiseaux « .

Les super­fi­cies sont impor­tantes : quelque 15 000 ZNIEFF (15 mil­lions d’hec­tares) et 300 ZICO (4,4 mil­lions d’hectares).

Les études ont été réa­li­sées par des » scien­ti­fiques » sans infor­ma­tion ni par­ti­ci­pa­tion des pro­prié­taires, ce qui n’é­tait pas anor­mal pour de simples inventaires.

Mais l’ad­mi­nis­tra­tion, les asso­cia­tions et les juri­dic­tions admi­nis­tra­tives ont eu ten­dance à uti­li­ser ces inven­taires sans por­tée juri­dique comme s’ils entraî­naient des obli­ga­tions spé­ciales pour les pro­prié­taires, ges­tion­naires légi­times de ces espaces. Le terme clas­se­ment, nor­ma­le­ment réser­vé à des espaces fai­sant l’ob­jet d’une pro­cé­dure légale, a été cou­ram­ment uti­li­sé pour les ZNIEFF ou ZICO, entre­te­nant la confusion.

Le réseau Natura 2000

La Com­mis­sion euro­péenne a enga­gé la créa­tion d’un ensemble de » zones spé­ciales de conser­va­tion » (ZSC) d’in­té­rêt com­mu­nau­taire, dit réseau Natu­ra 2000, en appli­ca­tion d’une direc­tive du 21 mai 1992 sur la » conser­va­tion des habi­tats natu­rels ain­si que de la faune et de la flore sauvages « .

Ces espaces, à déli­mi­ter par les États sur des bases scien­ti­fiques sous le contrôle de la Com­mis­sion euro­péenne, pré­sentent la par­ti­cu­la­ri­té de devoir conci­lier des objec­tifs ciblés de pro­tec­tion (et non plus tous azi­muts) et le déve­lop­pe­ment éco­no­mique ; nor­ma­le­ment la ges­tion devrait faire l’ob­jet de contrats avec les titu­laires de droits réels, des pro­cé­dures d’au­to­ri­sa­tion n’é­tant pré­vues qu’en cas d’i­ni­tia­tive remet­tant en cause les objec­tifs spécifiques.

Ce réseau per­met­trait de pas­ser d’une concep­tion de » ter­ri­toires sacra­li­sés » gérés direc­te­ment ou indi­rec­te­ment par les pou­voirs publics à un objec­tif de déve­lop­pe­ment durable, les pro­prié­taires ayant à mettre en œuvre des moyens préa­la­ble­ment définis.

Mal­heu­reu­se­ment, l’ad­mi­nis­tra­tion a fait pro­cé­der à une déli­mi­ta­tion par les » scien­ti­fiques « , sans concer­ta­tion ni, sauf excep­tion, étude avec des pra­ti­ciens et les ges­tion­naires de ces espaces de la nature et de l’é­ten­due des contraintes nécessaires.

Un pre­mier pro­jet, très ambi­tieux, a pro­vo­qué une révolte des orga­ni­sa­tions de pro­prié­taires et ges­tion­naires de l’es­pace rural (le groupe des 9), l’ex­pé­rience leur ayant mon­tré que la pra­tique admi­nis­tra­tive condui­sait à une expro­pria­tion ram­pante et à une mise en tutelle étroite. Cette oppo­si­tion, très mal res­sen­tie par les mili­tants et l’ad­mi­nis­tra­tion char­gée du pro­jet qui consi­dé­rait que le » droit à l’en­vi­ron­ne­ment » pri­mait tout autre droit, même consti­tu­tion­nel, a conduit à revoir la pro­cé­dure et à enga­ger une concer­ta­tion per­met­tant de défi­nir des » docu­ments d’ob­jec­tif » et des plans de ges­tion spécifiques.

On peut donc espé­rer que l’é­vo­lu­tion des concepts de la pro­tec­tion de la nature fini­ra par pas­ser dans les faits, mais cette révi­sion fon­da­men­tale se fait dans une cer­taine confu­sion, les délais fixés par la direc­tive étant déjà dépassés.

Les parcs naturels régionaux

Les parcs natu­rels régio­naux ne consti­tuent pas à pro­pre­ment par­ler des espaces pro­té­gés. En effet la charte approu­vée par l’É­tat n’est oppo­sable qu’aux col­lec­ti­vi­tés locales et aux ser­vices de l’É­tat qui inter­viennent dans le cadre des pro­cé­dures normales.

Les espaces banals

L’ob­jec­tif de déve­lop­pe­ment durable ne sau­rait se limi­ter à quelques espaces, même s’ils font l’ob­jet d’une ges­tion plus intel­li­gente que par le pas­sé. La plus grande par­tie du ter­ri­toire fait l’ob­jet d’une » mise en valeur » agri­cole ou fores­tière qui doit assu­rer des reve­nus suf­fi­sants pour une ges­tion répon­dant à l’en­semble des objec­tifs éco­lo­giques, éco­no­miques et sociaux. Cela néces­site une évo­lu­tion des poli­tiques sec­to­rielles que le décou­page admi­nis­tra­tif, tant au niveau fran­çais qu’eu­ro­péen, le jeu des orga­ni­sa­tions pro­fes­sion­nelles et des groupes de pres­sion ain­si que le poids des idéo­lo­gies ne faci­litent pas.

On peut noter cepen­dant qu’en marge de la poli­tique agri­cole com­mune, qui ignore l’en­vi­ron­ne­ment, les mesures » agri-envi­ron­ne­men­tales « , modestes, et, depuis peu, les » contrats ter­ri­to­riaux d’ex­ploi­ta­tion » consti­tuent les pré­misses d’une évo­lu­tion vers une conci­lia­tion des objectifs.

Vers un partenariat effectif

L’ob­jec­tif déve­lop­pe­ment durable des » espaces natu­rels » néces­site un véri­table par­te­na­riat entre les acteurs de la ges­tion des espaces. Or jus­qu’à pré­sent, chaque caté­go­rie cherche sur­tout à impo­ser aux autres ses propres concep­tions, refuse le dia­logue et pré­tend à un mono­pole de gestion.

Au lieu de s’arc-bou­ter sur le concept de gra­tui­té des ser­vi­tudes d’in­té­rêt public et sur la force de dis­po­si­tions régle­men­taires, il paraît néces­saire que les pou­voirs publics, non­obs­tant les dési­rs hégé­mo­niques des mili­tants de la pro­tec­tion, déve­loppent une poli­tique contrac­tuelle pour obte­nir une ges­tion équi­li­brée d’un coût raisonnable.

La revue rapide des moda­li­tés d’ap­pli­ca­tion des sys­tèmes de pro­tec­tion régle­men­taire en France montre la res­pon­sa­bi­li­té des pou­voirs publics dans cet anta­go­nisme. Ces moda­li­tés étaient jus­ti­fiées ini­tia­le­ment lors­qu’il s’a­gis­sait d’es­paces pas ou peu mis en valeur par l’a­gri­cul­ture ou la syl­vi­cul­ture. Elles ne le sont plus quand on sou­haite obte­nir un déve­lop­pe­ment durable sur une grande par­tie du ter­ri­toire. Une révi­sion dras­tique, à peine amor­cée, et des poli­tiques sec­to­rielles cohé­rentes sont un préa­lable à une évo­lu­tion men­tale, qui sera longue, des par­te­naires locaux.

L’ex­pé­rience a mon­tré que la ges­tion par les titu­laires de droits réels, d’ailleurs conforme aux dis­po­si­tions consti­tu­tion­nelles, était à la fois moins coû­teuse et plus effi­cace, même pour pro­té­ger la nature, qu’une ges­tion confiée à des orga­nismes non contraints d’en vivre. Mais l’é­vo­lu­tion socioé­co­no­mique entraîne une dérive qui jus­ti­fie une inter­ven­tion des autres caté­go­ries, non pour se sub­sti­tuer aux ges­tion­naires légi­times, mais pour contri­buer sur une base scien­ti­fique et tech­nique sérieuse à la déter­mi­na­tion de moda­li­tés de ges­tion patri­mo­niale dans une pers­pec­tive durable.

La méfiance réci­proque entre par­te­naires consti­tue actuel­le­ment le prin­ci­pal obs­tacle à une pro­tec­tion réa­liste de la nature.

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1. La pro­tec­tion des pay­sages a été incluse dans la pro­tec­tion de la nature par une loi de 1976. Mais il s’a­git seule­ment de l’as­pect et non du concept éco­lo­gique d’en­semble d’é­co­sys­tème d’un » pays « , ce qui aurait été justifié.

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